Memoire Online - Essai sur la Politique budgétaire en RDC

Le budget des administrations publiques représente, d'un pays à l'autre, une part plus ou moins importante, mais toujours considérable, du Produit Intérieur Brut. Autant dire que le rôle de l'Etat dans l'économie, par la gestion de ces budgets colossaux, est déterminant.

La politique budgétaire est attentive à trois éléments de la vie économique : l'allocation des ressources, la redistribution des revenus et la stabilisation de l'activité économique. A travers ses choix budgétaires, l'Etat est tout d'abord en mesure d'influencer l'allocation de leurs ressources par les agents privés, ne serait-ce qu'en favorisant telle ou telle infrastructure, en finançant la recherche dans des domaines choisis, en soutenant un type de formation ou une région... En outre, l'Etat assure une fonction vitale de redistribution des revenus, dans un souci d'efficacité et d'équité, grâce à ses prérogatives en matière de prélèvements fiscaux puis de prestations sociales. Ainsi, l'Etat doit s'appliquer à corriger une répartition primaire des revenus, résultat spontané des mécanismes de marché, qui ne correspondent pas forcément à l'optimum économique (difficultés de certains ménages à financer la formation de leurs enfants, pourtant cruciale au sein d'économie en pénurie de main d'oeuvre qualifiée ; rétribution éventuellement trop élevée du capital aux dépens du travail et des consommateurs ; etc.).

Mais, si ces considérations d'allocation des ressources et de redistribution du revenu sont cruciales pour la bonne marche de la vie économique, elles ne sont possibles que dans un contexte dynamique. Avant de se soucier de sa respiration, encore faut-il s'assurer que l'économie nationale dispose de l'oxygène nécessaire ! C'est pourquoi la politique budgétaire de l'Etat a, d'abord et avant tout, vocation à stabiliser l'activité économique, à la recherche d'une croissance régulière.
Pour ce faire, en vertu du mécanisme du multiplicateur, le budget de l'Etat est un puissant moyen d'action.

I.2.1.2 les indicateurs de politique budgétaire

A. Le solde budgétaire

Le solde budgétaire qui est la différence entre les recettes et les dépenses n'est pas un indicateur suffisant de la politique budgétaire. D'abord, il dépend fortement de la conjoncture : il tend à s'améliorer en phase d'expansion et à chuter en phase de récession. Ensuite, il incorpore les charges financières déjà acquises au départ. On a donc conçu, pour les administrations publiques, des soldes corrigés des influences de la conjoncture et des charges financières.

B. Le solde structurel

Le solde observé S comprend une composante structurelle Ss et une composante conjoncturelle Sc : S = Ss + Sc.

Le solde structurel Ss, indépendant de la conjoncture, se rapporte à un PIB potentiel, obtenu par diverses méthodes. Un solde budgétaire de plein emploi (SBPE) fut calculé dans les années 1960 aux USA d'après un PIB de plein emploi. Aujourd'hui, l'OCDE retient un PIB non accélérateur d'inflation calculé à partir du NAWRU.

Les variations de Ss dépendent des mesures délibérées. En bonne (haute) conjoncture, Ss est supérieur à S. la composante conjoncturelle dépend de l'écart de production, différence entre le PIB et le PIB potentiel.

C. Le solde primaire

Le solde primaire Sp est la différence entre les recettes et les dépenses hors intérêt. C'est la somme algébrique du solde S et les intérêts int. Sp - S + Int. Un déficit budgétaire peut masquer un excédent primaire. Le solde primaire est un déterminant majeur de l'endettement.

D. Le solde structurel primaire

Le solde structurel primaire Ssp est la partie du solde budgétaire qui n'est liée ni aux intérêts, ni à la conjoncture.

Ssp = Ss + Int.

Les variations de Ssp reflètent la politique budgétaire délibérée. Une hausse signifie une politique restrictive.

I.2.2 CONCEPTIONS DE POLITIQUE BUDGETAIRE

I.2.2.1 LA CONCEPTION ACTIVE : LE BUDGET REGULIER

a) Le principe

Du point de vue keynésien, l'équilibre budgétaire importe moins que le niveau de l'équilibre macro-économique. Il faut moduler le solde budgétaire suivant la conjoncture.

Le budget est utilisé pour compenser les déséquilibres et régulariser la conjoncture. La relance par la hausse des dépenses ou la baisse des impôts vise à lutter contre la récession. L'austérité par la baisse des dépenses ou la hausse des impôts vise à lutter contre l'inflation. (4(*))

b) Le budget cyclique (Myrdal, Ohlin)

Cette théorie suédoise des années 1930 préconise des déficits en phase de récession financés par des excédents en phase d'expansion. L'équilibre sur la période d'un cycle remplace donc l'équilibre annuel. Les applications ont été assez limitées (Suède, Allemagne).

c) La finance fonctionnelle (Lerner)

Cette analyse élimine toute référence à l'équilibre budgétaire. Le solde public doit être pour que l'équilibre offre-demande s'établisse au plein emploi. Le mode de financement d'un déficit éventuel (par emprunt ou par financement monétaire) doit dépendre du niveau désiré du taux d'intérêt. (5(*))

I.2.2.2 LA CONCEPTION ORTHODOXE : LE BUDGET NEUTRE

A. LA NORME D'EQUILIBRE BUDGETAIRE

Cette approche d'inspiration classique, vise la neutralité du budget et préconise des règles contraignantes. La vision la plus rigide correspond à la règle d'équilibre entre les dépenses et les recettes budgétaires. L'emploi conjoncturel du budget est jugé inutile, inefficace et nocif. Il s'agit d'abord d'éviter les effets jugés négatifs des déficits publics (inflation, effets d'éviction, taux d'intérêt élevés). Il s'agit ensuite d'inciter l'Etat à freiner ses dépenses en imposant un lien étroit avec les impôts.

L'approche orthodoxe a prévalu jusqu'à la crise des années 1930 sans être toujours rigoureusement appliquée.

B. LES NORMES DE PLAFONNEMENT

L'orthodoxie budgétaire prend des formes moins rigides avec le plafonnement des déficits et de l'endettement publics.

En Europe, l'encadrement des politiques budgétaires en référence aux traités de Maastricht et d'Amsterdam fixe le plafonnement du déficit des administrations publiques à 3% du PIB et de la dette publique brute à 60% du PIB. Ce choix relève d'une approche assez voisine considérant que les déficits publics ont surtout des effets économiques négatifs pour un pays et pour ses partenaires.

Le seuil de 3% est compatible avec une action conjoncturelle du budget pour les Etats qui tendent à l'équilibre budgétaire, mais non pour ceux qui ont tendance à se situer près de cette limite.

En outre, le plafonnement de la part de l'Etat dans l'économie (dépenses, PIB), prélèvements obligatoires (PIB) relève d'une problématique plus libérale qu'orthodoxe, de même que la courbe de Laffer.

I.3. LES POLITIQUES BUDGETAIRES VOLONTARISTES

En cas de forte dégradation de la conjoncture économique, les gouvernements peuvent être tentés de mener une politique budgétaire volontariste. Une telle politique consiste à soutenir l'activité économique à court terme, en faisant jouer le multiplicateur Keynésien.

On appelle multiplicateur Keynésien, le mécanisme macro-économique mis en évidence par Keynes, qui permet de compenser la faiblesse des dépenses privées par un accroissement des dépenses publiques.

En effet, une augmentation des dépenses publiques engendre des revenus supplémentaires qui sont pour partie consommés, pour partie épargnés et pour partie récupérés par les administrations publiques sous formes d'impôts et cotisations sociales. Or, la partie de ces revenus supplémentaires consommés vient de nourrir la demande intérieure adressée aux entreprises. Ces dernières peuvent dès lors augmenter leurs investissements, leurs emplois et distribuer des revenus supplémentaires. Le surcroît de dépenses publiques provoque par conséquent un effet cumulatif (un effet multiplicateur) qui stimule d'autant plus d'activités économiques que les revenus sont peu épargnés, peu imposés et que la demande de consommation s'adresse principalement aux entreprises nationales.

Les gouvernements peuvent également soutenir l'activité en réduisant les charges fiscales et donc en augmentant le revenu des personnes privées.

Cette politique stimule l'activité économique, mais dans une moindre proportion que la dépense publique car une partie de ce revenu supplémentaire est immédiatement épargnée par les ménages et les entreprises. (6(*))

I.4. LA POLITIQUE DE DEMANDE

Si l'Etat verse davantage d'argent aux ménages (aide sociale) ou leur en prélève moins (baisse des impôts), les ménages vont augmenter leur consommation et la demande adressée aux entreprises (politique de demande).

Empiriquement, une hausse de revenus a d'autant plus d'effets que les ménages concernés sont modestes, car ils auront tendance à faiblement épargner tout nouveau revenu (on parle de forte propension à consommer).

Mais, s'il suffisait de « distribuer » de pouvoir d'achat pour accélérer la croissance, la politique budgétaire serait fort simple. Quantité d'effets négatifs peuvent contrecarrer, voir inverser une telle politique par exemple :

Ø Un comportement partiellement ou totalement ricardien des ménages : au lieu de consommer, les ménages épargnent.

Ø Si la consommation se porte sur des biens importés (parce que les capacités de production internes ne correspondent pas à la nouvelle demande), alors la relance est exportée : elle produit ses effets à l'étranger et non dans le pays.

Ø Une désincitation à travailler des ménages, si le revenu octroyé devient intéressant par rapport aux revenus d'activité normaux. Les ménages augmentent leur salaire de réserve ou réduisent leur offre de travail, la main d'oeuvre se raréfie, les coûts de production et par suite les prix.

I.5.LA POLITIQUE D'OFFRE

Si l'Etat diminue ses prélèvements sur les entreprises (baisse d'impôt, versements d'aide et de subventions), la compétitivité nationale s'améliorera et les entreprises pourront produire à moindre coûts : dans le meilleur des cas, elles baisseront alors leurs prix, augmentant indirectement le pouvoir d'achat et par suite les quantités vendues. Ce qui demandera un accroissement de capacité de production, donc des investissements et des offres d'emplois susceptibles de réduire le chômage.

Ce scénario optimiste peut ne pas se réaliser par exemple :

v Les entreprises peuvent se contenter d'engranger des bénéfices supplémentaires ; et de les distribuer à leurs propriétaires ; ceux-ci, à priori, aisés, n'augmenteraient que peu leur demande ; pire encore, dans le contexte d'une économie ouverte, les propriétaires peuvent être des étrangers, la politique d'offre produisant alors sa relance à l'étranger tandis que le pays n'en conserve que les mauvais aspects.

v Pour financer cette politique, le gouvernement devra par exemple accroître sa pression fiscale sur les ménages qui devront alors baisser leur consommation, donc la demande et les entreprises n'auraient alors pas de marché. (7(*))

I.6. LES STABILISATEURS BUDGETAIRES AUTONOMES

Les recettes et les dépenses publiques exercent spontanément une action contra-cyclique sur l'activité économique, c'est-à-dire d'atténuation des aléas de la conjoncture économique.

En effet, si une grande partie des dépenses publiques sont indépendantes des variations à court terme de l'activité économique (exemple : les dépenses de rémunération et de retraite des fonctionnaires). Certaines d'entre elles sont en revanche mécaniquement liées à la conjoncture. C'est notamment le cas des dépenses d'indemnisation du chômage ou des prestations sociales variées sous condition de ressources, qui augmentent quand l'activité économique se dégrade.

On considère ainsi que l'élasticité des dépenses publiques à la conjoncture est comprise entre 0,1 et 0,3, autrement dit, les dépenses publiques ont tendance à augmenter spontanément de 0,1 à 0,3 point lorsque la croissance ralentit d'un point. Lorsque l'activité économique ralentit, les dépenses publiques ont tendance à s'accélérer tandis que les entrées de recettes ralentissent mécaniquement, ce qui provoque une détérioration du solde budgétaire.

Dès lors, le montant de recettes publiques diminue et le volume de dépenses publiques augmente. La détérioration de l'activité économique provoque alors un transfert de revenu des administrations publiques vers les entreprises et les ménages, ce qui atténue mécaniquement l'effet du ralentissement économique sur les revenus de ces derniers.

A l'inverse, en période de forte expansion économique, les prélèvements fiscaux et sociaux augmentent mécaniquement tandis que les dépenses diminuent, ce qui a tendance à freiner la croissance de la demande intérieure.

Par conséquent, les recettes et les dépenses publiques fonctionnent comme les stabilisateurs automatiques parce qu'elles contribuent à amortir les variations conjoncturelles de l'activité économique. Cependant, ce mécanisme de stabilisation automatique ne modifie pas leur comportement de consommation et si les taux d'intérêt ne sont pas affectés par la croissance publique en période de récession.

I.7. LES LIMITES DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE

La politique budgétaire n'est pas un outil de précision qui peut servir à une direction stricte de l'économie. Divers délais séparent le besoin de mesure de politique budgétaire et l'influence de ces mesures sur l'économie. (8(*))

Tout d'abord, les renseignements sur les facteurs économiques actuels comme l'emploi, la production et les prix ne sont connus qu'après un certain délai. De plus, il faut du temps pour apporter les changements fiscaux et modifier les dépenses de façon voulue pour stabiliser l'économie, une fois que l'on a constaté la nécessité de ces changements.

Enfin, une fois que ces changements sont apportés à la politique, il peut se passer deux ans ou plus avant que leurs effets sur l'économie ne se fassent pleinement sentir.

La première limite de la politique budgétaire, qui s'applique d'ailleurs à toute politique économique, tient à la capacité d'anticipation des agents observant une augmentation des dépenses publiques et l'accroissement du déficit budgétaire, ils peuvent anticiper une augmentation future des impôts (ou une réduction des dépenses) de sorte qu'ils épargnent le supplément de ressources qu'ils considèrent à terme, comme éphémère ; Dans ce cas, l'effet escompté de relance de la production par la politique budgétaire est annulé. Ce phénomène, mis en avant par les économistes néoclassiques est appelé « équivalence ricardienne ». (9(*))

La politique budgétaire connaît, en second lieu, des limites qui tiennent compte du degré d'ouverture des économies entre elles, c'est-à-dire, leur niveau de participation aux échanges internationaux. La conduite d'une politique budgétaire qui serait menée sans tenir compte des effets de la contrainte extérieure peut engendrer les effets pervers, car contraires aux buts qu'elle entend se fixer. Il en est ainsi de politiques expansionnistes de relance de la consommation. Si les agents disposaient d'un supplément des revenus qu'ils entendent dépenser, alors que les entreprises nationales ne peuvent faire face à cette nouvelle demande, ce sont les entreprises étrangères qui tirent profit de cette demande excédentaire.

En effet, une politique budgétaire volontariste peut néanmoins avoir des effets défavorables qu'elle tend aujourd'hui à être de plus en plus critiquée :

Ø Ainsi, les besoins de financement liés à l'accroissement des dépenses publiques provoquent généralement une hausse des emprunts de l'Etat et du fait de cette demande supplémentaire adressée aux marchés de capitaux du taux d'intérêt. Or, cette hausse des taux décourage une partie des achats des consommations financés par l'emprunt et réduit les investissements des entreprises, lorsque leur rentabilité est insuffisante au regard du coût de financement par emprunt.

Ø De plus, la demande supplémentaire permise par l'augmentation des dépenses publiques doit s'adresser en priorité aux producteurs nationaux. Or, compte tenu de l'ouverture croissante des économies, l'effet de « multiplicateur keynésien » s'est réduit au cours des dernières décennies et profite désormais davantage aux producteurs étrangers.

Ø Par ailleurs, l'accumulation des déficits budgétaires vient gonfler l'encours de dette publique et augmente les charges futures de l'Etat ; or, plus un Etat est endetté, plus la charge de cette dette est élevée. Celle-ci pèse d'autant plus sur son budget qu'un niveau de dette important entraîne des taux d'intérêt élevés lorsque l'Etat veut contracter de nouveaux emprunts. A terme, le poids de la dette peut ainsi devenir insoutenable par rapport au niveau des recettes de l'Etat.

Ø En outre, les délais liés à la prise de décision font que les effets de la politique budgétaire peuvent être inadaptés à la conjoncture au moment où ils affectent les décisions des agents économiques.

Ø De plus, certaines dépenses publiques sont particulièrement rigides et donc, difficilement réversibles en cas de retournement de la conjoncture.

Ø Enfin, en théorie, les politiques budgétaires nationales demeurent le principal instrument pour faire face à des chocs économiques potentiels car les gouvernements nationaux ne peuvent plus recourir à la politique monétaire pour influer sur les variations de la conjoncture économique dans le cadre de l'Union Economique et Monétaire (UEM). Mais en réalité, les contraintes fixées par le traité de Maastricht et le pacte de stabilité et de croissance limitent l'utilisation de la politique budgétaire en fixant un seuil maximal de déficit des administrations publiques à 3% du PIB en cas de ralentissement de la croissance.

Cette mesure se justifie par la volonté d'éviter qu'un pays fasse porter les effets négatifs de sa politique budgétaire (hausse des taux d'intérêts et du taux de change) sur l'ensemble du pays.

I.8. LES CONTRAINTES DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE

Elles sont considérables et se déclinent en contraintes internes et externes.

1. Les contraintes internes

Les dilemmes de la politique budgétaire découlent de son utilisation comme instrument de politique économique pour atteindre des objectifs. Le dilemme inflation/chômage est l'un des plus célèbres des dilemmes en économie qui a été révélé à la suite des travaux de l'économiste britannique Philips en 1958. En effet, il est établi que toute poursuite de l'un des deux objectifs (inflation ou chômage) se fait au détriment de l'autre. C'est ainsi que le déficit budgétaire en poursuivant le plein-emploi, conduirait à une hausse des salaires sur le marché du travail, et donc à une hausse des prix, pour que se rétablissent les profits de l'entreprise. Même si cette allégation a perdu de sa verve par la suite avec le phénomène de stagflation observée dans les années 70, depuis le début des années 90, la liaison inflation-chômage semble correspondre à la logique de Philips.

A cela nous ajoutons les contraintes des capacités de production, les contraintes de financement de la protection sociale.

2. Les contraintes d'ordre externes

Souvent plus nombreuses et plus fortes que les contraintes internes, du fait de la mondialisation et de l'interdépendance des économies nationales.

