Essai sur la Politique budgétaire en RDC

• I. PROBLEMATIQUE DU SUJET
  
• La République Démocratique du Congo, sort d'une période d'instabilité économique caractérisée par :
  
• Ø La mégestion des finances publiques ;
  
• Ø La destruction des infrastructures socio-économiques de l'Etat ;
  
• Ø La pénurie des signes monétaires au sein du système bancaire ;
  
• Ø La dollarisation excessive de l'économie ;
  
• Ø La perte de confiance généralisée dans la monnaie nationale du fait de l'instabilité persistante de sa valeur interne et externe ;
  
• Ø La rupture de la parité interne entre la monnaie scripturale et la monnaie fiduciaire.
  
• Outre ce qui précède, un des défis auxquels est confrontée l'économie nationale congolaise est l'augmentation de la mobilisation des recettes publiques en phase d'ajustement structurel de la fiscalité. La transition fiscale, définie comme la substitution des recettes internes aux recettes traditionnelles de porte, requiert toutefois qu'à structure donnée de la fiscalité, les administrations consentent à une mobilisation plus efficace du potentiel fiscal, ce qui implique notamment de recouvrements aux passages en douane.
  
• A l'évidence, les faiblesses des administrations fiscales correspondent à plusieurs facteurs explicatifs. Il y a bien sûr la nécessité d'aller vers :
  
• Ø Une amélioration des techniques de dédouanement et
  
• Ø De facilité des échanges.
  
• Mais, il y a aussi au-delà de cette dimension purement technique du problème le sous équipement de l'administration congolaise :
  
• Ø Des facteurs d'économie politique,
  
• Ø Les fonctionnaires en charge du recouvrement ont une rente de monopole bureaucratique souvent difficile à contrer par des technologies efficaces de contrôle et de surveillance.
  
• La fraude du fonctionnaire s'ajoute et parfois se conjugue par des enjeux de négociations avec le contribuable, sous une forme qui suscite la perdition de la ressource fiscale.
  
• Cependant, les déficits budgétaires se resserrent, mais lentement et les insuffisances institutionnelles apparaissent nota mment par rapport aux engagements de lutte pour la réalisation de cinq chantiers de la République.
  
• En outre, entre la dépense et les recettes de l'Etat, l'aide extérieure est un facteur de bouclage avec les interrogations aux réponses incertaines quant à la bonne stratégie devant caractériser son décaissement. La dimension normative afférente aux modalités de la coopération internationale est ici posée que l'on retrouve plus avant en relation avec l'étude de la conditionnalité de l'aide.
  
• Par son action à travers les variables budgétaires, l'aide extérieure est donc bien déterminante à la fois pour l'obtention des grands équilibres macro-économiques et pour le processus de développement.
  
• Raison pour laquelle, dans le cadre de notre travail, nous voudrions, vu le problème soulevé, nous demander si la République Démocratique du Congo face à cette situation, peut-elle, par l'entremise de la politique budgétaire juguler la vulnérabilité de son économie et répondre favorablement à une grande partie des besoins de la population ?
  
• Il se dégage alors les interrogations suivantes :
  
• · Quel est l'impact du politique sur les dépenses du budget de l'Etat ?
  
• · Si le gouvernement finit par éliminer le déficit, devrait-il ensuite tenter d'afficher un excédent pour rembourser graduellement sa dette accumulée ?
  
• · Quelles seraient les augmentations de dépenses, les réductions fiscales qui favoriseraient davantage la croissance économique ?
  
• · Quel est l'impact de la politique budgétaire sur l'indépendance de la Banque Centrale ?
  
• II. HYPOTHESES DU TRAVAIL
  
• Au regard de tout ce qui précède, nous remarquons qu'avec une politique budgétaire adaptée, la République Démocratique du Congo peut appliquer une bonne politique sociale avec le redressement de l'économie au niveau monétaire et budgétaire qui auras comme débouché :
  
• · La stabilité de prix intérieurs et du taux de change ;
  
• · Le rétablissement du système de paiement ;
  
• · La restructuration du système bancaire ;
  
• · La relance de l'activité économique ;
  
• · La réduction de la pauvreté et du chômage.
  
• III. INTERET DU SUJET
  
• Il s'avère que la détermination des facteurs déterminant une bonne application et un bon suivi de la politique budgétaire est, d'une manière générale très importante dans l'analyse économique et que les limites que la politique budgétaire présente constituent une condition nécessaire pour la réussite de son contrôle.
  
• Ainsi, le sens à donner à une telle préoccupation n'aura d'importance que par les différentes propositions qu'elle est capable de formuler pour permettre aux décideurs politiques et économiques de maintenir la santé économique de la nation.
  
• IV. DELIMITATION DU SUJET
  
• L'étude que nous avons menée tout au long de notre recherche a porté sur la République Démocratique du Congo durant la période allant de 2001 à 2006
  
• En effet, le choix de la RDC est du au fait que nous avions voulu cerner les problèmes réels de l'économie congolaise à travers un essai de la politique budgétaire pour faire face aux problèmes de déficit du budget de l'Etat et de la dette publique.
  
• V. METHODOLOGIE
  
• Dans le cadre de cette analyse, nous allons recourir aux méthodes et techniques ci-après :
  
• 4.1 Méthodes
  
• A. la méthode descriptive, nous a permis de définir de manière correcte, objective et nuancée, un certain nombre de notions couramment utilisées dont le contenu demeure souvent ambigu.
  
• B. grâce à la méthode comparative, il nous a été possible de comparer deux ou plusieurs phénomènes ou situations afin de dégager leurs avantages et leurs inconvénients.
  
• C. la méthode statistique, quant à elle, nous a permis d'analyser les résultats chiffrés, c'est-à-dire leur mise en ordre, leur présentation et leur interprétation.
  
