La confiance en l'administration

Anthony LANGOUREAU

La confiance en l'administration

Mémoire de Master 2 « Droit public fondamental »

Mention : Droit

Spécialité : Droit Public

Parcours : Recherche

Sous la direction de Monsieur le professeur des universités Christophe ROUX

Année universitaire 2019-2020.

Remerciements

Je tiens particulièrement à remercier en premier lieu, mon directeur de mémoire, Monsieur Christophe Roux pour son indéfectible soutient durant tous ces mois, son engagement à chaque instant ainsi que son investissement et sa disponibilité qui ont fait de ce mémoire une expérience toute particulière.

Je remercie également mes camarades de Master, Héloïse Polère, Laura Barrière, Lina Capuano, Matteo Matergia ainsi que Islem Taiar, qui m'ont soutenu contre vents et marées durant toute cette année.

Enfin, je tiens à adresser mes remerciements les plus sincères à Louise Danvel qui m'a poussé et soutenu dans cette entreprise et sans qui je n'aurai jamais pu réaliser ce mémoire.

J'adresse également un grand merci à mes parents qui ont su être présents et m'apporter leur aide lorsque j'en avais besoin.

Je remercie également mon fidèle camarade, Emilien Peyraud, pour avoir été à mes côtés durant toutes ces années d'études que ce soit dans les bons comme dans les mauvais moments. Il aura contribué à créer un environnement de travail plus qu'agréable.

Table des matières

Introduction 4

Chapitre I : Une administration qui prend en compte les intérêts des administrés : principe socle d'une relation de confiance 9

Section 1- L'interaction comme marqueur de confiance 9

Paragraphe 1- privilégier les modes alternatifs de règlements des litiges pour améliorer la relation administrative 10

Paragraphe 2- La démocratisation de l'action administrative comme pilier de la relation de confiance 15

Section 2- L'intérêt des usagers au centre de l'appareil administratifs 26

Paragraphe 1- La refonte des relations entre le contribuable et l'administration : une administration au service de l'administré 26

Chapitre 2 : Une administration Accessible : une vertu mise en avant par l'administration pour obtenir la confiance des administrés 32

Section 1 - La transparence de l'action administrative 32

Paragraphe 1- Un principe clé pour l'administration européenne 33

Paragraphe 2 : La transparence : un principe majeur de l'administration française 35

Paragraphe 3- Un principe omniprésent en droit de l'environnement 41

Section 2- la simplification du droit et de l'action administrative 48

Paragraphe 1- La complexification du droit 48

Paragraphe 2- La simplification du droit et de l'action administrative : une nécessité au goût du jour 51

Chapitre 3- Une Administration qui fait confiance à ses administrés 55

Section 1- Le développement de l'outil du rescrit fiscal 55

Paragraphe 1- La clarification des règles relatives aux rescrits fiscaux 56

Paragraphe 2 - l'élargissement du champ des rescrits fiscaux 58

Section 2- La mise en place d'un véritable droit à l'erreur 60

Paragraphe 1 : Un droit à l'erreur conditionné 60

Paragraphe 2 : La naissance d'un droit à régularisation en cas d'erreur 63

B- Les avantages d'une régularisation de bonne foi 64

Section 3- La volonté d'améliorer la transparence et la qualité du services 65

Paragraphe 1- Les mécanismes favorables à la transparence de l'action publique 65

Paragraphe 2- Les dispositifs renforçant la qualité du service 67

Bibliographie 70

Annexes 74

Introduction

« La société a évolué souvent plus vite que l'administration elle-même. La réforme de l'État a inspiré de nombreux programmes dédiés à la transformation publique sans pour autant réussir à ce que la relation entre les Français et leur administration soit marquée par la confiance »^1(*). C'est en ces mots que débute l'exposé des motifs de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d'une société de confiance. En effet, cette phrase résume parfaitement la raison pour laquelle la loi du 10 août 2018 intervient, c'est à dire mettre fin au manque de confiance qu'il existe toujours entre l'administration et ses administrés malgré les différentes réformes allant dans ce sens.

Toutefois, avant tout il est nécessaire de préciser ce qu'englobe les termes d'administrés et d'administration. Ainsi, l'administration désigne l'ensemble des activités dont le but est de répondre aux besoins d'intérêt générale de la population, ainsi que les personnes morales et physiques qui accomplissent ces activités. En France, l'administration est rattachée au pouvoir exécutif et lui est subordonnée^2(*). Elle est composée de l'administration d'État, dont les compétences s'étendent à tout le territoire, et l'administration territoriales dont les prérogatives sont limitées géographiquement. L'administration dispose de moyens propres afin de mener à bien ses missions, c'est ce qu'on appelle les prérogatives de puissance publique. Il s'agit de pouvoirs de commandement que ne détiennent pas les personnes privées et qui permettent à l'administration d'imposer sa volonté.

