La confiance en l'administration

Paragraphe 1- privilégier les modes alternatifs de règlements des litiges pour améliorer la relation administrative

La transaction est définie en droit français par l'article 2044 du code civil comme « un contrat par lequel les parties, par des concessions réciproques, terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître ». Finalement, il s'agit de permettre à des parties de « statuer » ensemble sur leur différend dans le but d'y mettre un terme, autrement dit de négocier sur un litige afin de satisfaire au mieux leurs intérêts mutuels.

Il s'agit d'un mode alternatif de règlement des conflits, qui est l'appellation désignant l'ensemble des techniques de résolution des conflits en dehors des procédures juridiques sous autorité étatique. L'objectif de ces procédures est de trouver des solutions souvent plus recevables pour les parties en conflit que celles proposés par les procédures judiciaires traditionnelles. La conciliation, l'arbitrage et enfin la transaction, en sont les plus connus. Aujourd'hui, la tendance est la promotion de ces voies alternatives, tant sur le plan national^11(*) que communautaire^12(*). En droit administratif, la transaction constitue une solution sécurisée et souple pour le règlement des différends. C'est une des raisons pour lesquelles elle est fortement plébiscitée. Il a été reconnu très tôt la possibilité pour les personnes publiques de recourir à la transaction^13(*).

Toutefois, ce n'est que depuis l'ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 instituant le code des relations entre le public et l'administration qu'il en existe une définition textuelle. En effet, l'article L. 423-1 du Code des relations entre le public et l'administration dispose, « ainsi que le prévoit l'article 2044 du code civil et sous réserve qu'elle porte sur un objet licite et contienne des concessions réciproques et équilibrées, il peut être recouru à une transaction pour terminer une contestation née ou prévenir une contestation à naître avec l'administration ».

Il convient toutefois de préciser que le domaine de la transaction en droit administratif est restreint. En effet, elle se cantonne à la responsabilité administrative et aux contrats administratifs. Par conséquent, il est impossible de recourir à cette procédure pour contester une décision administrative relevant de l'excès de pouvoir^14(*). De plus, la transaction est une action très encadrée. En effet, il existe des conditions très strictes de formation de la transaction ainsi que des conditions liées à sa validité. Toutefois, il apparaît qu'elle offre de nombreux avantages (A). C'est pourquoi, nous verrons que l'administration favorise son recours dans le but de se rapprocher des administrés et obtenir leur confiance (B).

A- Les intérêts du recours à la transaction

La transaction est tout d'abord extrêmement souple. Il est possible d'y recourir avant une procédure contentieuse mais également à tout stade de l'instruction, y compris en cassation^15(*) et sans qu'aucun texte ne le prévoit^16(*). En outre, il est une source d'économie de temps et d'argent pour les justiciables. En effet, la longueur et la complexité des procédures engendrent une augmentation significative des frais de justice. Par conséquent, selon Jean Marc Sauvé, la transaction est une solution rapide pour « résoudre des irrégularités ou, plus simplement, des explications et dissiper des malentendus »^17(*).

De plus, contrairement à l'arbitrage et la médiation, qui nécessitent l'intervention d'un arbitre ou d'un médiateur, elle n'impose pas la présence d'un tiers. Cette procédure offre une réelle souplesse puisqu'il s'agit d'un simple accord résultant d'une négociation entre deux parties.

Elle permet également de désengorger les tribunaux, c'est d'ailleurs pourquoi elle est extrêmement mise en avant. En effet, l'objectif premier d'une transaction, selon la circulaire du Premier ministre du 6 avril 2011, est de mettre fin aux litiges sur lequel elle porte. Par conséquent, si elle a lieu avant l'introduction d'un recours en justice, ce dernier sera considéré comme étant irrecevable^18(*). De plus, si les parties étaient en cours d'instance, le recours devient alors sans objet^19(*). Toutefois, bien que l'un de ses principaux intérêts soit d'alléger le travail de la justice, il n'en demeure pas moins qu'en tant qu'accord issu de la négociation entre les parties sur un litige les opposants, il s'agit d'une manière de satisfaire au mieux les intérêts des deux parties.

Finalement, la transaction permet de mettre en place un dialogue entre l'administration et les administrés pour préserver aux mieux les intérêts des deux parties. Il s'agit pour l'administration de rechercher quels sont les intérêts des usagers pour éviter un potentiel contentieux, synonyme d'échec des relations contractuelles. C'est en cela que la transaction est un procédé témoignant de la volonté de mieux prendre en compte les intérêts des administrés. En effet, l'objectif est certes d'éviter un contentieux mais il est également d'améliorer les relations à venir avec l'administré. Effectivement, l'objectif de l'administration est de comprendre quels sont les intérêts des administrés avec qui elle est en conflit pour les prendre en compte le plus possible afin d'éviter tout autre conflit.

