Essai sur la Politique budgétaire en RDC

II.2 CAUSES FONDAMENTALES DU DEFICIT BUDGETAIRE

Dans nombre de pays en développement, l'aggravation du déficit budgétaire durant les années 70 et 80 a été surtout due à une expansion intenable des dépenses publiques -- qui ont augmenté bien plus vite que la base des recettes. Cette expansion excessive des dépenses publiques peut être attribuée à diverses causes, notamment à des facteurs extérieurs comme la hausse des taux d'intérêt mondiaux, qui a alourdi le coût du service de la dette extérieure, alors que celle-ci augmentait dans les pays en développement.

Néanmoins, dans bien des cas, la tendance à la hausse des dépenses publiques trouve son origine dans les efforts qu'ont déployés les pouvoirs publics pour accélérer le développement et l'industrialisation en prenant part à des activités économiques que le secteur privé peut prendre en charge de façon plus efficiente, comme on s'en est de plus en plus rendu compte.

Pendant les années 80, les gouvernements de nombreux pays africains, en particulier, ont accordé de larges subventions budgétaires à des entreprises déficitaires qui relevaient de domaines d'activités tels que la commercialisation et la distribution de produits agricoles -- dans lesquels on ne peut guère constater de défaillance manifeste du marché -- ainsi que des appuis quasi budgétaires aux banques centrales dont les opérations comprenaient l'allocation de devises à des taux préférentiels et de crédits subventionnés aux entreprises nationales.

L'intervention de l'État dans l'affectation du crédit était aussi de règle dans de nombreux pays d'Asie prospères, au début des années 80, bien que dans des pays comme la Corée, le crédit subventionné fût surtout affecté à des industries d'exportation qui devaient passer l'épreuve de la concurrence internationale et en Indonésie, les mesures de contrôle du crédit ont été sensiblement assouplies.

Dans certains pays en développement, la guerre civile, l'instabilité politique ou les tensions régionales ont limité, durant les années 80, la possibilité de réduire les dépenses militaires alors que celles-ci ont diminué de plus de 20 % en valeur réelle durant la même période. Le rapport des dépenses militaires au PIB dans l'ensemble des pays en développement a baissé par rapport aux années 70 et au début des années 80 -- il était supérieur à 5,5 % durant la période 1972-85 -- pour s'établir au-dessous de 4,5 % dans la seconde moitié des années 80, bien qu'il ait augmenté de 1/2 point de pourcentage du PIB en Afrique subsaharienne. Plus récemment, les dépenses militaires ont continué de décroître dans la plupart des régions du monde, y compris en Afrique subsaharienne.

Dans nombre de pays, la mauvaise gestion et le manque de responsabilité du secteur public ont contribué au fait que les dépenses publiques sont mal maîtrisées et qu'elles ne sont pas affectées de façon rationnelle et équitable en fonction des besoins prioritaires de la société.

Les dépenses de prestige, celles qui récompensent les groupes politiquement influents ou ne profitent qu'à une faible minorité -- souvent au détriment des prestations de services sociaux essentiels -- s'expliquent largement par les asymétries entre les coûts et les avantages politiques qui sont associés à la fiscalité et aux dépenses. Dans les pays qui ont un régime démocratique, on observe généralement une synchronisation des politiques d'expansion budgétaire et du cycle électoral, surtout en matière de dépenses.

Il peut être difficile de revenir sur ces augmentations des dépenses qui répondent à des motivations politiques, surtout si elles ont produit un accroissement de l'emploi dans le secteur public ou dans les institutions quasi publiques.

Dans les pays qui enregistrent une croissance relativement forte, comme nombre de pays d'Asie et d'Amérique latine, le déséquilibre budgétaire correspond souvent à des besoins accrus d'investissement dans l'infrastructure, de valorisation des ressources humaines par les dépenses de santé et d'éducation et d'amélioration des services publics, ce qui implique notamment des dépenses salariales dans le secteur public.

Les dépenses dans ces domaines, lorsqu'elles sont bien conçues et affectées de façon rationnelle, peuvent augmenter la productivité du secteur privé et favoriser la croissance. Dans certains cas, la participation du secteur privé à la mise en place d'infrastructures et à la prestation d'autres services publics peut aider à limiter les besoins de dépenses publiques mais, d'une manière générale, les déséquilibres budgétaires exigent que les dépenses soient contenues ou réduites dans d'autres domaines.