• 4.2 Techniques
  
• Quant aux techniques, nous avons eu recours à la documentation disponible à la Banque Centrale du Congo, aux bibliothèques de la place sans omettre les notes de cours de différents professeurs qui nous ont encadré tout au long de notre formation en Economie.
  
• 4.3 Canevas
  
• A part l'introduction et la conclusion, le présent travail comprend 3 chapitres suivants :
  
• Chapitre 1 : GENERALITES SUR LA POLITIQUE BUDGETAIRE
  
• Chapitre 2 : QUESTIONS DE POLITIQUES BUDGETAIRES DANS LES PAYS EN DEVELOPPEMENT
  
• Chapitre 3 : LA MISE EN EVIDENCE DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE EN R.D.C. DE 2001 A 2007
  
• CHAPITRE I : LES GENERALITES SUR LA POLITIQUE BUDGETAIRE
  
  • I.1.DEFINITION
    
• a) La politique budgétaire constitue avec la politique monétaire, l'un des principaux leviers de la politique économique de l'Etat ; elle consiste à utiliser certains instruments budgétaires (dépenses publiques, endettement public, prélèvements fiscaux) pour influencer sur la conjoncture économique.
  
• Jusqu'à la crise des années 1930, la gestion des finances publiques a eu pour principal objectif le financement des services publics. Le volume des dépenses de l'Etat n'est alors pas considéré comme une variable susceptible d'influencer le niveau d'activité de l'économie.
  
• L'analyse de l'économiste britannique J.M. Keynes a modifié cette conception en soulignant l'impact de la politique budgétaire sur le niveau de l'activité économique d'un pays.
  
• Par conséquent, la plupart des pays développés ont mené depuis 1930 des politiques de relance budgétaire lors de périodes de récession ou de moindre croissance. A compter de la crise consécutive au choc pétrolier de 1973, les théoriciens néoclassiques ont cependant souligné les limites de la politique budgétaire et notamment les effets néfastes des déficits et de la dette publique.
  
• b) La politique budgétaire est l'ensemble des mesures ayant des conséquences sur les ressources ou les dépenses inscrites au budget de l'Etat et visant directement à agir sur la conjoncture. (
  
• c) La politique budgétaire est le nom donné à la politique économique menée par un gouvernement, lorsque celui-ci modifie le budget de l'Etat, d'une façon telle qu'il en découle des impacts macro-économiques sur l'économie totale du pays.
  
• Le but est idéalement d'augmenter la croissance, ou d'atteindre des objectifs sociaux (réduire le chômage etc.) ; combinée à la politique monétaire, elle forme le policy-mix. Lorsqu'un gouvernement veut mettre en place une politique conjoncturelle, la politique budgétaire en est l'élément principal.
  
• Les différentes composantes de la politique budgétaire sont :
  
• 1) Les dépenses : dépenses sociales (niveau des minima sociaux), aides aux entreprises, investissements en infrastructures publiques, aides à la recherche, exonérations fiscales, hausses des salaires des fonctionnaires et de l'emploi publics etc.
  
• 2) Les recettes : niveau de taux d'imposition et des bases fiscales des différents impôts, niveau global des prélèvements obligatoires dans le PIB, emprunts, recettes exceptionnelles (gisements miniers, portefeuille d'action publique) etc.
  
• Exemple :
  
• Ø La suppression de la vignette automobile est une mesure de politique budgétaire ; elle contribue à diminuer les prélèvement sur tous les propriétaires de véhicules et ce faisant, elle contribue à diminuer le poids global des prélèvements obligatoires.
  
• Ø Créer une prime à l'embauche pour les travailleurs non qualifiés d'un certain âge, par exemple, c'est augmenter les dépenses budgétaires pour tenter d'augmenter l'emploi de cette catégorie de travailleurs et donc diminuer le chômage. C'est une mesure de politique budgétaire.
  
• Contre exemple :
  
• Ø Alléger les cotisations sociales ne relève pas de la politique budgétaire. C'est une action réglementaire (modification de la réglementation) qui va agir sur les prélèvements obligatoires, mais les cotisations sociales ne sont ni des taxes ni des impôts ; elles ne sont pas des recettes de l'Etat mais de la sécurité sociale.
  
• Ø Augmenter le montant du SMIG (salaire minimum inter-garantie) relève également de la réglementation et non de la politique budgétaire car ce n'est pas l'Etat qui paie le SMIG mais les entreprises.
  
• Comme toutes les mesures politiques, la politique budgétaire traduit des choix et une analyse de la situation économique et sociale de la nation à un moment donné de son histoire. Derrière les mesures de politique budgétaire, on doit toujours se demander ce qui se cache :
  
• § Est-ce une analyse plutôt libérale ou plutôt keynésienne ?
  
• § Le choix est-il de privilégier la lutte contre le chômage ou la compétitivité des entreprises ? etc.
  
• Le maintien d'un déficit budgétaire élevé est à priori keynésien ; une lutte pour la réduction de ce déficit est plutôt libérale.
  
• La politique budgétaire a toujours des conséquences espérées (ce sont ses objectifs) mais, dans la réalité, elle peut avoir des effets inattendues ou même pervers (les effets vont alors à l'encontre de l'objectif poursuivi).
  
  • I.2. L'INSTRUMENT BUDGETAIRE
    
    • I.2.1 L'OUTIL CONJONCTUREL
      
      • I.2.1.1 Le budget de l'Etat
        
• a. Définition :
  
• Le budget de l'Etat est une loi (la loi de finance) votée chaque année et autorisant l'Etat à prélever certaines ressources (impôts et taxes) et à dépenser ces ressources d'une manière prévue précisément par la loi (
  
• b. Les composantes
  
• L'Etat utilise le budget comme un instrument pour agir sur la conjoncture. Le budget englobe les dépenses et les recettes annuelles de l'Etat.
  