Les politiques de relance de l'activité sont souvent utilisées pour favoriser la croissance économique. Ces politiques visent à assurer un soutien à la consommation et/ou à l'investissement. L'instrument de prédilection est alors la politique budgétaire. Mais, ces politiques se heurtent malheureusement à la hausse des importations (équipement), préjudiciable à l'équilibre extérieur. Les effets de la croissance sur l'équilibre extérieur dépendent de l'élasticité des importations par rapport au PIB. De plus, si l'activité est restreinte chez les principaux partenaires commerciaux du pays, la croissance de la production nationale aura toutes les difficultés à trouver des débouchés extérieurs.

Ø La dépendance pour certaines importations est difficile à réduire. (^10(*))

Si les pouvoirs publics veulent respecter leur engagement de stabilité du taux de change ils doivent adopter une politique intérieure permettant la correction du déficit.

On peut illustrer ces difficultés avec l'exemple du plan de relance de l'économie française mis en place en 1981 et 1982 lors de l'arrivée de la gauche au pouvoir.

Ce plan Mauroy - Delors est abandonné par le troisième gouvernement de Pierre Mauroy (du 22 mars 1983 au 17 juillet 1984). Le même Premier ministre et le même Ministre de l'économie sont chargés de mettre en oeuvre une nouvelle politique.
Le maintien de Pierre Mauroy et de Jacques Delors dissimule une rupture radicale :

L'abandon des politiques d'inspiration keynésienne. Le choix de nouveaux objectifs poursuivis par d'autres méthodes.

Ø En régime de change fixe la politique monétaire est contrainte par le respect de la stabilité des taux de change, c'est la relation exprimée par le triangle d'incompatibilité de Mundell.

Ø Une politique de relance budgétaire peut entraîner une crise de l'investissement si la part des profits dans le partage de la valeur ajoutée est insuffisante, c'est l'adoption du précepte qualifié de théorème de Schmidt suivant lequel : « les profits d'aujourd'hui sont les investissements de demain donc les emplois d'après-demain ».

En somme, si la politique budgétaire reste un instrument utilisable, il faut dire que son efficacité dépend de la prise en compte de plusieurs contraintes et limites lors de sa mise en oeuvre et notamment en République Démocratique du Congo.

I.9. LA NON LINEARITE DES EFFETS DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE : Arguments théoriques

Dans la tradition keynésienne, la régulation de la croissance économique par l'Etat passe par des actions budgétaires contra-cycliques. Cette perspective amène les pouvoirs publics à soutenir l'activité dès lors que la demande des agents est déprimée et à la freiner lorsque son emballement fait craindre déséquilibres internes et externes. On observera cependant qu'entre 1973 et 1982, les finances publiques africaines ont été structurellement déficitaires, en contradiction avec la logique contra-cyclique d'intervention de l'Etat.

Jusqu'ici, peu d'Etats africains ont d'ailleurs été capables de lisser la dépense en épargnant dans les moments de boom des matières premières et en désépargnant dans une conjoncture défavorable. Sur la période d'observation, c'est à dire en aval de 1986, compte tenu des déséquilibres de départ et de l'importance de la dette contractée, on peut donc s'interroger sur la nature de ces effets keynésiens, le doute s'étant d'ailleurs généralement installé quant à l'efficacité du volontarisme budgétaire.

En partant de l'intuition initiale de Ricardo, Barro (1974) a contribué à réfuter la thèse de l'efficacité de l'action budgétaire sur les variations conjoncturelles. Par le principe de l'équivalence ricardienne, le secteur privé intègre dans son calcul économique la contrainte budgétaire inter-temporelle du secteur public. Si les agents s'attendent à rembourser la dette consécutive aux déficits, l'action de l'Etat n'affecte pas le produit intérieur. En effet, l'anticipation du remboursement de la dette suscite une diminution de la dépense privée instantanée et fait du déficit public un simple transfert inter-temporel.

En d'autres termes, le revenu net d'impôt du secteur privé s'accroît aujourd'hui pour se réduire demain. Il en résulte un revenu permanent inchangé. Ainsi, alors que dans la logique keynésienne, la réduction du déficit budgétaire devrait produire une contraction de la demande globale et agir négativement sur l'output gap, la nouvelle économie classique est davantage portée à supposer la neutralité de cette politique. En réduisant aujourd'hui la dépense publique, l'Etat crée les conditions d'une baisse du taux de prélèvement fiscal ultérieur qui peut soutenir une demande privée compensatrice.

Le principe de cette équivalence ricardienne repose toutefois sur des hypothèses restrictives, en particulier pour les pays en développement où les marchés de l'assurance et du crédit sont imparfaits et les impôts fortement distorsifs. Par ailleurs en Afrique les contraintes de liquidité limitent la possibilité pour les agents de lisser leur consommation dans le temps. Celle-ci dépend donc davantage du revenu courant que du revenu permanent.

Des auteurs ont récemment renouvelé la réflexion en postulant qu'une contraction budgétaire pouvait même avoir un effet positif sur l'activité économique. Leur hypothèse procède de l'observation des expériences contractionnistes conduites, dans les années quatre vingt, par certains pays de l'Europe du Nord. Point commun à ces économies, la réduction de la dépense publique a été à la fois forte, rapide et durable (au moins trois ans) et conjuguée a un effet expansif sur l'activité intérieure (e.g. Llau, 1999). Ce phénomène suggère des non-linéarités synonymes de coexistence de différents régimes budgétaires : keynésien, non-keynésien et anti-keynésien.

Plusieurs explications, mutuellement non exclusives, ont été apportées à ce phénomène. La première que l'on doit aux travaux de Giavazzi et Pagano (1990), mais également de Blanchard (1990), porte l'éclairage sur l'existence d'un « effet de signal » autour de la solvabilité retrouvée des finances publiques qui modifierait la formation des anticipations des agents privés. Une baisse permanente des dépenses publiques annonce une baisse future des impôts. Elle est donc à l'origine d'un effet de richesse positif. De manière analogue, un accroissement présent des impôts pourrait être le signe que les agents supporteront des ajustements budgétaires moins sévères dans le futur. En regard de

l'efficacité, l'action de rééquilibrage budgétaire par la contraction de la dépense serait préférable dans la mesure où une augmentation des impôts pose un problème de crédibilité inter -temporelle et suscite des effets d'offre non négligeables à travers des prélèvements fiscaux distorsifs (Giavazzi et alii., 2000).(^11(*))

Une seconde explication du caractère expansif de la contraction budgétaire est développée par Bertola et Drazen (1993) et ultérieurement par Sutherland (1997) dans un modèle à générations imbriquées. Pour ces auteurs, la non-linéarité de la politique budgétaire peut résulter d'un seuil psychologique d'endettement, d'un niveau de dette publique rendant l'ajustement budgétaire inévitable. Confrontés à un endettement public soutenable, les agents supposent que le remboursement de la dette reposera sur les générations futures. Dans ce cas un déficit a des effets keynésiens. En revanche, en présence d'une dette jugée non soutenable, les agents s'attendent à supporter eux-mêmes le poids des remboursements, de sorte que les effets du déficit deviennent non-keynésiens ou anti-keynésiens. L'importance du seuil de la dette se dessine dans ce courant de littérature, mais également les hypothèses sur lesquelles les agents fondent la formation de leurs anticipations, en l'occurrence le caractère non monétisable et non répudiable de la dette.

Ces hypothèses sont sans doute pertinentes pour les pays membres de la zone franc, encore que des phénomènes de hasard moral puissent être présents par des anticipations de moratoires ou de remises de dettes extérieures qui modifieraient les comportements privés.

La portée de ces phénomènes est toutefois à relativiser. La plus importante remise de dettes, l'initiative envers les Pays Pauvres et Très Endettés (PPTE), a été à la fois récente, exogène et suffisamment générale pour ne pas avoir été liée à des situations financières et des comportements stratégiques particuliers à l'Union. Les agents privés n'ont donc pas internalisé le principe de cette initiative pour former leurs anticipations.

Les travaux de Caballero et Pyndick (1996) s'inscrivent également dans la ligne d'investigation des non-linéarités de la politique budgétaire en relation avec le niveau de la dette. Les auteurs suggèrent qu'en situation budgétaire « critique », les agents sont non keynésiens. L'incertitude macro-économique inhérente à la non-solvabilité des finances publiques les incite à constituer une épargne de précaution ou à retarder des investissements générant des coûts irrécupérables en réaction à une nouvelle dégradation des finances publiques.

I.10. DEFICIT BUDGETAIRE ET DEFICIT PUBLIC

A. Définition

Un déficit budgétaire est une situation dans laquelle les recettes de l'Etat sont inférieures à ses dépenses au cours d'une année. On parle alors de solde négatif.

Un déficit budgétaire n'est pas un signe de mauvaise gestion. Il peut être dû à une action volontariste de l'Etat, afin de soutenir et relancer l'activité économique (par la hausse des dépenses ou la diminution des impôts). Mais une récession peut également aggraver le déficit du budget car elle entraîne une baisse des recettes et une hausse de dépenses (aides aux chômeurs par exemple).

Les déficits publics désignent le solde négatif (dépenses supérieures aux recettes) du budget de l'Etat, des collectivités locales et de la sécurité sociale. Dans ce cas, les administrations publiques se trouvent en situation de besoin de financement. Le financement du déficit public peut se faire par la création monétaire (risque d'inflation) ou le recours à l'emprunt (ce qui aggrave la dette publique) dans le pays ou à l'étranger.

Le déficit budgétaire se différencie du déficit public car il n'englobe pas le solde des recettes et des dépenses des collectivités locales et de la sécurité sociale. Il équivaut au besoin de financement de l'Etat et se traduit par le montant des emprunts nouveaux qu'il doit contracter au cours de l'année. Les lois financières peuvent prévoir un déficit et autoriser l'Etat à emprunter à hauteur de ce besoin de financement.

B. Le déficit budgétaire comme arme des politiques économiques

1. Le déficit public est nécessaire pour compenser les mauvaises anticipations des agents.

Dans le cadre du circuit monétaire keynésien, le problème économique est d'assurer un niveau de dépense suffisant pour enclencher le multiplicateur. Or, l'incertitude peut pousser les agents à la réserve monétaire. L'Etat a donc pour rôle de favoriser des anticipations positives qui incitent les agents à l'engagement monétaire. Pour cela, Keynes préconise la « socialisation des investissements ». (12(*))

Dans un de ses derniers écrits (projets pour l'après guerre), il suggère de distinguer deux budgets pour l'Etat : un budget courant financé par l'impôt (avec vocation à l'équilibre) et un budget d'investissement financé par emprunt. Ce deuxième budget jouerait le rôle de stabilisation de l'activité économique. (Rôle « contra-cyclique »).

2. Le déficit public crée l'activité et favorise l'épargne qui le financera

L'excès des dépenses sur les recettes antérieures est à la base de la dynamique keynésienne d'économie d'endettement. Le déficit public est donc tout à fait normal dans ce cadre.

La dépense publique engage un phénomène de multiplication qui la légitime quelque soit sa forme (valeur du multiplicateur budgétaire lors d'une hausse des dépenses non couverte par les impôts) :

(1-c) : pour une baisse des impôts sans baisse des dépenses ;-le multiplicateur fiscal : c

(1-c)

La multiplication crée toujours un montant d'épargne égal à la dépense initiale engagée. Le déficit peut donc être financé « ex-post ».

Dans une approche circuiliste, on peut aller jusqu'à dire que le déficit est un « mythe » car il suppose une approche comptable et statique alors que l'activité de l'Etat est un pari sur l'avenir comme toute activité économique.

3. Le déficit permet l'euthanasie des rentiers et de favoriser le comportement d'entreprise.

Paradoxalement pour Keynes, le déficit budgétaire est un moyen de l'allocation des richesses vers les entrepreneurs plutôt que vers les rentiers.

En favorisant la croissance et l'inflation, le déficit fait baisser les taux d'intérêt réels acquittés sur la dette publique et pour toutes les dettes.

D'autre part, l'Etat peut agir sur ces taux pour diminuer la valeur de sa dette (ou la monétiser). Un comportement d'austérité budgétaire au contraire favorise la déflation et donc les rentiers au détriment des entrepreneurs.

C. Le rôle du déficit budgétaire dans le lissage du cycle

1) Le déficit comme stabilisateur automatique

Dans la perspective des politiques contra-cycliques des années 1950-1970, le déficit budgétaire est une arme passive, un mécanisme automatique. Les ressources des Etats sont en effet directement corrélées à l'activité économique (IRPP, TVA...).

Les dépenses sont souvent anti-corrélées par rapport au cycle (les dépenses sociales augmentent dans les phases de ralentissement).

Le déficit est donc nécessaire dans ces phases et l'excédant devrait aussi être automatique lors des phases expansives. Ce mécanisme permet le lissage du cycle économique.

2) Le déficit budgétaire comme instrument de politiques discrétionnaires

Le gouvernement peut aussi décider d'une politique discrétionnaire en modifiant les principes de la fiscalité en l'alourdissant ou en l'allégeant. Le déficit budgétaire n'est une arme que dans ce cas là car il est choisi.

Les conditions d'efficacité de ce choix sont définies par le modèle IS-LM. En règle générale, le déficit budgétaire n'est pleinement efficace que lorsqu'il est accompagné d'une politique monétaire expansive.

D. Les perturbations économiques des années 1970-1980 et la critique générale du déficit

Depuis les années 1970, la récession en faisant disparaître le cycle ne permet plus de compenser le déficit par un excédant. Le déficit conduit donc à un endettement croissant.

Cette conjoncture a mené à une critique de la dette publique et de l'activité de l'Etat qui la génère.

1. La conjoncture

La première véritable politique de déficit keynésien recherchée est un échec : la relance Mauroy rompt pour la première fois avec le dogme de l'équilibre budgétaire (loi de finance déficitaire). Le but recherché est clairement la relance de l'activité.

C'est un échec lié à deux problèmes :

Ø L'internationalisation des économies diminue la valeur du multiplicateur budgétaire, surtout si les autres pays ont une politique opposée.

Ø La crise n'est pas une crise de la demande. La relance budgétaire n'est donc pas adaptée et génère un endettement cumulatif du fait du maintien des taux de croissance en dessous du taux d'intérêt supporté par la dette. (13(*))

Le tournant de politique monétaire contraint la politique budgétaire.

Ø Le développement des thèses monétaristes entraîne l'adoption de politiques déflationnistes qui alourdissent le fardeau de la dette (manque de croissance, donc de ressources fiscales alors que le chômage augmente du fait de la désinflation compétitive et l'augmentation des taux réels).

Ø La critique friedmanienne porte essentiellement sur l'accompagnement des dépenses publiques lorsqu'elle est anticipée (ajustement des exigences salariales à l'inflation...), c'est donc l'idée d'autofinancement ex-post du déficit qui est remise en cause.

Ø Mais, de nouvelles constructions théoriques remettent en cause la légitimité même de l'endettement public, plus seulement de son financement inflationniste.

2. Les critiques « standard » du déficit

Le financement par impôt et le paradoxe de Laffer (effet sur l'activité), selon cette courbe bien connue, l'alourdissement du déficit de la pression fiscale (future), entraîne une diminution des recettes fiscales et de l'activité économique.

Le financement par endettement et les effets d'éviction : effets sur l'investissement privé et le commerce extérieur.

Le choix de l'endettement à des effets pervers analysés par les économistes néoclassiques dans le cadre du modèle IS-LM :

v L'éviction financière (IS-LM) : le déficit budgétaire exerce un effet de relance dans un cas très précis qui suppose LM horizontale et IS verticale.

En fait, comme l'offre de monnaie est limitée dans IS-LM, le déficit budgétaire fait augmenter r et donc, baisse I (cas max : IS horizontale et LM verticale), fonctionne dans les cas de financement par épargne préalable sur le marché local des capitaux.

v L'éviction par le change (IS-LM-BB) : le déficit public entraîne une entrée de capitaux pour le financer, donc la montée du change, la contraction du commerce extérieur et l'annulation des effets de la relance, marche surtout en changes flexibles à forte modalité des capitaux.

Le « fardeau intergénérationnel » (Modigliani) : les effets sur l'accumulation du capital et la croissance.

Dans l'analyse néoclassique de la croissance (Solow), la variable la plus importante est le niveau de capital par tête qui permet l'accumulation et donc le taux d'épargne de la société. Le déficit public fait augmenter la consommation car les ménages sont plus riches puisqu'ils possèdent les titres de la dette (effet de richesse).

L'épargne baisse, le niveau de capital par tête aussi. Pour Modigliani, l'accumulation des déficits publics est un fardeau intergénérationnel car elle diminue le stock de capital dont bénéficieront les générations futures. (14(*))

E. Des cycles à la politique économique

Lorsque les économistes classiques s'interrogent sur le risque de crise, leur réponse négative s'inscrit tout entière dans la formule de Jean-Baptiste Say : "c'est la production seule qui ouvre des débouchés aux produits". La formule, pour être globalement correcte, peut néanmoins être discutée sous plusieurs angles.

En premier lieu, et c'est un point fondamental, la formule de Jean-Baptiste Say n'est valable que si l'argent distribué sous forme de salaires revient à l'entreprise en commandes de biens et services. C'est Thomas R. Malthus qui, le premier, montrera les limites possibles de la formule et c'est John M. Keynes qui la systématisera avec la notion de préférence pour la liquidité. Chez cet auteur, la préférence pour la liquidité est immédiatement synonyme de thésaurisation, c'est-à-dire de sortie de liquidités du circuit économique. On comprend alors pourquoi l'injection de liquidités sous forme de dépenses publiques financées par la création monétaire est à la fois nécessaire et possible - c'est-à-dire non inflationniste. Cependant, avec la bancarisation, les liquidités ne sont plus thésaurisées mais constamment remises en circulation par les institutions financières. Les autorités politiques en prendront acte et, en France, c'est Raymond Barre qui, dans les années 1980, mettra fin au financement monétaire du déficit budgétaire.

Si elle permettait de comprendre qu'il n'y avait pas de crainte à avoir quant au bon fonctionnement du circuit économique, la théorie de Jean-Baptiste Say ne pouvait exclure l'existence de crises liées au partage du revenu entre consommation et épargne. Crise passagère, diront les classiques, puisque l'épargne d'aujourd'hui est utilisée pour l'investissement, c'est-à-dire pour la production future (cf. encore l'analyse de F. A. von Hayek en 1931), crise structurelle, dira Keynes, puisque la "loi psychologique fondamentale" veut que la consommation augmente moins vite que le revenu. Si, effectivement, la propension marginale à consommer est inférieure à la propension moyenne, on ne peut que craindre une insuffisance structurelle de la consommation. Celle-ci justifie en retour que les entrepreneurs diffèrent leurs investissements. L'épargne est excessive, le taux d'intérêt diminue et les ménages préfèrent la thésaurisation. Le débat sera repris après la Seconde guerre mondiale par James Duesenberry, Milton Friedman, Franco Modigliani. Chacun à sa manière montrera que l'épargne n'est pas excessive ou, ce qui revient au même, que la propension marginale à consommer est, a minima, égale à la propension moyenne. La politique budgétaire structurelle perdait ainsi son deuxième fondement structurel.

