Essai sur la Politique budgétaire en RDC

1 Y compris les dons

2 Variation annuelle en pourcentage

II.1 TENDANCES BUDGETAIRES

Depuis les années 80, la situation budgétaire s'est nettement améliorée dans un grand nombre de pays en développement. Dans le groupe des pays en développement, le déficit budgétaire de l'administration centrale exprimé en pourcentage du PIB a diminué de 2^{1 /}₂ points entre 1983-89 et 1990-95 (tableau1) (^19(*)).

Dans la plupart des pays, l'ajustement budgétaire a surtout pris la forme d'une compression des dépenses, la réduction des dépenses d'équipement ayant été un peu plus prononcée, en proportion du PIB, que celle des dépenses courantes.

En ce qui concerne les ressources, les pays en développement enregistrent dans leur ensemble, depuis 1980 environ, une évolution en baisse des recettes de l'administration centrale par rapport au PIB.

Cette tendance tient principalement à l'affaiblissement des cours du pétrole dans les pays qui en sont producteurs et à des difficultés de mobilisation des recettes, bien que certains pays aient aussi eu tendance à alléger les impôts pour stimuler l'activité du secteur privé et, partant, la croissance. Bien que l'épargne et l'investissement aient été sensibles à un certain nombre de facteurs, notamment à la disponibilité de financements extérieurs, le rééquilibrage des finances publiques depuis la fin des années 80 et les améliorations du contexte économique qui en ont découlé ont sans doute joué un rôle décisif dans l'augmentation de l'épargne et de l'investissement privés qui a été enregistrée pour l'ensemble du groupe.

Les taux d'épargne et d'investissement, exprimés en pourcentage du PIB, ont gagné environ 3 points entre 1983-89 et 1990-95; entre ces deux mêmes périodes, le taux de croissance annuel moyen du PIB a augmenté de presque 1 point.

Si le déficit budgétaire s'est résorbé dans l'ensemble des pays en développement, on constate toutefois des variations sensibles entre les différentes régions du monde et à l'intérieur de ces régions.

En Afrique, le déficit budgétaire s'est en moyenne creusé au début des années 90, bien qu'un certain nombre de pays, comme le Kenya, l'Ouganda et plus récemment les pays de la zone franc aient considérablement amélioré leurs politiques macroéconomique et structurelle(^20(*)).

Pendant une bonne partie de cette période, les conditions extérieures ont été défavorables pour de nombreux pays africains, la baisse des cours des produits de base et le ralentissement de la croissance dans les pays industrialisés ayant provoqué une détérioration très sensible des termes de l'échange, surtout dans les pays d'Afrique subsaharienne. Certains de ces pays ont réussi à faire de modestes progrès dans la réduction de leur déficit budgétaire, notamment à l'aide des accords de rééchelonnement de la dette extérieure conclus à la fin des années 80 et au début des années 90, qui ont modifié le calendrier des paiements d'intérêts, mais l'essentiel de l'ajustement a pris la forme d'une réduction des dépenses d'équipement.

En fait, dans l'ensemble de l'Afrique, les dépenses publiques courantes rapportées au PIB ont augmenté de plus de 2 points de pourcentage durant la période 1990-95, alors que le rapport des dépenses d'équipement au PIB a été un peu plus faible qu'au milieu des années 80. Le déficit budgétaire moyen a diminué en 1995 pour s'établir juste au-dessous de 4 % du PIB, mais la situation reste précaire dans la plupart des pays africains, nombre d'entre eux restant lourdement tributaires des dons pour financer un déséquilibre considérable de leurs finances publiques.

Au Moyen-Orient et en Europe, le déficit budgétaire a nettement diminué depuis le milieu des années 80 -- le ratio déficit/PIB ayant baissé de 5 points -- mais il reste en moyenne, à plus de 7 % du PIB, bien plus important que dans les autres régions du monde en développement. De nombreux pays de la région se sont caractérisés, durant les années 80, par une expansion excessive des dépenses publiques, qui a fait suite aux fortes augmentations des prix du pétrole et des recettes survenues dans les années 70 et au début des années 80.