• En RDC, il représente environ un dixième du PIB.
  
• Ø Les dépenses comprennent les dépenses de fonctionnement, les transferts et les dépenses en capital.
  
• Ø Les recettes comprennent les ressources fiscales (sur le revenu, la consommation, le patrimoine, les bénéfices) et non fiscales.
  
• c. Les rigidités du budget
  
• Les dépenses de fonctionnement ont une forte inertie pour des raisons sociales, économiques et institutionnelles. Les charges financières s'imposent comme conséquence des emprunts antérieurs. La fiscalité est difficilement modulable à la hausse à cause des relations des contribuables.
  
• d. La sensibilité à la conjoncture
  
• La conjoncture affecte davantage les recettes que les dépenses publiques. Le produit fiscal est lié positivement à l'activité économique. C'est particulièrement vrai pour les impôts sur la consommation (TVA) et sur le revenu (IRPP). Les dépenses publiques sont moins sensibles. Certaines dépenses de transferts varient en sens inverse de l'activité. (
  
• e. Le financement
  
• Un déficit est en général financé par l'épargne (bons de trésor, obligations, grands emprunts), ce qui augmente la dette publique. Le recours à la création monétaire (concours de la Banque Centrale) est en voie de disparition.
  
• f. Le budget de l'Etat : élément déterminant de la vie économique
  
  • I.2.1.2 les indicateurs de politique budgétaire
    
• A. Le solde budgétaire
  
• Le solde budgétaire qui est la différence entre les recettes et les dépenses n'est pas un indicateur suffisant de la politique budgétaire. D'abord, il dépend fortement de la conjoncture : il tend à s'améliorer en phase d'expansion et à chuter en phase de récession. Ensuite, il incorpore les charges financières déjà acquises au départ. On a donc conçu, pour les administrations publiques, des soldes corrigés des influences de la conjoncture et des charges financières.
  
• B. Le solde structurel
  
• Le solde observé S comprend une composante structurelle Ss et une composante conjoncturelle Sc : S = Ss + Sc.
  
• Le solde structurel Ss, indépendant de la conjoncture, se rapporte à un PIB potentiel, obtenu par diverses méthodes. Un solde budgétaire de plein emploi (SBPE) fut calculé dans les années 1960 aux USA d'après un PIB de plein emploi. Aujourd'hui, l'OCDE retient un PIB non accélérateur d'inflation calculé à partir du NAWRU.
  
• Les variations de Ss dépendent des mesures délibérées. En bonne (haute) conjoncture, Ss est supérieur à S. la composante conjoncturelle dépend de l'écart de production, différence entre le PIB et le PIB potentiel.
  
• C. Le solde primaire
  
• Le solde primaire Sp est la différence entre les recettes et les dépenses hors intérêt. C'est la somme algébrique du solde S et les intérêts int. Sp - S + Int. Un déficit budgétaire peut masquer un excédent primaire. Le solde primaire est un déterminant majeur de l'endettement.
  
• D. Le solde structurel primaire
  
• Le solde structurel primaire Ssp est la partie du solde budgétaire qui n'est liée ni aux intérêts, ni à la conjoncture.
  
• Ssp = Ss + Int.
  
• Les variations de Ssp reflètent la politique budgétaire délibérée. Une hausse signifie une politique restrictive.
  
  • I.2.2 CONCEPTIONS DE POLITIQUE BUDGETAIRE
    
    • I.2.2.1 LA CONCEPTION ACTIVE : LE BUDGET REGULIER
      
• a) Le principe
  
• Du point de vue keynésien, l'équilibre budgétaire importe moins que le niveau de l'équilibre macro-économique. Il faut moduler le solde budgétaire suivant la conjoncture.
  
• Le budget est utilisé pour compenser les déséquilibres et régulariser la conjoncture. La relance par la hausse des dépenses ou la baisse des impôts vise à lutter contre la récession. L'austérité par la baisse des dépenses ou la hausse des impôts vise à lutter contre l'inflation. (
  
• b) Le budget cyclique (Myrdal, Ohlin)
  
• Cette théorie suédoise des années 1930 préconise des déficits en phase de récession financés par des excédents en phase d'expansion. L'équilibre sur la période d'un cycle remplace donc l'équilibre annuel. Les applications ont été assez limitées (Suède, Allemagne).
  
• c) La finance fonctionnelle (Lerner)
  
• Cette analyse élimine toute référence à l'équilibre budgétaire. Le solde public doit être pour que l'équilibre offre-demande s'établisse au plein emploi. Le mode de financement d'un déficit éventuel (par emprunt ou par financement monétaire) doit dépendre du niveau désiré du taux d'intérêt. (
  
  • I.2.2.2 LA CONCEPTION ORTHODOXE : LE BUDGET NEUTRE
    
• A. LA NORME D'EQUILIBRE BUDGETAIRE
  
• Cette approche d'inspiration classique, vise la neutralité du budget et préconise des règles contraignantes. La vision la plus rigide correspond à la règle d'équilibre entre les dépenses et les recettes budgétaires. L'emploi conjoncturel du budget est jugé inutile, inefficace et nocif. Il s'agit d'abord d'éviter les effets jugés négatifs des déficits publics (inflation, effets d'éviction, taux d'intérêt élevés). Il s'agit ensuite d'inciter l'Etat à freiner ses dépenses en imposant un lien étroit avec les impôts.
  
• L'approche orthodoxe a prévalu jusqu'à la crise des années 1930 sans être toujours rigoureusement appliquée.
  
• B. LES NORMES DE PLAFONNEMENT
  
• L'orthodoxie budgétaire prend des formes moins rigides avec le plafonnement des déficits et de l'endettement publics.
  