Avec la clôture de ces débats, la politique conjoncturelle a perdu une bonne part de ses lettres de noblesse. Elle n'en a pas perdu néanmoins sa nécessité. Simplement, celle-ci est beaucoup plus pragmatique et beaucoup moins politique. Lorsque la croissance est pénalisée par une épargne considérée comme excessive, il est toujours possible de réagir en proposant une redistribution des revenus des riches - supposés épargner - vers les pauvres - qui consomment normalement la totalité de leur revenu. Lorsque la croissance est pénalisée par la crainte des ménages face à la pérennité des régimes de retraite, l'argument précédent s'étiole. Combien plus lorsque les fluctuations de la conjoncture ont des causes strictement exogènes. (15(*))

F. Faut-il lutter contre les cycles de la conjoncture ?

Pour le cycle de la conjoncture. Faut-il se contenter du réglage monétaire, ou faut-il engager une politique budgétaire contra-cyclique ?

A l'heure actuelle, si les cycles n'interfèrent pas avec le trend de croissance de long terme, il n'y a pas de raison majeure de chercher à les contrarier. De fait, aussi bien les classiques que les keynésiens estiment que la croissance à long terme est un phénomène exogène et donc - hormis le cas déjà traité de la thésaurisation - elle est indépendante des fluctuations de court terme.

Les théoriciens de la croissance endogène estiment quant à eux qu'il n'en est pas ainsi et que, par les effets d'hystérèse, l'instabilité à court terme de la croissance peut compromettre la croissance de long terme. L'hypothèse principale qui justifie cette relation passe par l'accumulation de capital humain qui se réalise au sein même du processus de production (learning by doing). La multiplication des récessions et donc, pour certains, des passages par le chômage, peut entraîner une moindre accumulation du capital humain qui, en retour, freine la croissance économique de long terme. Nul doute que l'expérience de chômage de longue durée que de nombreux pays ont connue plaide en ce sens. En même temps, ce chômage n'était pas réellement de nature conjoncturelle mais structurelle (inadéquation des qualifications, rapport salaires-qualification, etc.). Empiriquement, on observe effectivement une corrélation partielle entre croissance et volatilité sans que l'on puisse dire si cela tient à la période retenue.
Une fois établi ce principe, les difficultés commencent et l'on n'est pas certain que le remède ne soit pas, dans certains cas, pire que le mal. Il y a au moins trois types de difficulté qu'il faut résoudre lorsqu'on veut mettre en place une politique budgétaire.
Premièrement, les pouvoirs publics sont-ils capables d'améliorer la situation ? Si, comme le reconnaît volontiers Keynes, le problème principal est l'incertitude dans laquelle se trouvent les agents économiques, la meilleure chose que puissent faire les gouvernements est de ne pas embrouiller davantage les choses !

Or, et c'est la deuxième difficulté, la simple prise en considération des étapes de la politique budgétaire montre que le risque ne peut être sous-estimé. Milton Friedman a fréquemment montré qu'elles étaient au nombre de quatre :

v Le temps nécessaire pour que les mesures de politique économique produisent leurs effets.

A ces difficultés bien matérielles s'ajoute, on va le voir, l'incertitude quant au dosage exact de la politique budgétaire.

Finalement, et c'est le troisième point, la politique budgétaire peut devenir davantage un instrument destiné à lutter contre les fluctuations de l'opinion électorale qu'un instrument économique, stricto sensu. Sur ce sujet, il y a beaucoup de cas de figures. L'un des plus classiques consiste à accroître le déficit budgétaire avant les élections pour engager une politique de restauration des finances publiques une fois le suffrage populaire acquis. L'instabilité naturelle de l'économie se double alors d'une instabilité de nature proprement politique.

Il faut donc naviguer entre deux écueils : d'un côté, les risques d'une action inappropriée, de l'autre, les risques de l'inaction, principalement peuvent compromettre le développement humain. C'est en ce sens qu'il s'agit d'un geste de prudence politique qui devrait être dégagé de tout opportunisme. (^16(*))

I. 11. LA POLITIQUE BUDGETAIRE ET QUALITE DES PREVISIONS CONJONCTURELLES

Une fois démontré le principe théorique de l'efficacité de la politique budgétaire, il reste que son maniement est un exercice délicat. On peut le vérifier en s'interrogeant sur ce qu'il faut faire face aux fluctuations cycliques à période régulière d'une part, face aux chocs exogènes d'autre part. Finalement, on s'interrogera sur la prise en compte de l'état des stocks dans la définition de la politique économique.

S'il s'agit de compenser les fluctuations cycliques à période régulière, il convient d'anticiper avec exactitude le moment de ces fluctuations. Or, celui-ci peut subir de multiples décalages de nature endogène (le cycle de l'investissement se prolonge plus longtemps que prévu parce qu'il finit par toucher un spectre plus large d'agents économiques) ou exogène (un retournement dans le cycle du change vient brutalement resserrer les débouchés étrangers). Il existe de nombreux exemples historiques où les prévisionnistes ont été capables de bien percevoir le sens de la variation du PIB, mais incapables d'en mesurer l'ampleur et d'en annoncer le calendrier exact.

On perçoit ainsi le difficile exercice de prévision budgétaire qui se joue tous les ans au Ministère de l'économie et des finances si les prévisions de PIB peuvent varier de près de cinq cents points de base (cinq points de pourcentage) en à peine 18 mois.

En premier lieu, la politique de régulation conjoncturelle doit varier du tout au tout : si c'est la croissance qui s'étiole, le déficit budgétaire doit être accru... Parallèlement, le degré de déficit budgétaire qu'il faut prévoir est rendu incertain par l'incertitude même des prévisions puisqu'il s'écoule approximativement 18 mois entre la préparation du budget et le moment où il finira d'être réalisé...

En conséquence de cette analyse, on ne peut exclure que, malgré la volonté des autorités politiques, les politiques budgétaires soient pro-cycliques.

S'il s'agit de compenser l'effet récessif d'un choc exogène, il convient d'intégrer dans les prévisions aussi bien les réactions des agents économiques privés que les effets des stabilisateurs automatiques.

Pour ce qui concerne les réactions des agents économiques privés, il faut se souvenir que les modèles économiques qui servent à effectuer des prévisions sont calibrés sur l'expérience passée. Autrement dit, les coefficients de réaction (propension à épargne, sensibilité au taux d'intérêt, réactivité aux fluctuations de change) sont évalués à partir de l'histoire économique du pays. Si "les mêmes causes produisent les mêmes effets", sinon il serait impossible de parler de sciences économiques, les causes ne sont jamais tout à fait les mêmes (le troisième choc pétrolier est d'ampleur comparable au premier, mais il s'est déroulé sur une période beaucoup plus longue), elles ne se produisent pas dans le même contexte (lors du second choc pétrolier, les entreprises avaient épuisé les possibilités de modification du partage de la valeur ajoutée comme instrument de réaction à l'augmentation de leurs coûts) de sorte que l'ampleur et les modalités de la réaction des agents économiques à ce choc varient considérablement.

Quant aux stabilisateurs automatiques, il s'agit d'une transformation de nature structurelle. Aujourd'hui, elles tangentent souvent les 50%. Au-delà même des dépenses publiques ou sociales, les dépenses des ménages qui sont couvertes par un régime d'assurance, quel qu'il soit, sont moins sensibles à la conjoncture.

On comprend en effet qu'un salarié qui a vu partir en préretraite un collègue de travail s'interroge pour savoir si, demain, ce n'est pas lui qui sera licencié. Par anticipation, il peut réduire sa consommation soit en épargnant, soit en renonçant à un emprunt pour financer sa consommation.

Dans les deux cas, l'activité économique se réduit du fait de l'anticipation négative du salarié. Un tel mécanisme n'existe pas pour les dépenses publiques qui sont budgétisées pour l'année et dont le calendrier est indépendant de la conjoncture.

Il faut ici prendre garde à une fausse fenêtre liée aux systèmes d'assurance car ceux-ci n'ont pas les vertus stabilisatrices directes qu'on leur prête parfois. Avant la mise en place des systèmes d'assurance chômage, typiquement les Etats-Unis durant la crise de 1929, le salarié qui perd son emploi disparaît en tant que producteur et, une fois épuisées les ressources de son épargne, s'il en a, disparaît en tant que consommateur. Au contraire, le système d'assurance-chômage permet à un salarié qui a disparu en tant que producteur de continuer à consommer, pendant une période définie d'avance - la durée pendant laquelle il bénéficie de prestations de chômage.

Que cela soit un progrès social ne fait aucun doute. Que cela permette la stabilisation économique des secteurs de consommation concernés est tout à fait vrai.

Pour autant, du point de vue macroéconomique, la consommation du salarié au chômage est financée par l'abstinence des salariés qui ont un emploi et qui cotisent au même régime d'assurance. Cela veut dire que des secteurs d'activité sont pénalisés par ces transferts de ressources. Lesquels ? Personne n'est capable de le dire. Mais on ne peut écrire qu'un phénomène n'existe pas parce qu'il ne fait l'objet d'aucune mesure. En contrepartie, cela veut dire qu'une politique de relance devrait être assez sélective pour tenir compte de ces déplacements de demande, puisqu'ils ont une influence directe sur les taux sectoriels d'utilisation des capacités de production.

I.12. LE FINANCEMENT DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE EST-IL NEUTRE ?

A l'époque de Keynes, l'une des préoccupations qu'il endosse concerne le circuit monétaire, ses délais (que se passe-t'il avec la monnaie pendant la durée de la transaction ?), ses fuites (la thésaurisation concerne l'extraction de monnaie fiduciaire hors du circuit économique). Les modalités de financement d'un déficit public et ses conséquences sur l'activité économique varient évidemment en fonction des institutions monétaires et, en particulier, du développement du système bancaire.

Au moment où Keynes écrivait, la plupart des ménages n'utilisaient pas les services bancaires et ne rencontraient les institutions financières que pour des placements longs (hormis les Bons du Trésor à trois mois). Il n'existait pas de protection des avoirs déposés en banque et la course aux guichets pouvait se produire à partir de n'importe quelle rumeur. A chaque fois, l'argent sort du circuit économique sans que l'on puisse savoir à quel moment il y entrera.

Ce n'est pas pour rien que l'Emergency Bill du 9 mars 1933 aux Etats-Unis interdit la thésaurisation et l'exportation d'or ! Dans ce contexte institutionnel, il n'est absolument pas inquiétant que l'Etat se substitue aux agents privés pour briser leur attentisme en matière de dépense et qu'il finance ce solde budgétaire négatif par la création monétaire. D'une certaine façon, les sommes thésaurisées par les agents sont remises en circulation par la puissance publique. Tout est question de dosage, ce que les statistiques ne permettent pas de réaliser : comment savoir à quelle échéance et quel volume de monnaie thésaurisée sera remise dans le circuit à un moment donné ?

Il n'en est évidemment plus de même avec la bancarisation et la financiarisation de l'économie : la thésaurisation, sans être inexistante, est réduite et l'argent déposé en compte courant dans les banques est plusieurs fois mis en circulation via le multiplicateur de crédit. En conséquence, toute politique budgétaire financée par la création monétaire est immédiatement inflationniste.

Par contre, c'est de la responsabilité de la Banque centrale de compenser les sommes éventuellement thésaurisées, voire - en cas d'incertitude sur la signification - de tenir compte de la vitesse de circulation de la monnaie pour appréhender le comportement des agents économiques. (^17(*))

Dans la parabole du dîner, Keynes explique que l'épargne d'aujourd'hui n'est pas, selon lui, source de croissance demain. "Un acte d'épargne individuelle signifie - pour ainsi dire - une décision de ne pas dîner aujourd'hui.

Mais il n'implique pas nécessairement une décision de commander à dîner... une année plus tard...

Il déprime donc l'activité consistant à préparer le dîner d'aujourd'hui sans stimuler une activité pourvoyant à quelque acte futur de consommation"

Ainsi s'effondre, sous réserve des hypothèses sous-jacentes, la construction intellectuelle des économistes classiques et néo-classiques. L'épargne issue de cette abstinence ne sera demandée par les entreprises que s'ils estiment que la demande rebondira à terme. C'est évidemment faire peu de cas de la contrainte de compétitivité (bien identifiée, elle, par K. Marx) et des opportunités du progrès technique (l'obsolescence technique est un des plus grands risques de fragilisation de l'entreprise). Dans les deux cas, l'entreprise doit investir à demande constante.

Pour rester dans le contexte keynésien, l'épargne délaissée par les investisseurs privés peut, pour le plus grand bien de l'équilibre économique et de la croissance, être empruntée par la puissance publique pour financer des dépenses publiques - indifféremment, dans un premier temps, des dépenses de consommation ou d'investissement. Il ne peut y avoir d'éviction de l'investissement privé puisque, justement, c'est son insuffisance qui pousse l'Etat à se substituer au secteur privé défaillant.

Il est vrai, à nouveau, que le contexte institutionnel de l'époque joue sur une telle approche. Rappelons que la monnaie interne et externe est gagée sur l'or et que la politique monétaire intérieure est contrainte par l'abondance de métal précieux.

Comme Keynes l'écrit, "il est improbable que l'influence de la politique bancaire sur le taux d'intérêt suffise à amener le flux d'investissement à sa valeur optimum".

A partir du moment où l'on peut "produire de la monnaie comme des céréales", c'est-à-dire où la Banque centrale n'est plus tenue par une obligation de convertir la monnaie (scripturale et fiduciaire) en or, elle peut faire baisser son taux d'intérêt jusqu'à ce que les opportunités d'investissements rebondissent. (^18(*))

CHAPITRE II : QUESTIONS DE POLITIQUES BUDGETAIRES DANS LES PAYS EN DEVELOPPEMENT

Le renforcement de la croissance dans nombre de pays en développement ces dernières années a traduit des changements fondamentaux des politiques économiques. La réorientation des politiques budgétaires a joué un rôle déterminant à cet égard : elles ont été axées sur la stabilisation du cadre macroéconomique, le renforcement de l'épargne et de l'investissement intérieurs et les réformes structurelles dans l'optique du marché.

À cet effet, il a fallu non seulement redoubler de rigueur pour maîtriser les déséquilibres budgétaires, mais aussi réduire le rôle de l'État dans l'économie de manière à ce que l'intervention des pouvoirs publics ne fasse pas obstacle au développement du secteur privé. Le redressement des déséquilibres budgétaires a par ailleurs facilité la libéralisation économique et les réformes structurelles dans la mesure où il est devenu moins nécessaire de recourir à des mesures fiscales et réglementaires génératrices de distorsions pour subvenir aux besoins de financement public.

Ces améliorations des politiques gouvernementales ont toutefois été inégales, comme en témoignent les disparités sensibles des performances économiques d'un pays à l'autre. Certains pays en développement n'ont guère fait de progrès sur la voie de l'assainissement budgétaire, ce qui a freiné leur croissance économique et les a rendus plus sensibles aux aléas des conditions extérieures.

Une action menée sur plusieurs fronts, notamment la réforme du secteur public, la privatisation des entreprises d'État, la déréglementation du commerce extérieur et la libéralisation financière, et le renforcement de l'administration fiscale, aiderait ces pays à relever le niveau de vie de leur population, à accélérer le rythme du développement et à réduire le risque de se voir distancé encore davantage par d'autres pays en développement qui sont plus avancés dans l'ajustement et les réformes.

Cela dit, tous les pays en développement doivent maintenant s'employer à préserver les améliorations qu'ils ont apportées à leurs politiques économiques afin de préserver la stabilité financière, de promouvoir l'affectation efficiente des ressources, de favoriser la croissance et de tirer ainsi le meilleur parti de la mondialisation des marchés des capitaux et des produits tout en limitant au maximum les risques qu'elle présente.

Tableau 1. Pays en développement : indicateurs budgétaires et économiques

	De 1975 à 1982	De1983 à 1989	De 1990 à 1995
Solde budgétaire de l'administration centrale¹	-3,4	-5,5	-3,0
Recettes de l'administration centrale¹	20,7	19,2	18,1
Dépenses de l'administration centrale	23,7	24,4	20,9
Dépenses courantes	16,6	18,0	16,5
Épargne privée	19,6	21,6	24,6
Investissement privé	14,1	14,3	17,3
Solde des transactions courantes	-0,8	-1,5	-1,5
Termes de l'échange2	1,7	-0,6	-
Dette extérieure	24,4	38,0	36,9
PIB réel	4,5	4,9	5,7
Prix à la consommation2	21,7	38,7	40,3
Prix à la consommation (médiane)2	11,8	8,7	10,1

1 Y compris les dons

2 Variation annuelle en pourcentage

II.1 TENDANCES BUDGETAIRES

Depuis les années 80, la situation budgétaire s'est nettement améliorée dans un grand nombre de pays en développement. Dans le groupe des pays en développement, le déficit budgétaire de l'administration centrale exprimé en pourcentage du PIB a diminué de 2^{1 /}₂points entre 1983-89 et 1990-95 (tableau1) (^19(*)).

Dans la plupart des pays, l'ajustement budgétaire a surtout pris la forme d'une compression des dépenses, la réduction des dépenses d'équipement ayant été un peu plus prononcée, en proportion du PIB, que celle des dépenses courantes.

En ce qui concerne les ressources, les pays en développement enregistrent dans leur ensemble, depuis 1980 environ, une évolution en baisse des recettes de l'administration centrale par rapport au PIB.

Cette tendance tient principalement à l'affaiblissement des cours du pétrole dans les pays qui en sont producteurs et à des difficultés de mobilisation des recettes, bien que certains pays aient aussi eu tendance à alléger les impôts pour stimuler l'activité du secteur privé et, partant, la croissance. Bien que l'épargne et l'investissement aient été sensibles à un certain nombre de facteurs, notamment à la disponibilité de financements extérieurs, le rééquilibrage des finances publiques depuis la fin des années 80 et les améliorations du contexte économique qui en ont découlé ont sans doute joué un rôle décisif dans l'augmentation de l'épargne et de l'investissement privés qui a été enregistrée pour l'ensemble du groupe.