En ce qui concerne les administrés, il s'agit des personnes envers qui les règles de l'administration s'appliquent. En d'autres termes les administrés sont les destinataires de l'activité de l'administration.

Aujourd'hui, les rapports entre l'administré et l'administration sont régis par le droit administratif, qui est une branche du droit public. Désormais l'ensemble des règles relatives aux relations entre ces deux entités sont inscrites dans le code des relations entre le public et l'administration, entré en vigueur le 1^er janvier 2016. En effet, avant l'entrée en vigueur de ce code les rapports entre l'administration et les administrés étaient régenté par divers textes législatifs et réglementaires. Par conséquent, l'objectif de cette codification est de clarifier et synthétiser les règles relatives à la relation entre l'administration et ses usagers.

Il s'agissait ainsi d'une entreprise extrêmement périlleuse tant les rapports entre ces deux entités sont complexes et on fait l'objet d'une constante évolution. Effectivement, durant longtemps la relation administrative s'est construite en opposition à la relation politique qui lie le citoyen à l'État. Ainsi, dans l'ordre politique, l'individu est un citoyen disposant de droits et de garanties vis à vis de l'État, alors que dans l'ordre administratif l'individu n'était considéré que comme un sujet de l'administration. Cela signifie qu'il devait se plier aux commandements de cette dernière sans pouvoir l'influencer.^3(*)

Néanmoins, cette vision de la relation administrative a fait l'objet de grande évolution. Tout d'abord le développement de l'État providence, qui désigne la doctrine interventionniste adoptée par certains Etats au lendemain de la seconde guerre mondiale, va contribuer au changement de ces rapports. En effet, désormais l'État ne limite plus son intervention aux domaines régaliens. Par conséquent, l'administration c'est mise à fournir des prestations à ses administrés, pour répondre à leurs besoins sociaux notamment.

Par conséquent, le modèle classique de relations fondé sur l'unilatéralité n'était plus envisageable. En effet, pour répondre aux mieux aux exigences de ses usagers il était nécessaire de pouvoir avoir un dialogue avec eux. Or, la conception classique des relations administratives ne permettait pas l'instauration d'une discussion.

Finalement, il s'agissait de « rompre avec la conception de l'administré-sujet »^4(*). Ainsi, la notion d'administré c'est vu être assimilé à celle de citoyen. En effet, la citoyenneté permet d'être actif et d'avoir une emprise réelle sur les choix collectifs. De plus, elle permet de bénéficier de droits et de garantie vis à vis de l'État.

Ce mouvement de transformation de la relation administrative à finalement aboutit à la mise en place d'une réelle démocratie administrative, c'est à dire un espace dans lequel les administrés peuvent se prévaloir vis-à-vis de l'administration d'un ensemble de droits^5(*). Ainsi, la démocratie administrative est le fruit d'une série de loi visant à en faire la promotion. On peut tout d'abord citer la loi n°73-6 du 3 janvier 1973 instituant un médiateur de la République. Le médiateur de la république était une autorité administrative indépendante chargé d'améliorer les relations des citoyens avec l'administration en intervenant dans les litiges les opposants. On peut également mentionner la loi n° 78-753 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal. Il s'agit de la première loi visant à instituer une forme de transparence administrative. Toutefois, c'est véritablement à partir de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations que l'on peut parler de démocratie administrative. En effet, cette loi a permis de renforcer les garanties des usagers face à l'action administrative, ce qui leur a octroyé de fait la possibilité d'exercer effectivement leurs droits. Ainsi, parmi les droits reconnus aux administrés on peut citer notamment le droit à l'information, le droit à la participation ainsi que le droit à une bonne administration.

La démocratie administrative est également une notion ayant une dimension politique. En effet, la démocratie administrative est perçue comme un moyen de répondre à la crise dans laquelle se trouve la démocratie représentative. Effectivement, cette dernière, tout comme l'action administrative, est très mal perçu par les citoyens. Dans son rapport d'activité de 2019, le Conseil d'État constatait ainsi que le statut de citoyen est confronté à un phénomène prenant la forme d'une « crise de confiance en France comme dans d'autres pays, envers le fonctionnement du système représentatif »^6(*). L'action publique souffre d'un terrible manque de légitimité pour les administrés, ce qui nuit fortement à sa qualité. Partant de ce constat, la démocratie administrative à été conçu comme un outil permettant de renforcer cette légitimité en ayant pour objectif de renforcer la confiance des administrés envers leur administration.