• En Europe, l'encadrement des politiques budgétaires en référence aux traités de Maastricht et d'Amsterdam fixe le plafonnement du déficit des administrations publiques à 3% du PIB et de la dette publique brute à 60% du PIB. Ce choix relève d'une approche assez voisine considérant que les déficits publics ont surtout des effets économiques négatifs pour un pays et pour ses partenaires.
  
• Le seuil de 3% est compatible avec une action conjoncturelle du budget pour les Etats qui tendent à l'équilibre budgétaire, mais non pour ceux qui ont tendance à se situer près de cette limite.
  
• En outre, le plafonnement de la part de l'Etat dans l'économie (dépenses, PIB), prélèvements obligatoires (PIB) relève d'une problématique plus libérale qu'orthodoxe, de même que la courbe de Laffer.
  
  • I.3. LES POLITIQUES BUDGETAIRES VOLONTARISTES
    
• En cas de forte dégradation de la conjoncture économique, les gouvernements peuvent être tentés de mener une politique budgétaire volontariste. Une telle politique consiste à soutenir l'activité économique à court terme, en faisant jouer le multiplicateur Keynésien.
  
• On appelle multiplicateur Keynésien, le mécanisme macro-économique mis en évidence par Keynes, qui permet de compenser la faiblesse des dépenses privées par un accroissement des dépenses publiques.
  
• En effet, une augmentation des dépenses publiques engendre des revenus supplémentaires qui sont pour partie consommés, pour partie épargnés et pour partie récupérés par les administrations publiques sous formes d'impôts et cotisations sociales. Or, la partie de ces revenus supplémentaires consommés vient de nourrir la demande intérieure adressée aux entreprises. Ces dernières peuvent dès lors augmenter leurs investissements, leurs emplois et distribuer des revenus supplémentaires. Le surcroît de dépenses publiques provoque par conséquent un effet cumulatif (un effet multiplicateur) qui stimule d'autant plus d'activités économiques que les revenus sont peu épargnés, peu imposés et que la demande de consommation s'adresse principalement aux entreprises nationales.
  
• Les gouvernements peuvent également soutenir l'activité en réduisant les charges fiscales et donc en augmentant le revenu des personnes privées.
  
• Cette politique stimule l'activité économique, mais dans une moindre proportion que la dépense publique car une partie de ce revenu supplémentaire est immédiatement épargnée par les ménages et les entreprises. (
  
  • I.4. LA POLITIQUE DE DEMANDE
    
• Si l'Etat verse davantage d'argent aux ménages (aide sociale) ou leur en prélève moins (baisse des impôts), les ménages vont augmenter leur consommation et la demande adressée aux entreprises (politique de demande).
  
• Empiriquement, une hausse de revenus a d'autant plus d'effets que les ménages concernés sont modestes, car ils auront tendance à faiblement épargner tout nouveau revenu (on parle de forte propension à consommer).
  
• Mais, s'il suffisait de « distribuer » de pouvoir d'achat pour accélérer la croissance, la politique budgétaire serait fort simple. Quantité d'effets négatifs peuvent contrecarrer, voir inverser une telle politique par exemple :
  
• Ø Un comportement partiellement ou totalement ricardien des ménages : au lieu de consommer, les ménages épargnent.
  
• Ø Si la consommation se porte sur des biens importés (parce que les capacités de production internes ne correspondent pas à la nouvelle demande), alors la relance est exportée : elle produit ses effets à l'étranger et non dans le pays.
  
• Ø Une désincitation à travailler des ménages, si le revenu octroyé devient intéressant par rapport aux revenus d'activité normaux. Les ménages augmentent leur salaire de réserve ou réduisent leur offre de travail, la main d'oeuvre se raréfie, les coûts de production et par suite les prix.
  
  • I.5.LA POLITIQUE D'OFFRE
    
• Si l'Etat diminue ses prélèvements sur les entreprises (baisse d'impôt, versements d'aide et de subventions), la compétitivité nationale s'améliorera et les entreprises pourront produire à moindre coûts : dans le meilleur des cas, elles baisseront alors leurs prix, augmentant indirectement le pouvoir d'achat et par suite les quantités vendues. Ce qui demandera un accroissement de capacité de production, donc des investissements et des offres d'emplois susceptibles de réduire le chômage.
  
• Ce scénario optimiste peut ne pas se réaliser par exemple :
  
• v Les entreprises peuvent se contenter d'engranger des bénéfices supplémentaires ; et de les distribuer à leurs propriétaires ; ceux-ci, à priori, aisés, n'augmenteraient que peu leur demande ; pire encore, dans le contexte d'une économie ouverte, les propriétaires peuvent être des étrangers, la politique d'offre produisant alors sa relance à l'étranger tandis que le pays n'en conserve que les mauvais aspects.
  
• v Pour financer cette politique, le gouvernement devra par exemple accroître sa pression fiscale sur les ménages qui devront alors baisser leur consommation, donc la demande et les entreprises n'auraient alors pas de marché. (
  
  • I.6. LES STABILISATEURS BUDGETAIRES AUTONOMES
    
• Les recettes et les dépenses publiques exercent spontanément une action contra-cyclique sur l'activité économique, c'est-à-dire d'atténuation des aléas de la conjoncture économique.
  
• En effet, si une grande partie des dépenses publiques sont indépendantes des variations à court terme de l'activité économique (exemple : les dépenses de rémunération et de retraite des fonctionnaires). Certaines d'entre elles sont en revanche mécaniquement liées à la conjoncture. C'est notamment le cas des dépenses d'indemnisation du chômage ou des prestations sociales variées sous condition de ressources, qui augmentent quand l'activité économique se dégrade.
  