Les taux d'épargne et d'investissement, exprimés en pourcentage du PIB, ont gagné environ 3 points entre 1983-89 et 1990-95; entre ces deux mêmes périodes, le taux de croissance annuel moyen du PIB a augmenté de presque 1 point.

Si le déficit budgétaire s'est résorbé dans l'ensemble des pays en développement, on constate toutefois des variations sensibles entre les différentes régions du monde et à l'intérieur de ces régions.

En Afrique, le déficit budgétaire s'est en moyenne creusé au début des années 90, bien qu'un certain nombre de pays, comme le Kenya, l'Ouganda et plus récemment les pays de la zone franc aient considérablement amélioré leurs politiques macroéconomique et structurelle(^20(*)).

Pendant une bonne partie de cette période, les conditions extérieures ont été défavorables pour de nombreux pays africains, la baisse des cours des produits de base et le ralentissement de la croissance dans les pays industrialisés ayant provoqué une détérioration très sensible des termes de l'échange, surtout dans les pays d'Afrique subsaharienne. Certains de ces pays ont réussi à faire de modestes progrès dans la réduction de leur déficit budgétaire, notamment à l'aide des accords de rééchelonnement de la dette extérieure conclus à la fin des années 80 et au début des années 90, qui ont modifié le calendrier des paiements d'intérêts, mais l'essentiel de l'ajustement a pris la forme d'une réduction des dépenses d'équipement.

En fait, dans l'ensemble de l'Afrique, les dépenses publiques courantes rapportées au PIB ont augmenté de plus de 2 points de pourcentage durant la période 1990-95, alors que le rapport des dépenses d'équipement au PIB a été un peu plus faible qu'au milieu des années 80. Le déficit budgétaire moyen a diminué en 1995 pour s'établir juste au-dessous de 4 % du PIB, mais la situation reste précaire dans la plupart des pays africains, nombre d'entre eux restant lourdement tributaires des dons pour financer un déséquilibre considérable de leurs finances publiques.

Au Moyen-Orient et en Europe, le déficit budgétaire a nettement diminué depuis le milieu des années 80 -- le ratio déficit/PIB ayant baissé de 5 points -- mais il reste en moyenne, à plus de 7 % du PIB, bien plus important que dans les autres régions du monde en développement. De nombreux pays de la région se sont caractérisés, durant les années 80, par une expansion excessive des dépenses publiques, qui a fait suite aux fortes augmentations des prix du pétrole et des recettes survenues dans les années 70 et au début des années 80.

Lorsque les prix du pétrole ont ensuite baissé, entraînant une contraction des recettes publiques, nombre de ces pays se sont retrouvés aux prises avec des programmes de dépenses excessifs et avec des déséquilibres budgétaires manifestement intenables. La réduction sensible des dépenses publiques qui est survenue depuis lors a surtout porté sur les dépenses d'équipement : le rapport des dépenses courantes au PIB est à peu près stable, à environ 26 %, depuis les années 70.

On constate toutefois des divergences notables par rapport à cette évolution moyenne parmi les pays de la région dont l'économie est plus diversifiée. En Égypte, par exemple, l'élargissement de l'assiette de l'impôt ces dernières années a permis d'augmenter les recettes fiscales. La Jordanie, quant à elle, a pu accroître depuis 1992 ses dépenses d'équipement exprimées en pourcentage du PIB, en réduisant ses dépenses courantes (^21(*)).

La situation budgétaire s'est le plus nettement améliorée dans l'hémisphère occidental, où plusieurs pays, dont l'Argentine, le Brésil et le Mexique, ont enregistré des excédents au début des années 90. Dans l'ensemble de la région, le déficit budgétaire a été ramené de presque 4,5 % du PIB au milieu des années 80 à moins de 1/2 % du PIB en 1990-95. Contrairement à ce qui s'est passé après la crise de la dette du début des années 80, lorsque la baisse des taux d'intérêt mondiaux et l'accélération de la croissance dans les pays industrialisés ont favorisé la réduction des déficits budgétaires de la région, les progrès réalisés dans les années 90 sur la voie de l'assainissement des finances publiques sont essentiellement dus à un renforcement des politiques budgétaires.

Le très net ralentissement de l'inflation enregistré durant les années 90 a par ailleurs entraîné une forte réduction de la charge des intérêts versés par l'administration centrale dans des pays comme l'Argentine et le Mexique.

La réduction des dépenses de l'administration centrale et l'accroissement de l'épargne du secteur public n'ont cependant pas produit une augmentation correspondante de l'épargne nationale, car ils ont été neutralisés par une contraction de l'épargne privée.

La mesure dans laquelle les capitaux extérieurs comblent le déficit de l'épargne intérieure par rapport à l'investissement reste préoccupante dans un certain nombre de pays de la région; aussi peut-on faire valoir que de nouvelles améliorations de la situation budgétaire s'imposent pour renforcer l'épargne nationale. Les données globales pour les pays en développement d'Asie reflètent la politique macroéconomique prudente que beaucoup d'entre eux mènent depuis longtemps.

Durant la majeure partie de la période qui s'est écoulée depuis le milieu des années 70, bon nombre des économies d'Asie à forte croissance ont maintenu leur déficit budgétaire à des niveaux bien inférieurs à ceux qui ont été observés dans les autres régions du monde en développement. La plupart des pays d'Asie sont aussi parvenus à maintenir des taux d'épargne privée relativement élevés, ce qui les a aidé à ne pas recourir au financement monétaire du déficit budgétaire.

De surcroît, le déficit budgétaire a continué de se résorber, en moyenne, durant la période 1990-95 et, contrairement à ce qui s'est passé dans beaucoup d'autres pays en développement, cet ajustement a largement pris la forme d'une réduction des dépenses courantes.

Mais là encore, les données globales masquent des variations considérables entre les différents pays de la région. Au Pakistan, par exemple, un déséquilibre budgétaire persistant a contribué à déprimer l'épargne nationale et l'investissement et donc à freiner la croissance.

Dans d'autres pays d'Asie du Sud comme le Bangladesh, la situation budgétaire s'est certes un peu améliorée ces dernières années mais le taux d'épargne nationale, s'il est plus élevé que dans de nombreux autres pays en développement, est très nettement inférieur à ceux qu'enregistrent les économies d'Asie à plus forte croissance.

II.2 CAUSES FONDAMENTALES DU DEFICIT BUDGETAIRE

Dans nombre de pays en développement, l'aggravation du déficit budgétaire durant les années 70 et 80 a été surtout due à une expansion intenable des dépenses publiques -- qui ont augmenté bien plus vite que la base des recettes. Cette expansion excessive des dépenses publiques peut être attribuée à diverses causes, notamment à des facteurs extérieurs comme la hausse des taux d'intérêt mondiaux, qui a alourdi le coût du service de la dette extérieure, alors que celle-ci augmentait dans les pays en développement.

Néanmoins, dans bien des cas, la tendance à la hausse des dépenses publiques trouve son origine dans les efforts qu'ont déployés les pouvoirs publics pour accélérer le développement et l'industrialisation en prenant part à des activités économiques que le secteur privé peut prendre en charge de façon plus efficiente, comme on s'en est de plus en plus rendu compte.

Pendant les années 80, les gouvernements de nombreux pays africains, en particulier, ont accordé de larges subventions budgétaires à des entreprises déficitaires qui relevaient de domaines d'activités tels que la commercialisation et la distribution de produits agricoles -- dans lesquels on ne peut guère constater de défaillance manifeste du marché -- ainsi que des appuis quasi budgétaires aux banques centrales dont les opérations comprenaient l'allocation de devises à des taux préférentiels et de crédits subventionnés aux entreprises nationales.

L'intervention de l'État dans l'affectation du crédit était aussi de règle dans de nombreux pays d'Asie prospères, au début des années 80, bien que dans des pays comme la Corée, le crédit subventionné fût surtout affecté à des industries d'exportation qui devaient passer l'épreuve de la concurrence internationale et en Indonésie, les mesures de contrôle du crédit ont été sensiblement assouplies.

Dans certains pays en développement, la guerre civile, l'instabilité politique ou les tensions régionales ont limité, durant les années 80, la possibilité de réduire les dépenses militaires alors que celles-ci ont diminué de plus de 20 % en valeur réelle durant la même période. Le rapport des dépenses militaires au PIB dans l'ensemble des pays en développement a baissé par rapport aux années 70 et au début des années 80 -- il était supérieur à 5,5 % durant la période 1972-85 -- pour s'établir au-dessous de 4,5 % dans la seconde moitié des années 80, bien qu'il ait augmenté de 1/2 point de pourcentage du PIB en Afrique subsaharienne. Plus récemment, les dépenses militaires ont continué de décroître dans la plupart des régions du monde, y compris en Afrique subsaharienne.

Dans nombre de pays, la mauvaise gestion et le manque de responsabilité du secteur public ont contribué au fait que les dépenses publiques sont mal maîtrisées et qu'elles ne sont pas affectées de façon rationnelle et équitable en fonction des besoins prioritaires de la société.

Les dépenses de prestige, celles qui récompensent les groupes politiquement influents ou ne profitent qu'à une faible minorité -- souvent au détriment des prestations de services sociaux essentiels -- s'expliquent largement par les asymétries entre les coûts et les avantages politiques qui sont associés à la fiscalité et aux dépenses. Dans les pays qui ont un régime démocratique, on observe généralement une synchronisation des politiques d'expansion budgétaire et du cycle électoral, surtout en matière de dépenses.

Il peut être difficile de revenir sur ces augmentations des dépenses qui répondent à des motivations politiques, surtout si elles ont produit un accroissement de l'emploi dans le secteur public ou dans les institutions quasi publiques.

Dans les pays qui enregistrent une croissance relativement forte, comme nombre de pays d'Asie et d'Amérique latine, le déséquilibre budgétaire correspond souvent à des besoins accrus d'investissement dans l'infrastructure, de valorisation des ressources humaines par les dépenses de santé et d'éducation et d'amélioration des services publics, ce qui implique notamment des dépenses salariales dans le secteur public.

Les dépenses dans ces domaines, lorsqu'elles sont bien conçues et affectées de façon rationnelle, peuvent augmenter la productivité du secteur privé et favoriser la croissance. Dans certains cas, la participation du secteur privé à la mise en place d'infrastructures et à la prestation d'autres services publics peut aider à limiter les besoins de dépenses publiques mais, d'une manière générale, les déséquilibres budgétaires exigent que les dépenses soient contenues ou réduites dans d'autres domaines.

Dans de nombreux pays en développement, les pertes des entreprises publiques se sont souvent ajoutées au déficit du budget de l'État : c'est l'une des raisons pour lesquelles les comptes de l'administration centrale peuvent donner une image optimiste des finances publiques, tout particulièrement à court terme. Au Kenya, par exemple, les pertes accusées dans les années 80 par le National Cereals and Produce Board -- équivalant à environ 5 % du PIB par an -- ont été prises en charge par l'administration centrale, mais avec un certain décalage. En Inde, le financement des pertes des entreprises publiques représentait un coût équivalant à presque 1,5 % du PIB par an pour l'administration centrale, au début des années 90.

L'appui budgétaire aux entreprises publiques a été limité par la suite, à un peu moins de 1 % du PIB en 1995, et l'accès de ces entreprises aux prêts bancaires subventionnés a été sensiblement réduit. Les entreprises publiques sont souvent des monopoles non rentables qui sont subventionnés aux dépens du contribuable et dont les activités n'ont nullement besoin d'être exercées dans le cadre du secteur public; leur situation de monopole tient souvent à des restrictions qui empêchent les concurrents privés en puissance de s'introduire sur le marché.

Un grand nombre d'activités du secteur public, comme les opérations de la banque centrale ou les subventions implicites que constitue la garantie par l'État des emprunts contractés par les entreprises publiques, n'entraînent souvent pas de dépenses budgétaires immédiates; ces opérations quasi budgétaires donnent souvent lieu à la création d'engagements conditionnels ou d'obligations non consolidées.

C'est là une autre raison pour laquelle en considérant le rapport des dépenses de l'administration centrale au PIB, qui est en général deux fois plus faible environ dans les pays en développement que dans les pays industrialisés, on risque de sous estimer sensiblement le degré d'intervention du secteur public dans l'économie. La difficulté de mobiliser des recettes fiscales par la voie budgétaire explique souvent que les pouvoirs publics recourent en partie à des moyens quasi budgétaires pour atteindre des objectifs de finances publiques (^22(*)).

Certaines activités de la banque centrale et des autres institutions financières publiques, comme les opérations sur le marché des changes et les prêts bonifiés aux entreprises publiques, bien qu'elles soient opaques et difficiles à quantifier intégralement, peuvent entraîner des coûts considérables pour l'ensemble du secteur public. À la Jamaïque, les pertes de la banque centrale dues aux garanties de taux de change ont dépassé 5 % du PIB au début des années 90.

Au Mexique, la contraction du déficit du secteur des entreprises publiques non financières au début des années 90 a conduit à surestimer l'amélioration de la situation budgétaire, en partie parce qu'elle excluait les coûts quasi budgétaires entraînés par la forte expansion des prêts consentis par les banques publiques de développement.

Outre les pertes des entreprises publiques et les coûts des activités quasi budgétaires, il se peut que des dépenses soient transférées de l'administration centrale aux collectivités locales sans financements correspondants. Pour toutes ces raisons, une amélioration du solde budgétaire de l'administration centrale peut donner une image fausse de l'évolution de la situation financière globale du secteur public. Il se peut qu'une réduction des dépenses de l'administration centrale traduise simplement la substitution d'activités quasi budgétaires ou d'engagements implicites de l'État, et non un véritable désengagement du secteur public dans l'économie.

Au Sénégal, par exemple, les subventions d'exploitation directement accordées par l'administration centrale ont diminué entre 1985 et 1989 mais, en même temps, les découverts de l'administration centrale auprès des institutions financières quasi publiques ont fortement augmenté.

En pareil cas, la rigueur budgétaire apparente dans les comptes de l'administration centrale peut être illusoire, et le semblant d'amélioration de la situation budgétaire ne favorisera pas nécessairement la stabilité macroéconomique si le besoin de financement à long terme du secteur public ne doit pas se résorber ou risque même d'augmenter.

II.3 PROBLEME DE MOBILISATION DES RECETTES

Les problèmes budgétaires sont souvent aggravés dans les pays en développement par la présence d'un large secteur d'activité économique informelle (ou «souterraine»). L'activité informelle, qui est généralement le résultat de contrôles de prix omniprésents, de taux d'imposition élevés et de structures institutionnelles et administratives déficientes, accroît souvent le dynamisme de l'économie mais elle réduit aussi la base d'imposition.

Les possibilités d'imposer le secteur formel aussi bien que le secteur informel sont également réduites si l'administration de l'impôt et les capacités de recouvrement ne sont pas suffisamment développées.

À cause de ces difficultés, la plupart des pays en développement ont dû recourir très largement aux impôts sur le commerce international et sur les produits intérieurs. Globalement, les impôts sur le commerce extérieur ont représenté dans les pays en développement presque 30 % des recettes fiscales totales pendant la période 1975-90, contre seulement 3 % dans les pays industrialisés (^23(*)).

Dans bien des pays en développement à plus forte croissance, tout particulièrement en Asie et en Amérique latine, l'importance relative des droits d'entrée et des taxes à l'exportation a pu être réduite ces dernières années, par suite des progrès accomplis dans le domaine de la libéralisation des échanges et aussi grâce à une réforme de la fiscalité intérieure.

Beaucoup d'autres pays continuent de subir les effets défavorables d'une politique économique introvertie mais ne lèvent que progressivement les obstacles aux échanges internationaux, et ce en partie parce que l'État doit toujours compter sur l'imposition du commerce extérieur pour financer les programmes de dépenses.

Dans les pays qui sont lourdement tributaires des exportations de produits de base, les recettes fiscales dépendent beaucoup de l'évolution des cours de ces produits. La hausse des cours -- comme cela a été le cas au début et à la fin des années 80 -- entraîne une augmentation des recettes publiques, à la fois directement dans les pays où l'État a le contrôle des secteurs des produits de base et indirectement, par le biais des impôts sur le commerce extérieur et les revenus.

Dans un certain nombre de pays exportateurs de produits de base, les pouvoirs publics ont eu tendance à utiliser ces bénéfices exceptionnels pour financer des dépenses à caractère procycliquepro-cyclique, ce qui leur a valu des déficits budgétaires intenables lorsque les cours de ces produits sont retombés.

Dans certains pays producteurs de café, comme le Kenya et la Tanzanie, l'expansion induite par les fortes hausses des cours survenues à la fin des années 70 et au début des années 80 s'est soldée par un alourdissement durable de la charge de la dette tant intérieure qu'extérieure, surtout parce que les bénéfices exceptionnels ont servi à financer des dépenses du secteur public à rendement faible ou nul.

De nombreux pays exportateurs de pétrole ont connu le même genre de situation. En fait, au Mexique, au Nigeria et au Venezuela, après les hausses des prix du pétrole de la fin des années 70, les emprunts extérieurs ont augmenté bien avant que les prix du pétrole commencent à retomber.

II.4 CONSEQUENCES POUR LA CROISSANCE ET LE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE

La relation entre la politique budgétaire et les performances de l'économie à long terme dépend de plusieurs facteurs. La politique budgétaire favorisera la croissance économique si les dépenses publiques sont axées sur l'accroissement du stock de capital productif et sur la valorisation des ressources humaines, si les services fournis par l'État complètent l'activité du secteur privé, si le déficit budgétaire n'exerce pas un effet d'éviction sur l'investissement du secteur privé, si le déficit n'a pas des conséquences défavorables pour la stabilité macroéconomique et, enfin, si les mesures de réforme structurelle propres à susciter l'adaptation de l'offre du secteur privé sont prises parallèlement.

Dans de nombreux pays, les faibles taux d'épargne nationale et d'investissement sont principalement dus aux déséquilibres budgétaires et, par ailleurs, les contrôles des taux d'intérêt et du crédit, dont l'application vise en partie à faciliter le financement du déficit budgétaire, contrarient souvent le développement et l'efficience du système financier intérieur.

Dans certains cas, les pouvoirs publics peuvent être en mesure de recourir à l'épargne étrangère, souvent pendant des périodes relativement longues, mais l'intensification des déséquilibres extérieurs sans que des investissements intérieurs productifs soient effectués en contrepartie rend le pays plus vulnérable à un tarissement soudain des apports de capitaux, et aux effets perturbateurs qu'il exercerait sur la politique et l'activité économiques.