Lorsque les prix du pétrole ont ensuite baissé, entraînant une contraction des recettes publiques, nombre de ces pays se sont retrouvés aux prises avec des programmes de dépenses excessifs et avec des déséquilibres budgétaires manifestement intenables. La réduction sensible des dépenses publiques qui est survenue depuis lors a surtout porté sur les dépenses d'équipement : le rapport des dépenses courantes au PIB est à peu près stable, à environ 26 %, depuis les années 70.

On constate toutefois des divergences notables par rapport à cette évolution moyenne parmi les pays de la région dont l'économie est plus diversifiée. En Égypte, par exemple, l'élargissement de l'assiette de l'impôt ces dernières années a permis d'augmenter les recettes fiscales. La Jordanie, quant à elle, a pu accroître depuis 1992 ses dépenses d'équipement exprimées en pourcentage du PIB, en réduisant ses dépenses courantes (^21(*)).

La situation budgétaire s'est le plus nettement améliorée dans l'hémisphère occidental, où plusieurs pays, dont l'Argentine, le Brésil et le Mexique, ont enregistré des excédents au début des années 90. Dans l'ensemble de la région, le déficit budgétaire a été ramené de presque 4,5 % du PIB au milieu des années 80 à moins de 1/2 % du PIB en 1990-95. Contrairement à ce qui s'est passé après la crise de la dette du début des années 80, lorsque la baisse des taux d'intérêt mondiaux et l'accélération de la croissance dans les pays industrialisés ont favorisé la réduction des déficits budgétaires de la région, les progrès réalisés dans les années 90 sur la voie de l'assainissement des finances publiques sont essentiellement dus à un renforcement des politiques budgétaires.

Le très net ralentissement de l'inflation enregistré durant les années 90 a par ailleurs entraîné une forte réduction de la charge des intérêts versés par l'administration centrale dans des pays comme l'Argentine et le Mexique.

La réduction des dépenses de l'administration centrale et l'accroissement de l'épargne du secteur public n'ont cependant pas produit une augmentation correspondante de l'épargne nationale, car ils ont été neutralisés par une contraction de l'épargne privée.

La mesure dans laquelle les capitaux extérieurs comblent le déficit de l'épargne intérieure par rapport à l'investissement reste préoccupante dans un certain nombre de pays de la région; aussi peut-on faire valoir que de nouvelles améliorations de la situation budgétaire s'imposent pour renforcer l'épargne nationale. Les données globales pour les pays en développement d'Asie reflètent la politique macroéconomique prudente que beaucoup d'entre eux mènent depuis longtemps.

Durant la majeure partie de la période qui s'est écoulée depuis le milieu des années 70, bon nombre des économies d'Asie à forte croissance ont maintenu leur déficit budgétaire à des niveaux bien inférieurs à ceux qui ont été observés dans les autres régions du monde en développement. La plupart des pays d'Asie sont aussi parvenus à maintenir des taux d'épargne privée relativement élevés, ce qui les a aidé à ne pas recourir au financement monétaire du déficit budgétaire.

De surcroît, le déficit budgétaire a continué de se résorber, en moyenne, durant la période 1990-95 et, contrairement à ce qui s'est passé dans beaucoup d'autres pays en développement, cet ajustement a largement pris la forme d'une réduction des dépenses courantes.

Mais là encore, les données globales masquent des variations considérables entre les différents pays de la région. Au Pakistan, par exemple, un déséquilibre budgétaire persistant a contribué à déprimer l'épargne nationale et l'investissement et donc à freiner la croissance.

Dans d'autres pays d'Asie du Sud comme le Bangladesh, la situation budgétaire s'est certes un peu améliorée ces dernières années mais le taux d'épargne nationale, s'il est plus élevé que dans de nombreux autres pays en développement, est très nettement inférieur à ceux qu'enregistrent les économies d'Asie à plus forte croissance.

* ¹⁹ Les données budgétaires examinées dans la présente section se rapportent aux activités de l'administration centrale, étant donné qu'une définition plus large du secteur public ne peut être considérée faute de données se prêtant à des comparaisons internationales.

* ²⁰ La réussite de l'ajustement en Ouganda est décrite dans l'édition d'octobre 1995 des perspectives de l'économie mondiale, encadré 3, page 60.

* ²¹ Perspectives de l'économie mondiale, questions de politiques budgétaires, FMI, Washington DC mai 1995