• On considère ainsi que l'élasticité des dépenses publiques à la conjoncture est comprise entre 0,1 et 0,3, autrement dit, les dépenses publiques ont tendance à augmenter spontanément de 0,1 à 0,3 point lorsque la croissance ralentit d'un point. Lorsque l'activité économique ralentit, les dépenses publiques ont tendance à s'accélérer tandis que les entrées de recettes ralentissent mécaniquement, ce qui provoque une détérioration du solde budgétaire.
  
• Dès lors, le montant de recettes publiques diminue et le volume de dépenses publiques augmente. La détérioration de l'activité économique provoque alors un transfert de revenu des administrations publiques vers les entreprises et les ménages, ce qui atténue mécaniquement l'effet du ralentissement économique sur les revenus de ces derniers.
  
• A l'inverse, en période de forte expansion économique, les prélèvements fiscaux et sociaux augmentent mécaniquement tandis que les dépenses diminuent, ce qui a tendance à freiner la croissance de la demande intérieure.
  
• Par conséquent, les recettes et les dépenses publiques fonctionnent comme les stabilisateurs automatiques parce qu'elles contribuent à amortir les variations conjoncturelles de l'activité économique. Cependant, ce mécanisme de stabilisation automatique ne modifie pas leur comportement de consommation et si les taux d'intérêt ne sont pas affectés par la croissance publique en période de récession.
  
  • I.7. LES LIMITES DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE
    
• La politique budgétaire n'est pas un outil de précision qui peut servir à une direction stricte de l'économie. Divers délais séparent le besoin de mesure de politique budgétaire et l'influence de ces mesures sur l'économie. (
  
• Tout d'abord, les renseignements sur les facteurs économiques actuels comme l'emploi, la production et les prix ne sont connus qu'après un certain délai. De plus, il faut du temps pour apporter les changements fiscaux et modifier les dépenses de façon voulue pour stabiliser l'économie, une fois que l'on a constaté la nécessité de ces changements.
  
• Enfin, une fois que ces changements sont apportés à la politique, il peut se passer deux ans ou plus avant que leurs effets sur l'économie ne se fassent pleinement sentir.
  
• La première limite de la politique budgétaire, qui s'applique d'ailleurs à toute politique économique, tient à la capacité d'anticipation des agents observant une augmentation des dépenses publiques et l'accroissement du déficit budgétaire, ils peuvent anticiper une augmentation future des impôts (ou une réduction des dépenses) de sorte qu'ils épargnent le supplément de ressources qu'ils considèrent à terme, comme éphémère ; Dans ce cas, l'effet escompté de relance de la production par la politique budgétaire est annulé. Ce phénomène, mis en avant par les économistes néoclassiques est appelé « équivalence ricardienne ». (
  
• La politique budgétaire connaît, en second lieu, des limites qui tiennent compte du degré d'ouverture des économies entre elles, c'est-à-dire, leur niveau de participation aux échanges internationaux. La conduite d'une politique budgétaire qui serait menée sans tenir compte des effets de la contrainte extérieure peut engendrer les effets pervers, car contraires aux buts qu'elle entend se fixer. Il en est ainsi de politiques expansionnistes de relance de la consommation. Si les agents disposaient d'un supplément des revenus qu'ils entendent dépenser, alors que les entreprises nationales ne peuvent faire face à cette nouvelle demande, ce sont les entreprises étrangères qui tirent profit de cette demande excédentaire.
  
• En effet, une politique budgétaire volontariste peut néanmoins avoir des effets défavorables qu'elle tend aujourd'hui à être de plus en plus critiquée :
  
• Ø Ainsi, les besoins de financement liés à l'accroissement des dépenses publiques provoquent généralement une hausse des emprunts de l'Etat et du fait de cette demande supplémentaire adressée aux marchés de capitaux du taux d'intérêt. Or, cette hausse des taux décourage une partie des achats des consommations financés par l'emprunt et réduit les investissements des entreprises, lorsque leur rentabilité est insuffisante au regard du coût de financement par emprunt.
  
• Ø De plus, la demande supplémentaire permise par l'augmentation des dépenses publiques doit s'adresser en priorité aux producteurs nationaux. Or, compte tenu de l'ouverture croissante des économies, l'effet de « multiplicateur keynésien » s'est réduit au cours des dernières décennies et profite désormais davantage aux producteurs étrangers.
  
• Ø Par ailleurs, l'accumulation des déficits budgétaires vient gonfler l'encours de dette publique et augmente les charges futures de l'Etat ; or, plus un Etat est endetté, plus la charge de cette dette est élevée. Celle-ci pèse d'autant plus sur son budget qu'un niveau de dette important entraîne des taux d'intérêt élevés lorsque l'Etat veut contracter de nouveaux emprunts. A terme, le poids de la dette peut ainsi devenir insoutenable par rapport au niveau des recettes de l'Etat.
  
• Ø En outre, les délais liés à la prise de décision font que les effets de la politique budgétaire peuvent être inadaptés à la conjoncture au moment où ils affectent les décisions des agents économiques.
  
• Ø De plus, certaines dépenses publiques sont particulièrement rigides et donc, difficilement réversibles en cas de retournement de la conjoncture.
  
• Ø Enfin, en théorie, les politiques budgétaires nationales demeurent le principal instrument pour faire face à des chocs économiques potentiels car les gouvernements nationaux ne peuvent plus recourir à la politique monétaire pour influer sur les variations de la conjoncture économique dans le cadre de l'Union Economique et Monétaire (UEM). Mais en réalité, les contraintes fixées par le traité de Maastricht et le pacte de stabilité et de croissance limitent l'utilisation de la politique budgétaire en fixant un seuil maximal de déficit des administrations publiques à 3% du PIB en cas de ralentissement de la croissance.
  
• Cette mesure se justifie par la volonté d'éviter qu'un pays fasse porter les effets négatifs de sa politique budgétaire (hausse des taux d'intérêts et du taux de change) sur l'ensemble du pays.
  