Si on classe les pays en développement suivant la taille de leur déficit budgétaire au milieu des années 80, on constate que la croissance économique a été nettement plus forte dans les pays qui affichaient de légers déficits (ou excédents) que dans ceux où le déficit était plus important.

Certes, un large déficit budgétaire peut être en partie dû à une faible croissance économique, surtout à court terme. Dans certains cas, un déficit important et une faible croissance peuvent être dus en partie à des conditions extérieures difficiles, comme des termes de l'échange défavorables ou des taux d'intérêt mondiaux élevés. Néanmoins, l'expérience de nombreux pays en développement donne à penser qu'un manque de rigueur budgétaire, dont témoigne un déficit persistant, ralentit effectivement la croissance à long terme.

Dans les pays qui ont accusé d'importants déficits dans les années 80, le taux de croissance du PIB réel n'a atteint qu'environ 3 % durant la période 1990-95, contre presque 7 % dans les pays à faible déficit. Néanmoins, parmi les pays qui accusaient de larges déficits durant les années 80, plusieurs, comme le Chili et l'Ouganda, ont pu s'engager sur un sentier de croissance nettement supérieur, après avoir adopté et maintenu de vigoureux programmes d'ajustement budgétaire.

Dans de nombreux autres pays où les programmes d'ajustement budgétaire n'ont pas été maintenus, la croissance a ralenti dans les années 90. Le déficit budgétaire nuit à la croissance pour une large part parce qu'il absorbe l'épargne nationale et exerce un effet d'éviction sur l'investissement intérieur, en agissant non seulement sur le coût et l'offre de financement, mais aussi sur le taux de change réel et sur la compétitivité internationale.

Il ressort des tableaux 14 et 16 que la rigueur budgétaire a peut-être aidé à relancer l'épargne, non seulement nationale mais aussi privée : par exemple, dans les années 80, le taux d'épargne privée, exprimé par rapport au PIB, des pays à faible déficit était supérieur de près de 4,5 points à celui des pays à large déficit.

Cet écart s'est amplifié pendant les années 90. Un certain nombre de forces ont sans doute joué ici, notamment les effets à long terme des réformes structurelles sur les incitations économiques et le renforcement de la confiance procurée par une plus grande stabilité macroéconomique.

L'assainissement budgétaire a aussi aidé les pouvoirs publics à moins recourir à la répression financière, ce qui a stimulé l'épargne privée. Les travaux économétriques réalisés dans ce domaine aboutissent généralement à une conclusion assez différente : l'accroissement de l'épargne nationale provoqué par la réduction du déficit budgétaire est inférieur à la diminution de la désépargne du secteur public, parce que l'effet est en partie neutralisé par une contraction de l'épargne privée (^24(*)).

Il n'en reste pas moins qu'une contraction du déficit budgétaire favorise probablement l'investissement privé. Pour que cela se traduise par une augmentation de la productivité et du taux de croissance, il faut que la productivité de l'investissement privé soit plus forte que celle des dépenses publiques qui ont été abandonnées.

À condition que les dépenses publiques ne soient pas réduites dans les domaines déterminants où le marché est passablement défaillant -- cette défaillance étant due, par exemple, aux phénomènes externes qui vont de pair avec la prestation des soins de santé élémentaires, des services d'éducation et des services publics essentiels--, la réduction du déficit sera probablement favorable à la productivité et à la croissance globales (^25(*)).

La contribution des dépenses publiques à la croissance et au bien-être dépend bien évidemment de leur structure. L'affectation des dépenses à l'amélioration des services d'éducation primaire et de santé élémentaire, à l'investissement productif dans des domaines comme les transports et les communications, ainsi qu'aux services publics essentiels, peut être très efficace pour améliorer la croissance dans les pays en développement, alors que le gonflement des effectifs de la fonction publique aux fins d'élargir les activités administratives de l'État, ou l'acquisition de matériel militaire, peut réduire la capacité de production totale en limitant les ressources dont dispose le secteur privé.

La classification générale des dépenses publiques en dépenses courantes et en dépenses d'équipement, bien qu'elle soit pratique, ne renseigne pas toujours sur la productivité probable des différents types de dépenses. Les dépenses affectées aux services de santé, par exemple, du fait qu'elles comprennent les salaires des médecins et du personnel soignant, font partie des dépenses courantes, alors que celles qui sont engagées dans les projets de construction -- y compris les projets de prestige à faible capacité productive -- sont classées parmi les dépenses d'équipement même si elles ne contribuent pas à la formation de capacités productives, comme c'est le cas des achats d'immeubles commerciaux.

Ces exemples aident à comprendre pourquoi les études récentes consacrées à la comparaison des effets exercés sur la croissance par les dépenses courantes et par les dépenses d'équipement n'ont pas abouti à des résultats concluants, bien que l'on constate que la croissance tend à être plus forte dans les pays qui ont augmenté la part de certaines catégories de dépenses d'équipement -- comme les investissements en infrastructure -- dans le total des dépenses publiques (^26(*)).

En outre, si elles sont financées par la dette, les dépenses publiques d'équipement peuvent exercer un effet d'éviction sur l'investissement privé. En Inde et au Sénégal, par exemple, l'accroissement de l'investissement public est allé de pair avec une contraction sensible de l'investissement privé pendant les années 80.

Dans nombre de pays en développement, les déséquilibres budgétaires sont la cause fondamentale de l'instabilité macroéconomique qui, elle-même, assombrit les perspectives de croissance. Dans les pays où les déséquilibres budgétaires sont importants et semblent intenables, l'éventualité d'une réorientation de la politique économique, notamment d'une augmentation des impôts, de réductions des dépenses et d'ajustements des taux d'intérêt et de change est une source d'incertitude propre à affaiblir la confiance et à réduire les dépenses d'investissement du secteur privé.

En Inde, par exemple, la crise de change survenue au début des années 90, surtout à cause d'une intensification rapide des déséquilibres internes et externes, s'est soldée en 1991-92 par une contraction de 4 % de l'investissement fixe brut, lequel ne s'est rétabli que progressivement au cours des deux années suivantes.

Dans les pays en développement, de lourds déficits budgétaires vont aussi de pair avec une forte inflation, surtout parce qu'en général, ils sont largement financés par l'expansion monétaire. Durant les années 80, divers pays d'Amérique latine, comme l'Argentine, le Brésil et le Mexique, ont enregistré des taux d'inflation très élevés, en grande partie à cause de déficits budgétaires considérables qui ne pouvaient pas être financés par l'emprunt sur les marchés des capitaux, intérieurs ou internationaux. Bien que l'inflation reste relativement forte dans certains pays, elle a sensiblement diminué en moyenne, ces dernières années, dans les pays en développement, surtout grâce à de vigoureux programmes d'assainissement budgétaire.

Deux cas exemplaires à cet égard sont celui de l'Argentine, où l'inflation sur douze mois avait été ramenée à 1,5 % à la fin de 1995, contre plus de 2000 % au début de la décennie, et celui du Brésil, où le taux d'inflation moyen mensuel a été ramené de plus de 40 % au premier semestre de 1994 à environ 1,5 % en 1995.

La politique budgétaire et l'inflation sont aussi liées par le fait qu'une inflation rapide peut constituer une source importante, sinon viable, de recettes budgétaires par le biais du seigneuriage qui devient ainsi essentiellement un moyen de percevoir une «taxe d'inflation» (^27(*)).

Dans un certain nombre de pays en développement, notamment le Ghana et la Zambie, la taxe inflationniste a constitué durant les années 80 une source importante de recettes budgétaires. À terme, l'accélération de l'inflation réduit toutefois l'attrait des avoirs monétaires intérieurs, ce qui finit par limiter le volume des recettes pouvant être mobilisées de cette manière.

Depuis les années 70, le ralentissement de l'inflation a réduit le volume des recettes obtenues de cette source. Les pouvoirs publics de nombreux pays en développement sont intervenus sur les marchés des capitaux pour tenter de financer le déficit à des taux inférieurs à ceux du marché; ces interventions, qui constituent un obstacle majeur au développement du secteur financier, empêchent les marchés des capitaux de remplir pleinement leur fonction d'intermédiation et limitent le volume du crédit dont peut disposer le secteur privé.

Bien que certaines dispositions réglementaires visant les marchés des capitaux répondent à des considérations prudentielles, beaucoup d'autres, comme les plafonds de taux d'intérêt ou l'application aux établissements financiers de coefficients de liquidité ou de réserves obligatoires sous-rémunérées, ont pour principal objet de procurer à l'État des financements à des taux inférieurs à ceux du marché. Il est difficile d'estimer le montant des recettes effectivement générées par ces dispositions étant donné que l'ampleur de la subvention dépend de l'écart entre le taux d'intérêt réglementé et celui qui résulterait d'une libre détermination. Il est toutefois manifeste que dans de nombreux pays, les recettes procurées par la répression financière peuvent être considérables.

De nombreux pays en développement sont parvenus à maintenir pendant plusieurs années des déficits budgétaires relativement importants, atteignant presque 10 % du PIB en moyenne dans certains cas. Des déficits de cette ampleur ont toutefois peu de chances d'être viables parce que l'expansion de la dette publique ne peut pas être plus forte, à long terme, que la croissance économique (^28(*)).

De surcroît, si les pouvoirs publics tardent à prendre des mesures d'ajustement, celles-ci leur seront finalement imposées par les marchés des capitaux, ce qui risque de provoquer un ralentissement considérable de la croissance. Durant les années 80, le déficit budgétaire du Pakistan, qui dépassait 7 % du PIB en moyenne, a été en grande partie financé par une stricte réglementation des marchés financiers, par une expansion monétaire relativement forte et par l'emprunt extérieur; pendant cette période, le taux de croissance s'est lui aussi établi à environ 6 % par an en moyenne.

Or, au début des années 90, des conditions défavorables à l'offre ont porté le déficit budgétaire à plus de 9 % du PIB et l'alourdissement de la charge de la dette extérieure a fini par provoquer en 1993 une crise sur les marchés des capitaux et des changes, suivis d'un ralentissement prononcé de la croissance dont le taux s'est établi à environ 2,5 %. L'ampleur du déséquilibre budgétaire a aussi contribué à la crise financière survenue en 1994 en Turquie, qui s'est soldée par une forte contraction des financements extérieurs disponibles et par une profonde récession; la production s'est contractée de 4,5 % en 1994 alors que l'année précédente, le pays affichait un taux de croissance de plus de 8 %.

II.5 LES ACTIVITES QUASI BUDGETAIRES DANS LES PAYS EN DEVELOPPEMENT.

Dans un grand nombre de pays en développement, les opérations de la banque centrale et des autres institutions financières du secteur public, qui peuvent avoir d'importantes conséquences sur le plan budgétaire, sont fréquemment mises au service de la politique économique.

Les prêts de la banque centrale au secteur public, notamment les prêts en devises consentis à des taux inférieurs à ceux du marché, ainsi que les prêts subventionnés et les garanties de prêts accordées par des institutions financières du secteur public à divers secteurs ou groupes d'emprunteurs, influent sur la situation financière nette du secteur public même s'ils n'apparaissent pas dans le budget de l'administration centrale comme des postes de dépenses ou de recettes spécifiques.

Les prêts de la banque centrale à l'État peuvent prendre la forme de découverts ou d'achats directs de titres d'État. Si le taux d'intérêt perçu sur les prêts consentis à l'administration centrale ou à d'autres organismes du secteur public est inférieur à celui du marché, les dépenses publiques ne seront pas évaluées à leur coût d'opportunité véritable, ce qui risque d'aboutir à la fois à un excès des dépenses et au choix de projets dont les coûts économiques véritables sont supérieurs aux avantages.

Outre les prêts directs qu'elle accorde à l'État, la banque centrale oblige fréquemment les banques commerciales à détenir des titres d'État à court terme rémunérés à des taux inférieurs à ceux du marché, en leur imposant des ratios de liquidité.

La banque centrale peut aussi rémunérer les avoirs de réserve des banques commerciales à un taux inférieur à celui du marché. Ces procédés sont essentiellement assimilables à des impôts sur le système bancaire, qui tendent à restreindre le développement de l'intermédiation financière, à creuser l'écart entre les taux prêteur et emprunteur et à réduire l'épargne et l'investissement dans l'économie.

Ces formes de répression financière peuvent aussi procurer des recettes considérables à l'État. Entre 1984 et 1987, par exemple, la réglementation des marchés des capitaux a procuré au gouvernement mexicain des ressources équivalant à près de 6 % du PIB ou environ 40 % du total des recettes fiscales.

Les prêts bonifiés que les banques de développement et les autres institutions financières du secteur public consentent, souvent sans garanties suffisantes, à des groupes spécifiques constituent la forme la plus courante d'opérations quasi budgétaires dans nombre de pays en développement.

En Inde, par exemple, la banque centrale impose aux banques commerciales d'État de prêter environ 40 % de leurs actifs à des exploitations agricoles de petite taille et à d'autres petites entreprises. Pour que ces prêts soient financés, les entreprises publiques non financières sont tenues de conserver des dépôts rémunérés à des taux inférieurs à ceux du marché auprès des banques commerciales et des autres établissements financiers du secteur public.

Ces activités de subvention implicite favorisent une sélection adverse, ce qui crée des problèmes considérables de recouvrement des prêts pour les banques du secteur public qui les ont consentis. Dans certains cas, la banque centrale doit intervenir pour reconstituer le capital des banques en faillite ou pour prendre en charge les actifs improductifs.

Aux prises avec de graves difficultés financières, les banques d'État du Brésil ont fréquemment contracté des emprunts par découvert garantis par leurs réserves légales et ont largement recouru au réescompte de la banque centrale. Au début de 1991, en vue d'assainir le portefeuille de la banque centrale, les autorités ont échangé ces prêts contre des titres d'État jusqu'à concurrence d'environ 2 % du PIB.

Malgré une nette tendance à unifier les taux de change dans les pays en développement, plusieurs banques centrales se livrent encore à des pratiques de taux multiples, suivant lesquels des taux de change différents s'appliquent à différentes catégories d'activités. Une variante courante de cette pratique consiste à fixer le taux de change officiel (c'est-à-dire le coût des devises étrangères exprimées en monnaie nationale) à un taux inférieur à celui du marché.

Toutes les transactions officielles, comme les paiements au titre du service de la dette extérieure des administrations et des entreprises publiques, ainsi que le règlement des importations effectuées par des entreprises d'État, comme les sociétés publiques de distribution de produits pétroliers ou d'électricité, s'effectuent au taux officiel.

Les pouvoirs publics peuvent aussi imposer la rétrocession ou le rapatriement des recettes procurées par l'exportation de certains produits -- ou même de la totalité des recettes d'exportation, ce qui est le cas dans de nombreux pays -- et autoriser le secteur privé à régler au taux officiel ses importations de produits de première nécessité (par exemple les médicaments) et de biens d'équipement. Ces dispositions, outre qu'elles faussent la répartition des ressources et amènent à sous-estimer la valeur en monnaie nationale des dépenses consacrées aux importations du secteur public et au service de la dette, cachent le degré réel d'imposition des exportations et des importations.

Pendant la période 1979-82, la banque centrale du Costa Rica a accordé, pour certaines importations, des devises à un taux inférieur à celui auquel elle se les était procuréesprocurée. Dans la seule année 1981, ces subventions ont représenté environ 4.5 % du PIB. En 1987-88, le taux de change du shilling ougandais s'est établi sur le marché parallèle entre 200 et 400 shillings pour 1 dollar E.U., alors que le Conseil de commercialisation du café rétrocédait ses recettes d'exportation à la banque centrale au taux officiel de 60 shillings ougandais pour 1 dollar E.U.

Il est aussi fréquent que les pouvoirs publics, par l'intermédiaire des banques de développement ou d'autres institutions financières du secteur public, accordent des garanties de taux de change ou subventionnent les assurances contre le risque de change. Ces subventions incitent fortement les bénéficiaires à accroître leurs engagements en devises étrangères, surtout dans les pays où l'inflation est plus forte que chez leurs principaux partenaires commerciaux. Il est vrai que ces subventions n'ont pas nécessairement un impact immédiat sur le déficit budgétaire, mais l'accroissement des engagements conditionnels des institutions financières du secteur public et, finalement, de ceux de l'État, peut entraîner des dépenses budgétaires considérables en période d'instabilité macroéconomique.

Au Chili, après la dévaluation de 1982 consécutive à la crise de la dette, la banque centrale a procuré des devises à un taux subventionné au secteur privé pour qu'il puisse assurer le service de sa dette extérieure, soit presque 2 % du PIB par an en 1983-85. Durant la même période, les garanties de taux de change ont représenté environ 1,5 % du PIB par an.

Ces dernières années, dans nombre de pays qui ont enregistré des afflux de capitaux considérables, la banque centrale a décidé d'accroître ses réserves et de les stériliser plutôt que de laisser la monnaie nationale s'apprécier librement. En conséquence, le taux d'intérêt intérieur a souvent augmenté pour dépasser le taux de rendement des réserves internationales, ce qui a entraîné des pertes pour la banque centrale. Au début des années 90, les coûts quasi budgétaires de ces opérations de stérilisation représentaient non moins de 1,5 %du PIB par an dans certains pays d'Amérique latine (^29(*)).

Les opérations quasi budgétaires permettent généralement aux autorités de contourner les contraintes juridiques et politiques auxquelles la politique budgétaire est assujettie, mais elles sont souvent lourdes de conséquences pour les finances publiques et, en général, elles réduisent l'efficience en faussant la structure des prix relatifs, ce qui constitue un obstacle au développement. Certes, il peut être difficile de supprimer rapidement une large part des subventions qui sont ainsi procurées implicitement par le biais des opérations quasi budgétaires mais en les réintégrant dans les états budgétaires de l'administration centrale, on améliorerait la transparence des finances publiques.

À long terme, il conviendrait toutefois de recourir de moins en moins à ces subventions, qu'elles soient accordées implicitement ou explicitement, tout en prenant d'autres mesures de réforme structurelle propres à améliorer l'affectation des ressources et la croissance à long terme.

II.6 AVANTAGES ET DEFIS DE L'AJUSTEMENT BUDGETAIRE

On s'accorde à présent largement à penser, ce qui n'était pas le cas pendant les années 70 et la majeure partie des années 80, que la discipline budgétaire est nécessaire, qu'elle a des effets bénéfiques pour la stabilité monétaire et financière ainsi que pour la croissance et le développement économiques et qu'il faut limiter la taille et le rôle du secteur public. Comme en témoignent de nombreux exemples de réussite parmi les pays en développement, le désengagement de l'État est souvent une condition indispensable pour promouvoir la croissance.