La Confiance, au sens littéral, se définit comme le sentiment de sécurité d'une personne à l'égard de quelqu'un ou de quelque chose. Par conséquent, « être en confiance pour l'administré, c'est être en sécurité »^7(*). En effet, la confiance des administrés envers l'administration est quelque chose de primordiale puisqu'un trop grand manque de confiance est source d'insécurité juridique.

Le principe de sécurité juridique, selon le rapport du Conseil d'État sur la sécurité juridique en date de 2006, « impose que les citoyens soient, sans que cela appelle de leur part des efforts insurmontables, en mesure de déterminer ce qui est permis et ce qui est défendu par le droit applicable ». La sécurité juridique est une problématique ancienne, on peut la faire remonter à la République romaine. Elle trouve également une assise dans la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789, qui dans son article 16 dispose que « Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n'est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminées, n'a point de Constitution ». Finalement, le principe de sécurité juridique a été reconnu expressément par le Conseil d'État en 2006 dans son arrêt Société KPMG du 24 mars 2006.

Ainsi, désormais la sécurité et la confiance semblent être des notions prépondérantes de l'action administrative. Il s'agit pourtant d'un paradoxe puisque normalement ce qui guide l'action administrative c'est l'intérêt général et non la clarté et l'intelligibilité de la règle administrative^8(*). Toutefois, la notion d'intérêt général est perçue comme une notion poussiéreuse, très complexe à appréhender pour les administrés. Or, la recherche de la confiance et de la sécurité sont des notions qui permettent de renforcer la légitimité et l'effectivité de l'action administrative. En effet, un administré en sécurité, c'est un administré qui accepte beaucoup plus facilement la règle imposée par l'administration.

Par conséquent, la confiance est désormais considérée comme la notion permettant d'aboutir à l'instauration d'une relation saine entre l'administration et ses administrés, c'est à dire une relation dans laquelle « l'administration, consciente qu'elle est soumise au droit, prend des actes, des mesures, des décisions intelligibles, cohérentes et adaptées auquel un individu normalement informé peut s'attendre ».

Chapitre I : Une administration qui prend en compte les intérêts des administrés : principe socle d'une relation de confiance

La prise en compte, toujours plus forte, des intérêts des usagers est primordiale pour l'instauration d'une relation de confiance entre l'administration et les administrés. Il s'agit en effet d'un fondement essentiel à n'importe quelle relation de confiance. C'est la raison pour laquelle il est possible de constater qu'il existe de plus en plus de procédés permettant à l'administration d'interagir directement avec l'administré, dans le but de le mettre en confiance (Section 1). Ainsi, cela conduit parfois à placer l'intérêt des usagers au centre de l'appareil administratif (Section 2).

Section 1- L'interaction comme marqueur de confiance

L'une des directions prises par l'administration moderne pour instaurer une relation de confiance avec ses usagers est celle du rapprochement. L'idée est de rassurer l'usager en lui faisant comprendre que ses intérêts sont pris en compte lorsque l'administration agitnormalement. En effet, durant longtemps, l'administré a eu un sentiment de mise à l'écart de l'action administrative, malgré les évolutions législatives du siècle dernier^9(*). C'est la raison pour laquelle on constate que l'administration commence à privilégier le recours aux modes alternatifs de règlements des conflits et principalement la transaction (Paragraphe 1) pour instaurer un dialogue avec l'administré, en cas de conflit avec ce dernier, afin d'éviter un éventuel contentieux, source de déstabilisation des relations futures. De plus, sous l'impulsion de l'Union européenne, qui a fait de la participation des administrés, un moyen de renforcer la confiance envers les institutions européennes^10(*), on a vu apparaître en droit interne des procédures permettant aux usagers de participer à la prise de décision de l'administration (Paragraphe 2).

* 1 Exposé des motifs loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d'un société de confiance

* 2 Article 20 Constitution du 4 octobre 1958

* 3 J. Chevalier, « la transformation de la relation administrative : mythe ou réalité ? », D.2000.575

* 4 Cit. Ibid.

* 5 J. Chevalier «  de l'administration démocratique à la démocratie administrative », RFAP 2011/1, p. 217-227.

* 6 Rapport d'activité du Conseil d'État 2019 sur l'année 2018 délibéré en Assemblée général le 14 mars 2019, p. 393-394

* 7 B. Bonnnet, « L'analyse des rapports entre l'administration et l'administré au travers du prisme des principes de sécurité juridique et de confiance légitime , RFDA, 2013, p. 718.

* 8 Cit. Ibid. p.

* 9 Loi n°73-6 du 3 janvier 1973, instituant médiateur de la République, et loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations

* 10Voir le Livre blanc, p. 11-18.