  • I.8. LES CONTRAINTES DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE
    
• Elles sont considérables et se déclinent en contraintes internes et externes.
  
• 1. Les contraintes internes
  
• Les dilemmes de la politique budgétaire découlent de son utilisation comme instrument de politique économique pour atteindre des objectifs. Le dilemme inflation/chômage est l'un des plus célèbres des dilemmes en économie qui a été révélé à la suite des travaux de l'économiste britannique Philips en 1958. En effet, il est établi que toute poursuite de l'un des deux objectifs (inflation ou chômage) se fait au détriment de l'autre. C'est ainsi que le déficit budgétaire en poursuivant le plein-emploi, conduirait à une hausse des salaires sur le marché du travail, et donc à une hausse des prix, pour que se rétablissent les profits de l'entreprise. Même si cette allégation a perdu de sa verve par la suite avec le phénomène de stagflation observée dans les années 70, depuis le début des années 90, la liaison inflation-chômage semble correspondre à la logique de Philips.
  
• A cela nous ajoutons les contraintes des capacités de production, les contraintes de financement de la protection sociale.
  
• 2. Les contraintes d'ordre externes
  
• Souvent plus nombreuses et plus fortes que les contraintes internes, du fait de la mondialisation et de l'interdépendance des économies nationales.
  
• Les politiques de relance de l'activité sont souvent utilisées pour favoriser la croissance économique. Ces politiques visent à assurer un soutien à la consommation et/ou à l'investissement. L'instrument de prédilection est alors la politique budgétaire. Mais, ces politiques se heurtent malheureusement à la hausse des importations (équipement), préjudiciable à l'équilibre extérieur. Les effets de la croissance sur l'équilibre extérieur dépendent de l'élasticité des importations par rapport au PIB. De plus, si l'activité est restreinte chez les principaux partenaires commerciaux du pays, la croissance de la production nationale aura toutes les difficultés à trouver des débouchés extérieurs.
  
• En somme, si la politique budgétaire reste un instrument utilisable, il faut dire que son efficacité dépend de la prise en compte de plusieurs contraintes et limites lors de sa mise en oeuvre et notamment en République Démocratique du Congo.
  
  • I.9. LA NON LINEARITE DES EFFETS DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE : Arguments théoriques
    
  • I.10. DEFICIT BUDGETAIRE ET DEFICIT PUBLIC
    
• A. Définition
  
• Un déficit budgétaire est une situation dans laquelle les recettes de l'Etat sont inférieures à ses dépenses au cours d'une année. On parle alors de solde négatif.
  
• Un déficit budgétaire n'est pas un signe de mauvaise gestion. Il peut être dû à une action volontariste de l'Etat, afin de soutenir et relancer l'activité économique (par la hausse des dépenses ou la diminution des impôts). Mais une récession peut également aggraver le déficit du budget car elle entraîne une baisse des recettes et une hausse de dépenses (aides aux chômeurs par exemple).
  
• Les déficits publics désignent le solde négatif (dépenses supérieures aux recettes) du budget de l'Etat, des collectivités locales et de la sécurité sociale. Dans ce cas, les administrations publiques se trouvent en situation de besoin de financement. Le financement du déficit public peut se faire par la création monétaire (risque d'inflation) ou le recours à l'emprunt (ce qui aggrave la dette publique) dans le pays ou à l'étranger.
  
• Le déficit budgétaire se différencie du déficit public car il n'englobe pas le solde des recettes et des dépenses des collectivités locales et de la sécurité sociale. Il équivaut au besoin de financement de l'Etat et se traduit par le montant des emprunts nouveaux qu'il doit contracter au cours de l'année. Les lois financières peuvent prévoir un déficit et autoriser l'Etat à emprunter à hauteur de ce besoin de financement.
  
• B. Le déficit budgétaire comme arme des politiques économiques
  
• 1. Le déficit public est nécessaire pour compenser les mauvaises anticipations des agents.
  
• Dans le cadre du circuit monétaire keynésien, le problème économique est d'assurer un niveau de dépense suffisant pour enclencher le multiplicateur. Or, l'incertitude peut pousser les agents à la réserve monétaire. L'Etat a donc pour rôle de favoriser des anticipations positives qui incitent les agents à l'engagement monétaire. Pour cela, Keynes préconise la « socialisation des investissements ». (
  
• Dans un de ses derniers écrits (projets pour l'après guerre), il suggère de distinguer deux budgets pour l'Etat : un budget courant financé par l'impôt (avec vocation à l'équilibre) et un budget d'investissement financé par emprunt. Ce deuxième budget jouerait le rôle de stabilisation de l'activité économique. (Rôle « contra-cyclique »).
  
• 2. Le déficit public crée l'activité et favorise l'épargne qui le financera
  
• L'excès des dépenses sur les recettes antérieures est à la base de la dynamique keynésienne d'économie d'endettement. Le déficit public est donc tout à fait normal dans ce cadre.
  
• La dépense publique engage un phénomène de multiplication qui la légitime quelque soit sa forme (valeur du multiplicateur budgétaire lors d'une hausse des dépenses non couverte par les impôts) :
  
• 1
  
• (1-c) : pour une baisse des impôts sans baisse des dépenses ;-le multiplicateur fiscal : c
  
• (1-c)
  
• La multiplication crée toujours un montant d'épargne égal à la dépense initiale engagée. Le déficit peut donc être financé « ex-post ».
  
• Dans une approche circuiliste, on peut aller jusqu'à dire que le déficit est un « mythe » car il suppose une approche comptable et statique alors que l'activité de l'Etat est un pari sur l'avenir comme toute activité économique.
  