Dans beaucoup de pays, il faudra pour cela réduire le suremploi et accroître l'efficience dans le secteur public et entreprendre de vastes programmes de privatisation. Mais bien des pays en développement ont la possibilité -- beaucoup plus que les pays industrialisés -- d'accroître les recettes sans aggraver les distorsions ni porter préjudice à l'efficience, notamment en élargissant la base des recettes et en améliorant le recouvrement et l'administration de l'impôt. Cependant, certaines réformes importantes, y compris la libéralisation du commerce extérieur et du système financier, peuvent avoir des retombées négatives à court terme qu'il peut être nécessaire de compenser.

Dans les pays qui ont bénéficié d'importants investissements étrangers, il sera essentiel à la fois de préserver la stabilité financière et d'entretenir la dynamique de la réforme pour que la croissance soit durable.

La croissance économique a été beaucoup plus forte dans les pays en développement qui se sont résolument attaqués aux déséquilibres budgétaires et qui ont pris de vigoureuses mesures d'assainissement. Si on classe les pays en développement en fonction de l'ampleur de l'ajustement budgétaire -- c'est-à-dire de la variation du solde budgétaire en pourcentage du PIB -- entre les périodes 1980-85 et 1990-95, on constate que dans le groupe des pays qui ont enregistré la plus forte amélioration, la production a progressé en moyenne de plus de 40 % entre ces deux périodes.

Dans ces pays, le meilleur contrôle de la situation budgétaire est en partie dû à la bonne tenue de la croissance mais il a aussi été décisif de mener une politique budgétaire prudente pour entretenir une croissance relativement forte. En revanche, dans les pays où le solde budgétaire s'est détérioré, la croissance a été sensiblement plus faible et, dans certains cas la production, a à peine augmenté ces quinze dernières années.

Devant la nécessité de réduire les dépenses publiques, les dirigeants ont souvent préféré, pour des raisons politiques, réduire les dépenses d'équipement ou laisser diminuer au gré de l'inflation les salaires réels du secteur public, en bloquant les salaires nominaux. On a rarement eu recours à des compressions de l'emploi dans le secteur public.

Dans un certain nombre de pays africains, l'augmentation de la valeur ajoutée correspondant aux activités de l'État, qu'on évalue essentiellement d'après l'accroissement de l'emploi dans le secteur public, a été longtemps supérieure, et parfois très sensiblement, à celle de l'activité du secteur privé.

Au Kenya et au Zimbabwe, durant la majeure partie des années 80 et au début des années 90, le taux de croissance du secteur privé a été inférieur de presque 2 points à celui du secteur de l'État. Les réductions des salaires réels dans le secteur public risquent toutefois, comme les compressions des dépenses d'équipement, d'aller à l'encontre de l'effet recherché.

Elles peuvent réduire l'efficience du secteur public, surtout dans les domaines essentiels comme l'administration de l'impôt, l'application de la réglementation fiscale, plus généralement les activités de maintien de l'ordre et, enfin, l'exploitation des services d'utilité publique pris en charge par l'État. Dans la mesure où la contraction des salaires réels des fonctionnaires creuse l'écart par rapport aux rémunérations offertes dans le secteur privé, cet expédient risque aussi de favoriser la corruption et la recherche de l'avantage personnel.

En Tanzanie, par exemple, les salaires réels des fonctionnaires étaient tombés en 1980 à un cinquième de leur niveau de 1970, ce qui était généralement considéré comme une cause de l'absentéisme et de la corruption dans le secteur public. En revanche, dans beaucoup de pays en développement ayant obtenu d'assez bons résultats, comme le Chili, la Corée et Singapour, les salaires du secteur public sont restés à peu près comparables à ceux du secteur privé.

Bien qu'il soit sans doute politiquement difficile de procéder à des réductions de l'emploi dans le secteur public, surtout dans les pays où les possibilités de réinsertion semblent limitées à court terme, un certain nombre de pays sont parvenus à exécuter de vastes programmes de compression de la fonction publique en accordant aux travailleurs mis à pied une prime de départ et une aide à la recherche d'un nouvel emploi.

Entre 1987 et 1991, le Ghana a réduit d'environ 10 % les effectifs de sa fonction publique -- notamment par la suppression des «travailleurs fantômes» --, moyennant une prime de départ égale à deux mois de traitement pour chaque année de service et une aide supplémentaire, comprenant des activités de conseil et des programmes de distribution de vivres en rémunération de travaux, à l'intention des travailleurs n'étant pas parvenus à trouver un autre emploi.

Il est possible que dans certains cas, ces programmes de compression des effectifs de la fonction publique ne procurent guère d'économies budgétaires à court terme en valeur nette mais, à moyen terme, les gains d'efficience et les économies peuvent être considérables.

Dans la plupart des pays en développement, la restructuration et la privatisation des entreprises d'État passent par une réduction de leurs effectifs. Nombre de ces entreprises exercent des activités qu'il serait plus rentable de confier au secteur privé.

Dans beaucoup de pays d'Afrique et du Moyen-Orient, comme par exemple le Sénégal ou l'Égypte, des entreprises d'État sont présentes dans le secteur de la production alimentaire, et en Inde, les entreprises publiques jouent un rôle considérable non seulement dans l'industrie lourde et les mines, mais aussi dans la production de biens de consommation.

Dans l'ensemble des pays en développement, la part des entreprises publiques non financières dans le PIB dépasse 10 %. La plupart des pays en développement n'ont guère progressé vers l'adoption d'un cadre plus concurrentiel et l'assouplissement des restrictions qui empêchent les concurrents éventuels des entreprises publiques de s'implanter sur le marché. Malgré quelques privatisations de grande envergure, le nombre des entreprises gérées par l'État n'a pas diminué de façon marquante.

Dans certains pays, les autorités ont cherché à accroître l'efficience des entreprises d'État en instituant des contrats de performances à l'intention de leurs dirigeants. Dans la plupart des cas, toutefois, ces mesures n'ont guère ou pas du tout produit d'amélioration en termes d'efficience et de rentabilité, notamment parce que les entreprises, qui restent sous le contrôle de l'État, continuent de faire face à des objectifs contradictoires.

Au Sénégal par exemple, les contrats de performances pour les dirigeants de la société nationale d'électricité comprennent plus de 20 critères d'évaluation des résultats, mais les autorités n'ont pas le pouvoir de prendre des sanctions si ces critères ne sont pas respectés.

En fait, la rentabilité de cette société a baissé parce que le gouvernement n'obligeait pas les autres entreprises publiques à régler régulièrement leurs factures d'électricité. En revanche, lorsque les services d'utilité publique ont été cédés au secteur privé, comme dans le cas de la privatisation des télécommunications en Argentine, au Chili, en Malaisie et au Mexique, la productivité a augmenté, en partie grâce à un accroissement de l'investissement.

Dans de nombreux pays exportateurs de produits de base, l'intervention de l'État dans le secteur de la production est souvent motivée par la stabilisation macroéconomique. Devant l'instabilité des recettes d'exportation, les pouvoirs publics sont préoccupés par l'incidence des flux de devises sur le taux de change réel et par la compétitivité internationale du secteur des biens échangeables. L'intervention a pris diverses formes, notamment l'application de taxes à l'exportation lorsque les cours des produits de base sont élevés, la rétrocession obligatoire à la banque centrale des recettes en devises par les exportateurs et l'investissement des bénéfices réalisés en période de hausse des cours aux fins de promouvoir la diversification des exportations.

L'expérience montre toutefois que ce type d'intervention tend à créer davantage de distorsions et d'instabilité dans l'économie. De surcroît, le secteur public, lorsqu'il gère des bénéfices exceptionnels procurés par une envolée des cours des produits de base, est souvent l'objet de pressions concurrentes, émanant par exemple des différents ministères, des groupes d'intérêts et des entreprises publiques, qu'il ne peut pas toujours concilier pour que l'accroissement des recettes soit investi dans des programmes favorables à la croissance à long terme.

Depuis les années 80, les programmes d'assainissement budgétaire ont aussi produit des améliorations de la structure de la fiscalité et de l'administration de l'impôt dans de nombreux pays en développement. Un certain nombre de pays ont rationalisé et réorganisé la structure de la fiscalité pour réduire les impôts générateurs de distorsions, tout particulièrement les taxes sur le commerce international, et ils se sont orientés vers des taxes sur la consommation, reposant sur une large assiette.

En Inde, par exemple, le droit maximum applicable aux importations a été ramené de 400 % en 1990 à 50 % en 1995 et, durant la même période, le taux moyen est tombé de bien plus de 80 % à moins de 30 %. En Indonésie, avant que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ne soit adoptée en 1985, les recettes procurées par les impôts indirects représentaient environ 1 % du PIB, alors qu'à la fin des années 80, elles étaient équivalentes à plus de 3 % du PIB. La réforme des structures fiscales a aussi donné lieu à des réductions marquées des taux d'imposition sur le revenu des particuliers et sur les bénéfices des sociétés.

En Thaïlande, le taux maximum d'imposition sur le revenu des particuliers a été ramené de 65 % en 1980 à moins de 40 % en 1993. S'il est généralement admis que des mesures de ce type favorisent une meilleure affectation des ressources et qu'elles peuvent donc aboutir à une augmentation des recettes à long terme, il faut toutefois, pour qu'elles réussissent, limiter les exonérations spéciales qui tendent à rétrécir l'assiette de l'impôt et à réduire l'efficience.

Une réduction des taux d'imposition sur le revenu des particuliers peut aussi aider à promouvoir un système fiscal plus équitable dans les pays où, l'administration de l'impôt étant déficiente, des taux marginaux d'imposition élevés sont appliqués au gré des besoins et de façon discriminatoire. En veillant à une meilleure application et à un plus grand respect des dispositions fiscales, les pouvoirs publics peuvent être en mesure de réduire les taux d'imposition tout en accroissant les recettes fiscales. Au Chili, grâce à une administration de l'impôt plus efficace, l'écart entre la valeur potentielle estimée et la valeur effective des recettes procurées par les impôts indirects a été ramené de presque 25 % en 1981 à 17 % en 1993.

La crainte d'une insuffisance des recettes fiscales a aussi ralenti le rythme de la libéralisation du régime commercial et du système financier dans certains pays en développement. Dans les pays où une large part des recettes fiscales est subordonnée traditionnellement aux impôts sur le commerce extérieur, les barrières douanières n'ont été levées que progressivement, malgré les avantages que peut procurer à long terme le libre échange. Il est vrai que la libéralisation du commerce extérieur risque de provoquer une contraction des recettes à court terme -- et, dans ce cas, une réduction des dépenses peut être difficile à éviter -- mais certaines mesures peuvent être prises sans entraîner de réduction sensible.

En fait, une levée des restrictions quantitatives peut fort bien accroître les recettes étant donné que les importations visées par cette mesure deviendraient très probablement assujetties à des droits de douane. Même dans le cas d'une réduction des droits de douane, il se peut que la contraction des recettes soit faible.

Dans les pays où le marché des changes a été libéralisé, en particulier lorsque les taux de change officiel et parallèle ont été unifiés, la hausse du prix des importations, exprimé en monnaie nationale au taux du marché, peut tout à fait permettre une baisse des taux tarifaires sans contraction des recettes.

Les pays où la libéralisation du régime commercial et les réformes structurelles axées sur le marché sont relativement avancées ont bénéficié ces dernières années d'apports de capitaux considérables. Il est toutefois possible que dans certains cas, ces capitaux ont surtout été attirés par des taux d'intérêt intérieurs élevés dus à un dosage inadéquat des mesures monétaires et budgétaires.

Dans ces pays, un durcissement de la politique budgétaire aidera à préserver la stabilité financière en améliorant l'équilibre entre l'épargne et l'investissement intérieurs. Néanmoins, dans tous les pays qui en ont bénéficié, ces apports de capitaux considérables se sont accompagnés d'une expansion de la dépense intérieure et des importations, ce qui a eu pour effet d'accroître les recettes budgétaires.

Cet accroissement des recettes risque fort de ne pas durer et, comme l'indique l'expérience du Mexique, les dirigeants devraient peut-être s'efforcer de dégager des excédents budgétaires structurels pour être en mesure d'amortir les effets d'une éventuelle sortie massive de capitaux. L'expérience du Mexique montre bien par ailleurs que la politique budgétaire est déterminante pour la crédibilité et, en dernier ressort, la viabilité des taux de change rattachés à une monnaie de référence. Une dévaluation qui ne s'accompagne pas de mesures budgétaires vigoureuses a peu de chance d'être crédible ou de produire un ajustement efficace.

S'il est vrai qu'à long terme, la politique budgétaire peut avoir des effets très bénéfiques pour la croissance, des mesures d'assainissement comme la réduction des effectifs du secteur public, les augmentations d'impôts et la privatisation des entreprises d'État peuvent avoir des conséquences défavorables à court terme pour les groupes sociaux économiquement défavorisés. La suppression des subventions généralisées applicables aux produits de première nécessité, l'assouplissement des contrôles de prix et les dévaluations peuvent provoquer une contraction à court terme du revenu réel des consommateurs.

Il convient de remédier, par des dispositifs de protection sociale bien ciblés et efficaces en termes de coût, aux conséquences défavorables de l'ajustement et de la réforme pour les pauvres et les groupes vulnérables. Dans un certain nombre de pays, notamment au Mozambique et en Zambie, des dispositifs de compensation monétaire ont protégé les groupes vulnérables pendant les périodes de hausse des prix tout en permettant un renforcement de la position budgétaire.

En Jordanie, la subvention généralisée de certains produits alimentaires a été remplacée en 1990 par un système de tickets d'alimentation permettant aux bénéficiaires d'acheter des quantités données de produits de première nécessité à des prix inférieurs à ceux du marché; les coûts budgétaires des subventions alimentaires sont tombés de plus de 3 % du PIB en 1990 à environ 1 % en 1994. Ces exemples montrent que malgré les problèmes pratiques que pose, surtout dans les pays pauvres, le ciblage des groupes les plus vulnérables -- problèmes qui sont souvent dus à des capacités administratives déficientes et parfois à un appui politique insuffisant --, les dispositifs de protection sociale peuvent aider à atténuer nombre des conséquences défavorables à court terme de l'assainissement des finances publiques.

Contrairement à la situation de nombreux pays industrialisés, où les engagements non capitalisés des systèmes publics de retraite financés selon le principe de la répartition laissent prévoir une augmentation considérable de la charge fiscale future, la mise en place de programmes généralisés d'assurance vieillesse est relativement récente dans les pays en développement.

Toutefois, dans certains pays en développement à forte croissance -- en particulier de nombreux pays d'Asie où il se produit un vieillissement démographique -- la nécessité d'offrir une protection suffisante aux retraités risque de grever de plus en plus lourdement les ressources du secteur public. L'expérience d'un certain nombre de pays en matière de régimes publics de retraite donne à penser que les pays en développement qui mettent en place des programmes de pension auraient intérêt à encourager une plus forte participation du secteur privé pour éviter une charge budgétaire excessive, comme cela arrive fréquemment lorsque les capacités administratives du secteur public sont inadéquates.

Durant les années 80, le taux de rendement des caisses publiques en Égypte, au Pérou, au Venezuela et en Zambie s'est établi entre -12 % et -37 % par an; en Zambie, plus de la moitié des cotisations étaient absorbées par les dépenses administratives.

Mais la mise en place de systèmes gérés par le secteur privé sur des bases saines exigera souvent de renforcer le système financier, ainsi que le dispositif public de réglementation et de contrôle.

Divers pays d'Amérique latine, comme le Chili au début des années 80 et plus récemment l'Argentine, ont réformé leur système de pension afin de remédier au problème de l'augmentation des cotisations nécessaire pour faire face aux engagements excessifs au titre des prestations.

Outre la charge budgétaire qu'imposent les systèmes de retraite, des cotisations excessives -- c'est-à-dire supérieures aux avantages que pourront en tirer ultérieurement les intéressés -- tendront à exercer un effet dissuasif sur l'emploi dans le secteur formel, ainsi qu'à réduire l'épargne et l'investissement.

CHAPITRE III : LA MISE EN EVIDENCE DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE EN R.D.C. DE 2001 A 2006

III.1 EVOLUTION DU BUDGET DE L'ETAT : cas de la prévision.

Le budget de l'Etat est comme nous l'avons vu, une loi votée chaque année et autorisant l'Etat à prélever certaines ressources (impôts et taxes) et à dépenser ces ressources d'une manière prévue précisément par la loi. Au cours de cette période, les prévisions de l'Etat se sont présentées comme nous le montre ce tableau :

Année	Montant du budget
2001	66 644 100 000
2002	201 705 500 000
2003	221 300 800 000
2004	528 333 000 000
2005	806 169 426 000
2006	1 039 561 000 000
2007	1 370 309 107 010

Nous remarquons avec beaucoup d'éclats que depuis 2001, le budget de l'Etat connaît une évolution positive et irréversible passant de 66 644 100 000 CDF en 2001 à 1 370 309 107 101 CDF en 2007. Cette positive évolution est due à la nette progression en ce qui concerne la part des ressources internes par rapport aux ressources externes.

Cette situation traduit la capacité de notre pays à mobiliser les recettes internes et garantit l'autonomie budgétaire qui rendra notre pays libre de fixer le type et le montant des impôts qu'il entend percevoir, de même que l'affectation des recettes.

III.1.1 Evolution des dépenses publiques

Les dépenses constituent l'ensemble des engagements que se donne le gouvernement au cours d'une année. Aussi, il s'agit ici d'observer cette évolution des dépenses publiques en RDC sous deux aspects : Une évolution une évolution en niveau et en taux de croissance.

III.1.1.1 Evolution en niveau des dépenses

Il s'agit ici d'observer l'évolution en termes de quantité des dépenses totales, des dépenses de fonctionnement et des dépenses d'équipement. Le tableau ci-dessous illustre l'évolution de ces dépenses :

Année	Dépenses totales	Dép. de fonctionnement	Dép. d'équipement
2001	66 644 100 000	8 552 902 000	491 405 000
2002	201 705 500 000	28 661 720 000	1 740 774 000
2003	221 300 800 000	50 499 437 000	4 821 577 000
2004	528 333 000 000	48 729 811 000	1 561 323 000
2005	806 169 426 000	48 686 670 959	93 117 119 865
2006	1 039 561 000 000	89 124 000 000	116 892 236 180
2007	1 370 309 107 010	139 428 415 352	174 314 358 178

L'observation du tableau des dépenses totales laisse remarquer ce qui suit : de 2001 à 2007, l'Etat congolais à sensiblement augmenté ses dépenses suite à une nette augmentation du budget durant cette période avec la mise en place du gouvernement issu de l'accord global et inclusif, l'organisation des élections tant présidentielles que législatives et le programme du gouvernement prévoyant la réalisation des cinq chantiers de la République.