Dans de nombreux pays en développement, les pertes des entreprises publiques se sont souvent ajoutées au déficit du budget de l'État : c'est l'une des raisons pour lesquelles les comptes de l'administration centrale peuvent donner une image optimiste des finances publiques, tout particulièrement à court terme. Au Kenya, par exemple, les pertes accusées dans les années 80 par le National Cereals and Produce Board -- équivalant à environ 5 % du PIB par an -- ont été prises en charge par l'administration centrale, mais avec un certain décalage. En Inde, le financement des pertes des entreprises publiques représentait un coût équivalant à presque 1,5 % du PIB par an pour l'administration centrale, au début des années 90.

L'appui budgétaire aux entreprises publiques a été limité par la suite, à un peu moins de 1 % du PIB en 1995, et l'accès de ces entreprises aux prêts bancaires subventionnés a été sensiblement réduit. Les entreprises publiques sont souvent des monopoles non rentables qui sont subventionnés aux dépens du contribuable et dont les activités n'ont nullement besoin d'être exercées dans le cadre du secteur public; leur situation de monopole tient souvent à des restrictions qui empêchent les concurrents privés en puissance de s'introduire sur le marché.

Un grand nombre d'activités du secteur public, comme les opérations de la banque centrale ou les subventions implicites que constitue la garantie par l'État des emprunts contractés par les entreprises publiques, n'entraînent souvent pas de dépenses budgétaires immédiates; ces opérations quasi budgétaires donnent souvent lieu à la création d'engagements conditionnels ou d'obligations non consolidées.

C'est là une autre raison pour laquelle en considérant le rapport des dépenses de l'administration centrale au PIB, qui est en général deux fois plus faible environ dans les pays en développement que dans les pays industrialisés, on risque de sous estimer sensiblement le degré d'intervention du secteur public dans l'économie. La difficulté de mobiliser des recettes fiscales par la voie budgétaire explique souvent que les pouvoirs publics recourent en partie à des moyens quasi budgétaires pour atteindre des objectifs de finances publiques (^22(*)).

Certaines activités de la banque centrale et des autres institutions financières publiques, comme les opérations sur le marché des changes et les prêts bonifiés aux entreprises publiques, bien qu'elles soient opaques et difficiles à quantifier intégralement, peuvent entraîner des coûts considérables pour l'ensemble du secteur public. À la Jamaïque, les pertes de la banque centrale dues aux garanties de taux de change ont dépassé 5 % du PIB au début des années 90.

Au Mexique, la contraction du déficit du secteur des entreprises publiques non financières au début des années 90 a conduit à surestimer l'amélioration de la situation budgétaire, en partie parce qu'elle excluait les coûts quasi budgétaires entraînés par la forte expansion des prêts consentis par les banques publiques de développement.

Outre les pertes des entreprises publiques et les coûts des activités quasi budgétaires, il se peut que des dépenses soient transférées de l'administration centrale aux collectivités locales sans financements correspondants. Pour toutes ces raisons, une amélioration du solde budgétaire de l'administration centrale peut donner une image fausse de l'évolution de la situation financière globale du secteur public. Il se peut qu'une réduction des dépenses de l'administration centrale traduise simplement la substitution d'activités quasi budgétaires ou d'engagements implicites de l'État, et non un véritable désengagement du secteur public dans l'économie.

Au Sénégal, par exemple, les subventions d'exploitation directement accordées par l'administration centrale ont diminué entre 1985 et 1989 mais, en même temps, les découverts de l'administration centrale auprès des institutions financières quasi publiques ont fortement augmenté.

En pareil cas, la rigueur budgétaire apparente dans les comptes de l'administration centrale peut être illusoire, et le semblant d'amélioration de la situation budgétaire ne favorisera pas nécessairement la stabilité macroéconomique si le besoin de financement à long terme du secteur public ne doit pas se résorber ou risque même d'augmenter.

* ²² Vito tangi «government role and the efficiency of policy instruments» document du travail du FMI 95/100 (octobre 1995).