• 3. Le déficit permet l'euthanasie des rentiers et de favoriser le comportement d'entreprise.
  
• Paradoxalement pour Keynes, le déficit budgétaire est un moyen de l'allocation des richesses vers les entrepreneurs plutôt que vers les rentiers.
  
• En favorisant la croissance et l'inflation, le déficit fait baisser les taux d'intérêt réels acquittés sur la dette publique et pour toutes les dettes.
  
• D'autre part, l'Etat peut agir sur ces taux pour diminuer la valeur de sa dette (ou la monétiser). Un comportement d'austérité budgétaire au contraire favorise la déflation et donc les rentiers au détriment des entrepreneurs.
  
• C. Le rôle du déficit budgétaire dans le lissage du cycle
  
• 1) Le déficit comme stabilisateur automatique
  
• Dans la perspective des politiques contra-cycliques des années 1950-1970, le déficit budgétaire est une arme passive, un mécanisme automatique. Les ressources des Etats sont en effet directement corrélées à l'activité économique (IRPP, TVA...).
  
• Les dépenses sont souvent anti-corrélées par rapport au cycle (les dépenses sociales augmentent dans les phases de ralentissement).
  
• Le déficit est donc nécessaire dans ces phases et l'excédant devrait aussi être automatique lors des phases expansives. Ce mécanisme permet le lissage du cycle économique.
  
• 2) Le déficit budgétaire comme instrument de politiques discrétionnaires
  
• Le gouvernement peut aussi décider d'une politique discrétionnaire en modifiant les principes de la fiscalité en l'alourdissant ou en l'allégeant. Le déficit budgétaire n'est une arme que dans ce cas là car il est choisi.
  
• Les conditions d'efficacité de ce choix sont définies par le modèle IS-LM. En règle générale, le déficit budgétaire n'est pleinement efficace que lorsqu'il est accompagné d'une politique monétaire expansive.
  
• D. Les perturbations économiques des années 1970-1980 et la critique générale du déficit
  
• Depuis les années 1970, la récession en faisant disparaître le cycle ne permet plus de compenser le déficit par un excédant. Le déficit conduit donc à un endettement croissant.
  
• Cette conjoncture a mené à une critique de la dette publique et de l'activité de l'Etat qui la génère.
  
• 1. La conjoncture
  
• La première véritable politique de déficit keynésien recherchée est un échec : la relance Mauroy rompt pour la première fois avec le dogme de l'équilibre budgétaire (loi de finance déficitaire). Le but recherché est clairement la relance de l'activité.
  
• C'est un échec lié à deux problèmes :
  
• Ø L'internationalisation des économies diminue la valeur du multiplicateur budgétaire, surtout si les autres pays ont une politique opposée.
  
• Ø La crise n'est pas une crise de la demande. La relance budgétaire n'est donc pas adaptée et génère un endettement cumulatif du fait du maintien des taux de croissance en dessous du taux d'intérêt supporté par la dette. (
  
• Le tournant de politique monétaire contraint la politique budgétaire.
  
• Ø Le développement des thèses monétaristes entraîne l'adoption de politiques déflationnistes qui alourdissent le fardeau de la dette (manque de croissance, donc de ressources fiscales alors que le chômage augmente du fait de la désinflation compétitive et l'augmentation des taux réels).
  
• Ø La critique friedmanienne porte essentiellement sur l'accompagnement des dépenses publiques lorsqu'elle est anticipée (ajustement des exigences salariales à l'inflation...), c'est donc l'idée d'autofinancement ex-post du déficit qui est remise en cause.
  
• Ø Mais, de nouvelles constructions théoriques remettent en cause la légitimité même de l'endettement public, plus seulement de son financement inflationniste.
  
• 2. Les critiques « standard » du déficit
  
• Le financement par impôt et le paradoxe de Laffer (effet sur l'activité), selon cette courbe bien connue, l'alourdissement du déficit de la pression fiscale (future), entraîne une diminution des recettes fiscales et de l'activité économique.
  
• Le financement par endettement et les effets d'éviction : effets sur l'investissement privé et le commerce extérieur.
  
• Le choix de l'endettement à des effets pervers analysés par les économistes néoclassiques dans le cadre du modèle IS-LM :
  
• v L'éviction financière (IS-LM) : le déficit budgétaire exerce un effet de relance dans un cas très précis qui suppose LM horizontale et IS verticale.
  
• En fait, comme l'offre de monnaie est limitée dans IS-LM, le déficit budgétaire fait augmenter r et donc, baisse I (cas max : IS horizontale et LM verticale), fonctionne dans les cas de financement par épargne préalable sur le marché local des capitaux.
  
• v L'éviction par le change (IS-LM-BB) : le déficit public entraîne une entrée de capitaux pour le financer, donc la montée du change, la contraction du commerce extérieur et l'annulation des effets de la relance, marche surtout en changes flexibles à forte modalité des capitaux.
  
• Le « fardeau intergénérationnel » (Modigliani) : les effets sur l'accumulation du capital et la croissance.
  
• Dans l'analyse néoclassique de la croissance (Solow), la variable la plus importante est le niveau de capital par tête qui permet l'accumulation et donc le taux d'épargne de la société. Le déficit public fait augmenter la consommation car les ménages sont plus riches puisqu'ils possèdent les titres de la dette (effet de richesse).
  
• L'épargne baisse, le niveau de capital par tête aussi. Pour Modigliani, l'accumulation des déficits publics est un fardeau intergénérationnel car elle diminue le stock de capital dont bénéficieront les générations futures. (
  
• E. Des cycles à la politique économique
  
• Lorsque les économistes classiques s'interrogent sur le risque de crise, leur réponse négative s'inscrit tout entière dans la formule de Jean-Baptiste Say : "c'est la production seule qui ouvre des débouchés aux produits". La formule, pour être globalement correcte, peut néanmoins être discutée sous plusieurs angles.
  