L'observation du tableau des dépenses de fonctionnement laisse entrevoir 3 phases :

L'observation des dépenses d'équipement traduit une évolution dans la première phase jusqu'en 2003, puis une légère baisse en 2004 avant d'atteindre son niveau le plus élevé en 2007.

III.1.1.2 Evolution en taux de croissance des dépenses publiques

Les taux de croissance nous permettent de mesurer l'ampleur de l'évolution des dépenses publiques.

Année	Dépenses publiques
2001	100
2002	202,66
2003	232,06
2004	292,77
2005	1109,66
2006	1459,87
2007	1956,16

Une vue d'ensemble du tableau 4 laisse apparaître clairement l'évolution du taux de croissance des dépenses publiques qui, depuis 2001, est en nette progression et atteint même 1956,16% en 2007.

Année	Taux de croissance
2001	100
2002	235,11
2003	490,44
2004	469,75
2005	469,24
2006	942,03
2007	1530,19

En observant le graphique ci-haut, nous remarquons que les dépenses de fonctionnement évoluent en trois phases :

Ø Dans la première phase qui va 2001 à 2003, les dépenses de fonctionnement sont en croissance moyenne et modérée.

Ø Et à partir de 2005, elles croissent très vite jusqu'à atteindre 1530,19% en 2007.

Année	Taux de croissance
2001	100
2002	254,24
2003	881,18
2004	217,73
2005	18849,16
2006	23687,35
2007	35372,65

Nous remarquons qu'à partir de 2004, les dépenses d'équipement augmentent très vite par rapport aux années précédentes jusqu'à atteindre 35372,65%. Le graphique nous montre avec exactitude cette augmentation en faisant apparaître pour chaque année le niveau atteint par rapport à l'année précédente.

III.2 EVOLUTION DU BUDGET DE L'ETAT : cas exécution

Les dépenses analysées à ce niveau concernent les dépenses de fonctionnement allouées à chaque département ministériel à la fois pour son fonctionnement et pour ses interventions. Nous avons alors sélectionné les départements ministériels dont les interventions sont susceptibles d'influencer en grande proportion le programme de l'Etat.

Tableau 7 : comparaison entre la prévision et l'exécution des dépenses de fonctionnement.

Année	Prévision	exécution
2001	8552902000	31884680000
2002	28661720000	25838509000
2003	50499437000	90766529000
2004	48729811000	102056923000
2005	48686670959	125762795000
2006	89124000000	145734261000

En dehors de l'année 2002 où nous remarquons que l'exécution de dépenses prévues est en dessous de la prévision, toutes les autres dépenses vont au-delà même de la prévision ; témoignant ainsi la mégestion des dépenses publiques et le non respect de l'exécution du plan budgétaire de l'Etat. Cette situation est à la base de la désorientation de dépenses allouées à d'autres charges et du déficit du budget de l'Etat.

Le graphique présente comme il se doit l'écart entre la prévision et l'exécution qui est consistant entre 2003 et 2006 et permet de bien voir comment l'Etat dépense au-delà de la prévision et le besoin de financement.

Sont réunis dans ce type de dépenses la totalité des dépenses budgétaires relatives aux forces armées et polices.

Tableau 8 : Comparaison entre la prévision et l'exécution des dépenses militaires

Année	Prévision	Exécution
2001	2679611000	5341361000
2002	4661739000	4313146000
2003	12475552000	23851162000
2004	15668228000	28028449000
2005	24384000000	34538922000
2006	25110000000	30597584000

Les dépenses militaires présentent aussi cet écart entre la prévision et l'exécution. Ceci s'explique par la guerre à l'est de la République obligeant ainsi l'Etat à accroître ses dépenses militaires et à dépenser au-delà de ce qui est prévu.

Chaque fois qu'il y avait une nouvelle incursion de la rébellion, l'Etat était obligé de réagir brusquement et dépenser hors prévision.

A partir de 2003, avec la mise en place des institutions issues de l'accord global et inclusif, l'Etat s'est engagé à reformer l'armée et à intégrer les militaires provenant des différents groupes de rébellion et l'arrivé des agents de la monuc pour la sécurité des civiles et de l'eufor en 2006 pour la sécurité du processus électoral dernier. Ceci peut encore s'expliquer par la création du programme D.D.R.R.R. « Démobilisation, Désarmement, Réinsertion, Réintégration et Rapatriement des soldats issus des groupes armés qui constitués des rebellions dans le pays.

Il s'agit ici de toutes les dépenses relatives aux divers types d'enseignement généraux (primaire, secondaire, et supérieur).

Tableau 9 : comparaison entre la prévision et l'exécution des dépenses d'éducation.

Année	Prévision	Exécution
2001	390318000	191654000
2002	698607000	342053000
2003	560847000	831381000
2004	869949000	1303397000
2005	41115953786	1606151000
2006	66339810696	1816742000

Ici, nous voyons que l'Etat dépense moins qu'il a prévu et ce n'est qu'en 2003 qu'on remarque une dépense excédant la prévision et un écart considérable se constate au cours des années suivantes et les deux dernières années, comme nous le prouve le graphique, sont marquées par une dépense en dessous de la moyenne et qui représente presque le quart de la prévision.

Dans beaucoup de pays, l'Etat consent un budget consistant pour l'éducation et la formation des futurs cadres du pays mais la République Démocratique du Congo, non seulement prévoit un budget très bas mais s'engage aussi à dépenser moins que ce qui est prévu. Cette situation ne permet pas au pays d'avoir des bons cadres pour l'avenir du pays et contribue à une médiocrité de l'enseignement national car les conditions de vie des encadreurs ne sont pas améliorées et facilitent la corruption et la dépravation des moeurs.

Il s'agit ici des diverses dépenses de l'Etat relatives au monde rural, qu'il s'agisse de la régularisation des marchés agricole, de l'aménagement foncier, de l'amélioration de l'habitat en milieu rural, des diverses aides financières accordées aux exploitants.

Tableau 10 : comparaison entre la prévision et l'exécution des dépenses d'agriculture

Année	Prévision	Exécution
2001	80772000	138087000
2002	192866000	119864000
2003	134837000	225399000
2004	140587000	383603000
2005	2208626154	472706000
2006	6192978678	1651697000

L'agriculture est le coup de pousse du développement d'un pays et doit être la priorité des priorités pour le programme du développement d'un pays qui a besoin d'une bonne croissance économique. Dans le budget de l'Etat, elle doit couvrir une part importante compte tenu de ce qu'elle rapporte ; en République Démocratique du Congo notre pays, nous remarquons que, non seulement l'agriculture fait l'objet des miettes dans la prévision du budget de l'Etat mais aussi d'une dépense inférieure à la prévision. Avec cette situation, nous soulevons cette question pertinente et consistante : comment amorcer le développement et accélérer la croissance économique aussi longtemps que les dépenses d'agriculture sont insignifiantes et ne permettent pas de développer ce secteur clé de la vie économique du pays ?

Si la RDC attend se développer et se rendre indépendant vis-à-vis de l'occident en ce qui concerne le financement de ses projets et surtout de la totalité de son budget, doit s'investir dans l'agriculture qui est un secteur générateur des richesses car on ne peut pas développer un pays sans un accent particulier à l'agriculture.

Ce type de dépense enregistre l'ensemble des actions en faveur de l'emploi, de formation professionnelle, et des concours financiers apportés aux divers régimes de prévoyance sociale.

Tableau 11 : comparaison entre la prévision et l'exécution des dépenses de travail et prévoyance sociale.

Année	Prévision	Exécution
2001	197882000	26984000
2002	341867000	106374000
2003	86487000	307430000
2004	182672000	137861000
2005	337604089	169883000
2006	528346424	161458000

Les dépenses de travail et de prévoyance sociale ne témoignent pas ce que représente l'ensemble de la population congolais en activité. Depuis 2003, il y a une régression soutenue de la dépense en faveur des travailleurs ce qui rend faible le rendement des travailleurs ne pouvant donc pas soutenir le pays vers le développement.

Les fonctionnaires de l'Etat sont souvent mal payés ou impayé selon les cas et ne donnent pas le meilleur d'eux-mêmes au travail. Il est bien dit qu'un agent bien rémunéré fournit aussi plus au travail et un agent moins rémunéré s'y donne moins. L'Etat congolais doit alors accroître ses dépenses de travail et de prévoyance sociale pour encourager les agents de l'Etat à se donner à fond dans les tâches qui leur sont attribuées.

En outre, le recyclage des agents nécessite aussi les dépenses consistantes pour l'encadrement et la formation des agents selon les nécessités et l'évolution de la technologie.

En somme, une analyse graphique donne un résultat contraste des variations des dépenses allouées aux départements ministériels (stratégiques) c'est-à-dire dont la manipulation peut influencer le programme du gouvernement. Ainsi, les dépenses militaires ont augmenté sensiblement à cause la guerre à l'Est et du processus de rétablissement de la paix, les autres dépenses ne représentent qu'un petit rien dans le budget de l'Etat.

Cependant, une analyse du budget du point de vue uniquement des dépenses ministérielles n'occulte pas la nécessité d'un exercice similaire pour l'autre composante du budget que sont les recettes.

III.3. LES RECETTES PUBLIQUES

Il faut noter ici que nous nous intéressons uniquement aux recettes liées aux impôts et autres taxes, car non seulement ce type de recettes constitue la plus grande part, mais en plus elles sont prélevées sur les contribuables. C'est la raison pour laquelle nous allons nous appesantir uniquement sur les recettes fiscales.

Année	Recettes fiscales
2001	53368007000
2002	134231912000
2003	152765524000
2004	209261252000
2005	255160069420
2006	365344960000

L'on peut remarquer en observant le graphique ci-dessus que les recettes fiscales de l'Etat sont en perpétuelle montée depuis 2001 traduisant la capacité des entreprises fiscales à mobiliser le plus de fonds pour compte de l'Etat. Ce qui a contribué à l'augmentation du budget de l'Etat au cours de cette période.

Cette évolution des recettes fiscales est similaire à celle des dépenses budgétaires et montre combien les recettes fiscales contribuent dans le budget de l'Etat.

En effet si les principales recettes (impôts et droit douanier) ne peuvent financer toutes les dépenses prévues dans le budget, le gouvernement peut équilibrer le budget en procédant aux emprunts qu'il devra ensuite rembourser.

III.4.LES AUTRES FACTEURS QUI FINANCENT LE BUDGET DE L'ETAT.

Parmi les autres facteurs qui influencent la mise en oeuvre de la politique budgétaire l'on peut relever aussi bien l'importance de l'opinion publique, la présence des bailleurs de fonds accrus par le poids devenu insoutenable de la dette.

III.4.1 L'EFFET D'EVICTION AU SERVICE DE LA DETTE EXTERIEURE

L'un des facteurs qui influencent fortement la mise en oeuvre de la politique budgétaire en République Démocratique du Congo est l'encours de la dette extérieure et, partant, son service.

Année	Encours de la dette
2001	12488137000
2002	-10800327000
2003	-1566412000
2004	-22667027000
2005	20232323000
2006	45535778000

La charge de la dette absorbe une part disproportionnée des recettes publiques, freinant l'investissement public, empêchant la relance de la demande intérieure, et risquant au moindre problème social, ou politique, de contraindre le pays à quitter de nouveau le cadre d'équilibre macro-économique négocié avec les bailleurs de fonds. Le gouvernement ne possède alors qu'une très étroite marge de manoeuvre pour mener à bien les réformes nécessaires.

Le service de la dette a ainsi influencé sur la croissance (croissance négative sur plusieurs années), en évinçant les investissements privés et en modifiant la composition des dépenses publiques. Dès lors le lourd service de la dette extérieure a occasionné l'accroissement de la facture des intérêts et du déficit budgétaire de l'Etat, de même que l'on a assisté à une réduction de l'épargne publique. Une telle situation a conduit les gouvernements successifs à négocier des allègements de la dette contre l'application des réformes économiques contenus dans les programmes d'ajustement structurels, renforçant ainsi le pouvoir et l'influence des bailleurs de fonds sur l'élaboration des politiques économiques en République Démocratique du Congo.

III.4.2 LES BAILLEURS DE FONDS PLUS PRESENTS

Parler de l'influence des bailleurs de fonds dans la mise en oeuvre des politiques économiques et de la politique budgétaire en République Démocratique du Congo, c'est reconnaître que celle-ci intervient à la suite de la crise d'endettement dans laquelle vit le pays. Aussi bien les bailleurs de fonds multilatéraux que bilatéraux, leur intervention croissante effective ou apparente dans la gestion publique découle de l'insoutenabilité de la dette publique extérieure. Il faut cependant noter que la RDC applique comme d'autres pays africains, les programmes d'ajustement structurels énoncés par le FMI et la Banque Mondiale.

Le pays a alors signé un protocole d'accords de réformes macroéconomiques, marqués notamment par le respect des différents équilibres monétaires et financiers. Il est demandé au pays de procéder notamment à une meilleure discipline budgétaire marquée par une restructuration de ses dépenses et de ses recettes. Les principales recettes de l'Etat étaient assises sur des variables instables comme le prix des matières premières et le taux de change du franc congolais. Aussi, les dépenses à l'instar de la masse salariale étant, par nature , une variable peu flexible à la baisse, son développement aurait dû être conçu à long terme, et donc en fonction des potentialités de croissance en volume . C'est à dire en adoptant un comportement plus prudent pour un pays soumis à des fluctuations des termes de l'échange qu'il ne peut maîtriser.

Le laxisme dans la gestion publique va coûter très cher au pays lorsque celui-ci entre dans le cycle de reformes, surtout en termes de souveraineté des décisions budgétaires. Même l'Aide Publique au Développement est conditionnée par l'application de ces réformes. Les institutions de Bretton woods sont, en effet considérés comme les plus compétentes en matière d'analyse macro-économique, notamment monétaire et financière, de mise à jour des rigidités structurelles des différents secteurs de l'économie, et d'évaluation des capacités de financement nationales.

Alors que le FMI met surtout l'accent sur l'équilibre des agrégats monétaires et financiers, et sur le contrôle de la demande globale, la Banque Mondiale insiste davantage sur la restructuration des appareils productifs et administratifs, sur la formation d'un capital national, physique, social et humain et sur le renforcement de l'offre globale. Ces deux institutions jouent de facto un rôle de leader incontestable dans ces domaines, ce qui leur permet de débattre dans un dialogue permanent avec les gouvernements congolais, des orientations de la politique économique qui sont reprises dans des documents officiels.

b) les bailleurs de fonds bilatéraux solidaires des prescriptions du FMI et de la Banque Mondiale

Les autres bailleurs de fonds ont souvent la responsabilité d'animation des secteurs particuliers. Ainsi par exemple, l'Union Européenne assure le leadership dans le domaine des infrastructures. Ces interventions sectorielles s'intègrent dans le cadre macro-économique défini par les négociations entre les institutions de Bretton-Woods et le gouvernement congolais.

S'il est indéniable que les réformes structurelles sont indispensables En République Démocratique du Congo, plusieurs voix s'élèvent toutefois pour fustiger les mesures de ces institutions. En effet ces dernières ont tendance à considérer le développement comme le résultat d'une combinaison de techniques particulières issues des concepts et de démonstrations de la science économique et validées par des résultats des applications empiriques qui s'en déduisent. Plus généralement, les considérations sociales ou politiques qui reflètent les objectifs de cohésion sociale et d'internalisation des procédures économiques, sont souvent considérés comme secondaires par rapport à la recherche d'un sentier de croissance optimal, basé sur le respect des équilibres monétaire et financier et à la nécessité d'un taux de croissance élevé du PNB. Toutefois, la récente prise en compte des aspects de bonne gouvernance, de formation du capital humain, de préservation du capital social et de lutte contre la pauvreté permet d'infléchir cette vision dans un sens plus holistique.

III.5. RECOMMANDATIONS ET SUGGESTIONS

Pour la réussite d'une bonne politique budgétaire en RDC et la bonne gestion des recettes de l'Etat nous recommandons aux autorités tant politiques que monétaires l'application d'un système budgétaire ouvert et participatif qui créera systématiquement une meilleure politique budgétaire.

ï Le niveau agrégé de dépense: L'allocation des ressources est-elle suffisante?

ï La composition des dépenses: Sur quoi l'argent est dépensé. Les ressources devraient être allouées aux priorités stratégiques

ï L'efficacité des dépenses: Les gouvernements devraient essayer d'utiliser au mieux leurs ressources et de minimaliser les gaspillages

Les résultats de la budgétisation gouvernementale sont influencés par deux dimensions:

ï Le système budgétaire: c-à-d le système par lequel les ressources sont allouées, enregistrées, surveillées et par lequel le gouvernement rend des comptes sur ses dépenses

La politique budgétaire: c-à-d le résultat des décisions d'allocation et d'imposition prises au cours du processus budgétaire

Cadre analytique : Les liens entre les politiques budgétaires et la croissance économique.

ï Les systèmes et les processus (les règles du jeuxdes jeux - formelles et informelles) sont les déterminants clés des résultats budgétaires.

ï De ces règles, la transparence et la responsabilité ont pour fonction de faciliter le contrôle de la conformité aux règles du jeu formelles.

ï La contestabilité (les allocations budgétaires ne sont pas automatiques, elles doivent résulter de la confrontation de différentes options de politiques publiques)

Dans une démocratie, les citoyens ont un droit à l'information sur les affaires du gouvernement qu'ils ont élu.

La transparence contribue à améliorer le système de décision au sein du gouvernement.