  En premier lieu, et c'est un point fondamental, la formule de Jean-Baptiste Say n'est valable que si l'argent distribué sous forme de salaires revient à l'entreprise en commandes de biens et services. C'est Thomas R. Malthus qui, le premier, montrera les limites possibles de la formule et c'est John M. Keynes qui la systématisera avec la notion de préférence pour la liquidité. Chez cet auteur, la préférence pour la liquidité est immédiatement synonyme de thésaurisation, c'est-à-dire de sortie de liquidités du circuit économique. On comprend alors pourquoi l'injection de liquidités sous forme de dépenses publiques financées par la création monétaire est à la fois nécessaire et possible - c'est-à-dire non inflationniste. Cependant, avec la bancarisation, les liquidités ne sont plus thésaurisées mais constamment remises en circulation par les institutions financières. Les autorités politiques en prendront acte et, en France, c'est Raymond Barre qui, dans les années 1980, mettra fin au financement monétaire du déficit budgétaire.
  
  Si elle permettait de comprendre qu'il n'y avait pas de crainte à avoir quant au bon fonctionnement du circuit économique, la théorie de Jean-Baptiste Say ne pouvait exclure l'existence de crises liées au partage du revenu entre consommation et épargne. Crise passagère, diront les classiques, puisque l'épargne d'aujourd'hui est utilisée pour l'investissement, c'est-à-dire pour la production future (cf. encore l'analyse de F. A. von Hayek en 1931), crise structurelle, dira Keynes, puisque la "loi psychologique fondamentale" veut que la consommation augmente moins vite que le revenu. Si, effectivement, la propension marginale à consommer est inférieure à la propension moyenne, on ne peut que craindre une insuffisance structurelle de la consommation. Celle-ci justifie en retour que les entrepreneurs diffèrent leurs investissements. L'épargne est excessive, le taux d'intérêt diminue et les ménages préfèrent la thésaurisation. Le débat sera repris après la Seconde guerre mondiale par James Duesenberry, Milton Friedman, Franco Modigliani. Chacun à sa manière montrera que l'épargne n'est pas excessive ou, ce qui revient au même, que la propension marginale à consommer est, a minima, égale à la propension moyenne. La politique budgétaire structurelle perdait ainsi son deuxième fondement structurel.
  
  Avec la clôture de ces débats, la politique conjoncturelle a perdu une bonne part de ses lettres de noblesse. Elle n'en a pas perdu néanmoins sa nécessité. Simplement, celle-ci est beaucoup plus pragmatique et beaucoup moins politique. Lorsque la croissance est pénalisée par une épargne considérée comme excessive, il est toujours possible de réagir en proposant une redistribution des revenus des riches - supposés épargner - vers les pauvres - qui consomment normalement la totalité de leur revenu. Lorsque la croissance est pénalisée par la crainte des ménages face à la pérennité des régimes de retraite, l'argument précédent s'étiole. Combien plus lorsque les fluctuations de la conjoncture ont des causes strictement exogènes. (
  
• F. Faut-il lutter contre les cycles de la conjoncture ?
  
  • I. 11. LA POLITIQUE BUDGETAIRE ET QUALITE DES PREVISIONS CONJONCTURELLES
    
  • I.12. LE FINANCEMENT DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE EST-IL NEUTRE ?
    
• CHAPITRE II : QUESTIONS DE POLITIQUES BUDGETAIRES DANS LES PAYS EN DEVELOPPEMENT
  
• 1 Y compris les dons
  
• 2 Variation annuelle en pourcentage
  
  • II.1 TENDANCES BUDGETAIRES
    
  • II.2 CAUSES FONDAMENTALES DU DEFICIT BUDGETAIRE
    
  • II.3 PROBLEME DE MOBILISATION DES RECETTES
    
  • II.4 CONSEQUENCES POUR LA CROISSANCE ET LE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE
    
  • II.5 LES ACTIVITES QUASI BUDGETAIRES DANS LES PAYS EN DEVELOPPEMENT.
    
  • II.6 AVANTAGES ET DEFIS DE L'AJUSTEMENT BUDGETAIRE
    
• CHAPITRE III : LA MISE EN EVIDENCE DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE EN R.D.C. DE 2001 A 2006
  
  • III.1 EVOLUTION DU BUDGET DE L'ETAT : cas de la prévision.
    
    • III.1.1 Evolution des dépenses publiques
      
      • III.1.1.1 Evolution en niveau des dépenses
        
      • III.1.1.2 Evolution en taux de croissance des dépenses publiques
        
  • III.2 EVOLUTION DU BUDGET DE L'ETAT : cas exécution
    
  • III.3. LES RECETTES PUBLIQUES
    
  • III.4.LES AUTRES FACTEURS QUI FINANCENT LE BUDGET DE L'ETAT.
    
    • III.4.1 L'EFFET D'EVICTION AU SERVICE DE LA DETTE EXTERIEURE
      
    • III.4.2 LES BAILLEURS DE FONDS PLUS PRESENTS
      
  • III.5. RECOMMANDATIONS ET SUGGESTIONS
    
• CONCLUSION GENERALE
  
• Pour atteindre cet objectif, nous avons émis une hypothèse : avec une politique budgétaire adaptée, la République Démocratique du Congo peut appliquer une bonne politique sociale avec le redressement de l'économie au niveau monétaire et budgétaire qui aura comme débouché :
  
• · La stabilité de prix intérieurs et du taux de change ;
  
• · Le rétablissement du système de paiement ;
  
• · La restructuration du système bancaire ;
  
• · La relance de l'activité économique ;
  
• · La réduction de la pauvreté et du chômage.
  
• BIBLIOGRAPHIE
  
• TABLE DES MATIERES