La transparence est une pré-condition pour une participation effective du parlement et de la société civile

ï La politique budgétaire est mesurée à travers les intrants, les sorties et leurs résultats globaux

ï Il est important de mesurer la performance des budgets non seulement à partir des intrants et des sorties, mais aussi des résultats globaux

ï Les intrants: sont les ressources qui sont introduites pour produire des résultats (argent, travail et temps)

ï Les sorties (services livrés): sont les résultats produits par les intrants introduits dans un programme. Les services livrés résultent de l'activité interne (ex. le nombre d'élèves parvenant à un niveau donné d'enseignement)

ï Les résultats globaux: sont les changements de la qualité de la vie au sein de la société qui résultent des sorties (ex. réduction du nombre de chômeurs)

ï Une capacité, une volonté et un engagement à entreprendre une analyse et à participer au débat public

ï Un accès institutionnalisé (à travers le Parlement, directement auprès de l'exécutif)

ï Vulgariser les budgets à travers leur présentation sous forme de versions simplifiées de formats accessibles

ï Fournir une formation sur le travail budgétaire appliqué et sur le plaidoyer budgétaire

CONCLUSION GENERALE

Parvenu au terme de notre recherche, il convient, d'en rappeler les principales articulations. De prime abord, nous nous sommes employés à présenter la politique budgétaire. A l'avenant, nous avons soulevé la problématique de politique budgétaire dans les pays en développement dont fait partie la République Démocratique du Congo notre pays. Et nous avons analysé les comportements de la politique budgétaire au cours de la période 2001-2006 à travers les dépenses qui peuvent influencer en grande proportion la politique économique et les recettes de l'Etat qui nous ont fourni des perspectives de lecture des décisions budgétaires. Puis il nous a paru utile pour les soins de la recherche de procéder à une analyse graphique de certaines variables budgétaires comme cadre méthodologique devant offrir à notre travail sa justification scientifique et faire émerger un certain nombre de conclusions. En réponse à ces conclusions, nous avons évoqué la pertinence d'un système budgétaire ouvert et participatif.

L'objectif de notre recherche a tout simplement consisté à savoir si la République Démocratique du Congo, peut, par l'entremise de la politique budgétaire juguler la vulnérabilité de son économie et répondre favorablement à une grande partie des besoins de la population.

Pour atteindre cet objectif, nous avons émis une hypothèse : avec une politique budgétaire adaptée, la République Démocratique du Congo peut appliquer une bonne politique sociale avec le redressement de l'économie au niveau monétaire et budgétaire qui aura comme débouché :

· La stabilité de prix intérieurs et du taux de change ;

· Le rétablissement du système de paiement ;

· La restructuration du système bancaire ;

· La relance de l'activité économique ;

· La réduction de la pauvreté et du chômage.

A l'issue de l'analyse d'un certain nombre de variables, exprimant les données collectées par le biais de la consultation des documents portant des données statistiques (rapports annuels BCC et condensés statistiques) sur les dépenses et recettes budgétaires sur la période 2001-2006, on a remarqué ce qui suit :

§ La charge de la dette absorbe une part disproportionnée des recettes publiques, freinant l'investissement public, empêchant la relance de la demande intérieure, et risquant au moindre problème social, ou politique, de contraindre le pays à quitter de nouveau le cadre d'équilibre macro-économique négocié avec les bailleurs de fonds

§ les recettes fiscales de l'Etat sont en perpétuelle montée depuis 2001 traduisant la capacité des entreprises fiscales à mobiliser le plus de fonds pour compte de l'Etat. Ce qui a contribué à l'augmentation du budget de l'Etat au cours de cette période.

§ Les dépenses de travail et de prévoyance sociale ne témoignent pas ce que représente l'ensemble de la population congolais en activité. Depuis 2003, il y a une régression soutenue de la dépense en faveur des travailleurs ce qui rend faible le rendement des travailleurs ne pouvant donc pas soutenir le pays vers le développement.

§ En République Démocratique du Congo notre pays, non seulement l'agriculture fait l'objet des miettes dans la prévision du budget de l'Etat mais aussi d'une dépense inférieure à la prévision..

§ Les dépenses militaires présentent aussi cet écart entre la prévision et l'exécution. Ceci s'explique par la guerre à l'est de la République obligeant ainsi l'Etat à accroître ses dépenses militaires et à dépenser au-delà de ce qui est prévu. Chaque fois qu'il y a une nouvelle incursion de la rébellion, l'Etat est obligé de réagir brusquement et dépenser hors prévision.

§ l'Etat dépense moins qu'il a prévu pour l'éducation et ce n'est qu'en 2003 qu'on remarque une dépense excédant la prévision et un écart considérable se constate au cours des années suivantes et les deux dernières années sont marquées par une dépense en dessous de la moyenne et qui représente presque le quart de la prévision.

§ En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, en dehors de l'année 2002 où nous remarquons que l'exécution de dépenses prévues est en dessous de la prévision, toutes les autres dépenses vont au-delà même de la prévision ; témoignant ainsi la mégestion des dépenses publiques et le non respect de l'exécution du plan budgétaire de l'Etat

§ Le laxisme dans la gestion publique va coûter très cher au pays lorsque celui-ci entre dans le cycle de reformes, surtout en termes de souveraineté des décisions budgétaires. Même l'Aide Publique au Développement est conditionnée par l'application des réformes imposées par les institutions de Bretton woods.

§ Le service de la dette a ainsi influencé sur la croissance (croissance négative sur plusieurs années), en évinçant les investissements privés et en modifiant la composition des dépenses publiques. Dès lors le lourd service de la dette extérieure a occasionné l'accroissement de la facture des intérêts et du déficit budgétaire de l'Etat, de même que l'on a assisté à une réduction de l'épargne publique.

Le présent travail de recherche ne saurait prétendre avoir épuisé son sujet. Comme toute entreprise d'Humain, il recèle un certain nombre d'insuffisances qui contribuent à le rendre perfectible et à donner carrière à d'autres travaux

En définitive, nous souhaiterions que ce travail de recherche qui constitue un essai d'analyse de la gestion publique en République Démocratique du Congo suscite beaucoup d'engouement, d'envie et d'intérêt de notre part pour approfondir les recherches dans ce domaine.

BIBLIOGRAPHIE

TABLE DES MATIERES

* ¹ THORIS GERARD, la politique budgétaire, caisse des dépôts et consignation, service de la recherche, paris 2000. p.17.

* ² MATTHIEU LLORCA, la politique budgétaire de la gestion de la demande, -PUF- 1998

* ³ MUBAKE MUMEME M. Fluctuations et croissance économiques, galileo système, Kinshasa Mai 2007 P.141.

* ⁶ SOLOW M. Robert, peut-on recourir à la politique budgétaire ? Est-ce souhaitable ? Revue de l'OFCE 88, 2002 P. 14

* ⁷ BALDACCI E., BENEDICT C., SANJUV G., utiliser la politique budgétaire pour stimuler la croissance; département des finances publiques du FMI 155, 2002 P.112.

* ⁹ L'équivalence ricardienne est une théorie soutenue par Robert BARRO, qui stimule que du point de vue macro-économique, il n'y a pas de différence significative entre un financement par impôt et par emprunt d'un montant donné de dépenses publiques.

* ¹⁰ OCDE (1999), l'ampleur et le rôle des stabilisateurs budgétaires autonomes, perspectives économiques de l'OCDE décembre 1999. P. 75

* ¹¹ PLANE P ; COMBES J.L., TANIMOUNE N., les effets non linéaires de la politique budgétaire : le cas de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africain, CERDI, UMR, CNRS, 6587 pp. 7-9.

* ¹² LLORCA Matthieu, la politique budgétaire à court terme dans le troisième millénaire ; une nouvelle perspective, 7av.Robert Schuman, 006050 Nice cedex1, P.142.

* ¹⁴ NGONDJEB YONG, le cycle politico-budgétaire au Cameroun mémoire du DEA 2006

* 15 MICHEL Didier, Méthodes et instruments de la politique budgétaire, Revue française des finances publiques. 48 P. 58

* ¹⁹ Les données budgétaires examinées dans la présente section se rapportent aux activités de l'administration centrale, étant donné qu'une définition plus large du secteur public ne peut être considérée faute de données se prêtant à des comparaisons internationales.

* ²⁰ La réussite de l'ajustement en Ouganda est décrite dans l'édition d'octobre 1995 des perspectives de l'économie mondiale, encadré 3, page 60.

* ²¹ Perspectives de l'économie mondiale, questions de politiques budgétaires, FMI, Washington DC mai 1995

* ²² Vito tangi «government role and the efficiency of policy instruments» document du travail du FMI 95/100 (octobre 1995).

* ²³ HOWELL H. ZEE, les reformes budgétaires dans les pays en développement, Université nationale de Séoul, Séoul, Corée, octobre 1994, p. 127.

* ²⁴ Paul R.MASSON, Tamin BAYOUMI et Hossein SAMIEI, Saving behavior in industrial and developing countries, staff studies for the world economic outlook (FMI, septembre 1995), pp. 1-27.

* ²⁵ Les dépenses publiques improductives : analyse pragmatique de l'action des pouvoirs publics, département des finances publiques, FMI, brochure 48 (1995).

* ²⁶ BARRO Robert, Economic growth in the cross-section of countries, quarterly Journal of Economics, volume 106, (mai 1991), pp.407-443.

* ²⁷ Le seigneuriage comprend la taxe d'inflation - la réduction due à l'inflation, du pouvoir d'achat conféré par les encaisses en monnaie centrale détenue par le secteur privé - et les variations autonomes des encaisses réelles en monnaie centrale.

* ²⁸ Si la dette publique augmente à un taux supérieur à la différence entre le taux de croissance économique réel et le taux d'intérêt réel, le déficit budgétaire n'est plus viable. Il est difficile d'évaluer la viabilité du déficit budgétaire dans nombre des pays en développement, car, souvent le taux d'intérêt nominal est maintenu au-dessous du taux du marché, de telle sorte que le taux d'intérêt réel ne correspond pas au coût d'opportunité du financement de la dette.

* ²⁹ Miguel A., Kiguel et Leonardo Leiderman, on the consequences of sterilized intervention in latin America, the case of Colombia and Chile, Banque Mondiale, Washington, 1993. p. 142.

Essai sur la Politique budgétaire en RDC

I. PROBLEMATIQUE DU SUJET

La République Démocratique du Congo, sort d'une période d'instabilité économique caractérisée par :

Ø La mégestion des finances publiques ;

Ø La destruction des infrastructures socio-économiques de l'Etat ;

Ø La pénurie des signes monétaires au sein du système bancaire ;

Ø La dollarisation excessive de l'économie ;

Ø La perte de confiance généralisée dans la monnaie nationale du fait de l'instabilité persistante de sa valeur interne et externe ;

Ø La rupture de la parité interne entre la monnaie scripturale et la monnaie fiduciaire.

A l'évidence, les faiblesses des administrations fiscales correspondent à plusieurs facteurs explicatifs. Il y a bien sûr la nécessité d'aller vers :

Ø Une amélioration des techniques de dédouanement et

Ø De facilité des échanges.

Mais, il y a aussi au-delà de cette dimension purement technique du problème le sous équipement de l'administration congolaise :

Ø Des facteurs d'économie politique,

Ø Les fonctionnaires en charge du recouvrement ont une rente de monopole bureaucratique souvent difficile à contrer par des technologies efficaces de contrôle et de surveillance.

La fraude du fonctionnaire s'ajoute et parfois se conjugue par des enjeux de négociations avec le contribuable, sous une forme qui suscite la perdition de la ressource fiscale.

Cependant, les déficits budgétaires se resserrent, mais lentement et les insuffisances institutionnelles apparaissent nota mment par rapport aux engagements de lutte pour la réalisation de cinq chantiers de la République.

Par son action à travers les variables budgétaires, l'aide extérieure est donc bien déterminante à la fois pour l'obtention des grands équilibres macro-économiques et pour le processus de développement.

Il se dégage alors les interrogations suivantes :

· Quel est l'impact du politique sur les dépenses du budget de l'Etat ?

· Si le gouvernement finit par éliminer le déficit, devrait-il ensuite tenter d'afficher un excédent pour rembourser graduellement sa dette accumulée ?

· Quelles seraient les augmentations de dépenses, les réductions fiscales qui favoriseraient davantage la croissance économique ?

· Quel est l'impact de la politique budgétaire sur l'indépendance de la Banque Centrale ?

II. HYPOTHESES DU TRAVAIL

Au regard de tout ce qui précède, nous remarquons qu'avec une politique budgétaire adaptée, la République Démocratique du Congo peut appliquer une bonne politique sociale avec le redressement de l'économie au niveau monétaire et budgétaire qui auras comme débouché :

· La stabilité de prix intérieurs et du taux de change ;

· Le rétablissement du système de paiement ;

· La restructuration du système bancaire ;

· La relance de l'activité économique ;

· La réduction de la pauvreté et du chômage.

III. INTERET DU SUJET

Ainsi, le sens à donner à une telle préoccupation n'aura d'importance que par les différentes propositions qu'elle est capable de formuler pour permettre aux décideurs politiques et économiques de maintenir la santé économique de la nation.

IV. DELIMITATION DU SUJET

L'étude que nous avons menée tout au long de notre recherche a porté sur la République Démocratique du Congo durant la période allant de 2001 à 2006

En effet, le choix de la RDC est du au fait que nous avions voulu cerner les problèmes réels de l'économie congolaise à travers un essai de la politique budgétaire pour faire face aux problèmes de déficit du budget de l'Etat et de la dette publique.

V. METHODOLOGIE

Dans le cadre de cette analyse, nous allons recourir aux méthodes et techniques ci-après :

4.1 Méthodes

A. la méthode descriptive, nous a permis de définir de manière correcte, objective et nuancée, un certain nombre de notions couramment utilisées dont le contenu demeure souvent ambigu.

B. grâce à la méthode comparative, il nous a été possible de comparer deux ou plusieurs phénomènes ou situations afin de dégager leurs avantages et leurs inconvénients.

C. la méthode statistique, quant à elle, nous a permis d'analyser les résultats chiffrés, c'est-à-dire leur mise en ordre, leur présentation et leur interprétation.

4.2 Techniques

Quant aux techniques, nous avons eu recours à la documentation disponible à la Banque Centrale du Congo, aux bibliothèques de la place sans omettre les notes de cours de différents professeurs qui nous ont encadré tout au long de notre formation en Economie.

4.3 Canevas

A part l'introduction et la conclusion, le présent travail comprend 3 chapitres suivants :

Chapitre 1 : GENERALITES SUR LA POLITIQUE BUDGETAIRE

Chapitre 2 : QUESTIONS DE POLITIQUES BUDGETAIRES DANS LES PAYS EN DEVELOPPEMENT

Chapitre 3 : LA MISE EN EVIDENCE DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE EN R.D.C. DE 2001 A 2007

CHAPITRE I : LES GENERALITES SUR LA POLITIQUE BUDGETAIRE

I.1.DEFINITION

Jusqu'à la crise des années 1930, la gestion des finances publiques a eu pour principal objectif le financement des services publics. Le volume des dépenses de l'Etat n'est alors pas considéré comme une variable susceptible d'influencer le niveau d'activité de l'économie.

L'analyse de l'économiste britannique J.M. Keynes a modifié cette conception en soulignant l'impact de la politique budgétaire sur le niveau de l'activité économique d'un pays.

b) La politique budgétaire est l'ensemble des mesures ayant des conséquences sur les ressources ou les dépenses inscrites au budget de l'Etat et visant directement à agir sur la conjoncture. (1(*))

c) La politique budgétaire est le nom donné à la politique économique menée par un gouvernement, lorsque celui-ci modifie le budget de l'Etat, d'une façon telle qu'il en découle des impacts macro-économiques sur l'économie totale du pays.

Les différentes composantes de la politique budgétaire sont :

1) Les dépenses : dépenses sociales (niveau des minima sociaux), aides aux entreprises, investissements en infrastructures publiques, aides à la recherche, exonérations fiscales, hausses des salaires des fonctionnaires et de l'emploi publics etc.

2) Les recettes : niveau de taux d'imposition et des bases fiscales des différents impôts, niveau global des prélèvements obligatoires dans le PIB, emprunts, recettes exceptionnelles (gisements miniers, portefeuille d'action publique) etc.

Exemple :

Ø La suppression de la vignette automobile est une mesure de politique budgétaire ; elle contribue à diminuer les prélèvement sur tous les propriétaires de véhicules et ce faisant, elle contribue à diminuer le poids global des prélèvements obligatoires.

Ø Créer une prime à l'embauche pour les travailleurs non qualifiés d'un certain âge, par exemple, c'est augmenter les dépenses budgétaires pour tenter d'augmenter l'emploi de cette catégorie de travailleurs et donc diminuer le chômage. C'est une mesure de politique budgétaire.

Contre exemple :

Ø Augmenter le montant du SMIG (salaire minimum inter-garantie) relève également de la réglementation et non de la politique budgétaire car ce n'est pas l'Etat qui paie le SMIG mais les entreprises.

Comme toutes les mesures politiques, la politique budgétaire traduit des choix et une analyse de la situation économique et sociale de la nation à un moment donné de son histoire. Derrière les mesures de politique budgétaire, on doit toujours se demander ce qui se cache :

§ Est-ce une analyse plutôt libérale ou plutôt keynésienne ?

§ Le choix est-il de privilégier la lutte contre le chômage ou la compétitivité des entreprises ? etc.

Le maintien d'un déficit budgétaire élevé est à priori keynésien ; une lutte pour la réduction de ce déficit est plutôt libérale.

La politique budgétaire a toujours des conséquences espérées (ce sont ses objectifs) mais, dans la réalité, elle peut avoir des effets inattendues ou même pervers (les effets vont alors à l'encontre de l'objectif poursuivi).

I.2. L'INSTRUMENT BUDGETAIRE

I.2.1 L'OUTIL CONJONCTUREL

I.2.1.1 Le budget de l'Etat

a. Définition :

Le budget de l'Etat est une loi (la loi de finance) votée chaque année et autorisant l'Etat à prélever certaines ressources (impôts et taxes) et à dépenser ces ressources d'une manière prévue précisément par la loi (2(*))

b. Les composantes

L'Etat utilise le budget comme un instrument pour agir sur la conjoncture. Le budget englobe les dépenses et les recettes annuelles de l'Etat.

En RDC, il représente environ un dixième du PIB.

Ø Les dépenses comprennent les dépenses de fonctionnement, les transferts et les dépenses en capital.

Ø Les recettes comprennent les ressources fiscales (sur le revenu, la consommation, le patrimoine, les bénéfices) et non fiscales.

c. Les rigidités du budget

Les dépenses de fonctionnement ont une forte inertie pour des raisons sociales, économiques et institutionnelles. Les charges financières s'imposent comme conséquence des emprunts antérieurs. La fiscalité est difficilement modulable à la hausse à cause des relations des contribuables.

d. La sensibilité à la conjoncture