Il s'agit d'une manière habile de renforcer la confiance des administrés envers l'administration. C'est pourquoi, la transaction est une procédure fortement mise en avant par le législateur.

B- Une procédure mise en avant par les évolutions législatives récentes

La mise en avant du recours à la transaction n'est pas nouveau, puisque déjà en 1995, une circulaire du premier ministre^20(*) incitait l'administration à recourir à cette pratique. Toutefois, cette alternative s'est vue être mise en lumière de manière beaucoup plus importante par le célèbre rapport de l'assemblée générale du Conseil d'État intitulé « Règler autrement les conflits », publié le 4 février 1993, puis par des circulaires du 7 septembre 2009 et du 6 avril 2011. Malgré tout, cela n'eut pas le succès escompté. En effet, seulement 1,3 % des affaires de l'État ont fait l'objet d'une transaction en 2015 et 2016^21(*). Il s'agissait d'un triste constat pour une procédure encouragée par les pouvoirs publics.

Néanmoins, la transaction demeurait un mode alternatif de règlement des litiges entre l'administration et les usagers fortement utilisé en matière fiscale. La raison de cette forte popularité en matière fiscale est le fait que la loi vise expressément la transaction pour résoudre certains litiges avec le contribuable^22(*) offrant de meilleures garanties pour ce dernier et l'assurance de règlements rapides pour l'état.

Toutefois, récemment la transaction a fait l'objet d'un regain d'intérêt de la part de l'administration sous l'impulsion du législateur. En effet, deux lois sont encore venues promouvoir son utilisation. Tout d'abord, la loi n°2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI siècle et enfin la loi n°2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d'une société de confiance. Jusqu'à présent la promotion de la transaction avait pris la forme de simples circulaires, ce qui pouvait expliquer ce faible taux d'emploi. Ainsi, passerpar deux lois pour encourager le recours à ce mode alternatif de règlement des conflits est un signe fort.

Par conséquent, dans cette partie nous allons nous attarder principalement sur la loi du 10 août 2018 qui comporte des dispositions visant à renforcer la confiance entre l'administration et les citoyens. Pour réussir là où les circulaires ont échouées, cette loi institue un comité ministériel de transaction chargé de se prononcer sur les transactions envisagées par les administrations de l'État^23(*). L'objectif est que lorsqu'une administration de l'État souhaite transiger, le principe du recours à la transaction et le montant de celle-ci peuvent être préalablement soumis à l'avis d'un comité. Ainsi lorsque le signataire de la transaction a suivi l'avis du comité, sa responsabilité ne peut être mise en cause pour avoir eu recours à la transaction. En d'autres termes, l'idée est d'inciter l'administration à recourir à la transaction en soustrayant la responsabilité personnelle du signataire de la transaction ; c'est d'ailleurs grâce à cela que cette loi compte ainsi remédier à la réticence des décideurs publics de recourir à la transaction. De plus, cette loi prévoit que l'avis du comité est obligatoire lorsque le montant en cause dépasse le seuil (précisé par le décret n° 2018-1029 du 23 novembre 2018 relatif aux comités ministériels de transaction) de 500 000 euros.

La loi du 10 août 2018 est un vrai tournant dans la promotion du recours à la transaction. Néanmoins, on peut reprocher à ce texte de ne pas être allé assez loin. En effet, le comité ministériel de transaction, chargé de se prononcer sur les transactions de caractère pécuniaire conclues par les autorités administratives de l'État ne joue qu'un rôle consultatif. En d'autres termes, bien que ce comité dispose de la faculté de rendre un avis sur le principe même du recours à la transaction ainsi que sur le montant de cette dernière, il n'en demeure pas moins qu'il ne s'agit là que d'un avis simple ce qui signifie que l'autorité administrative reste libre de ne pas suivre, ou de suivre partiellement, la décision conseillée par le comité. De plus, on peut déplorer le fait que la loi ne prévoit pas une obligation systématique de recourir à l'avis du comité ministériel de transaction. En effet, ce recours reste facultatif par principe et n'est obligatoire qu'à partir du moment où le montant de la transaction dépasse les 500 000 euros. Néanmoins, sur ce point, il est possible de nuancer ces propos. En effet, il est difficile d'envisager qu'un décideur public ne recourt pas à l'avis du comité lorsqu'il souhaiteenvisager une procédure de transaction étant donné que ce dernier permet de décharger l'autorité décisionnelle de sa responsabilité personnelle s'il décide de suivre l'avis du comité ; ne pas se tourner vers lui serait contre-productif.

Ainsi, cette loi crée un véritable mécanisme incitant l'administration à recourir à la procédure de la transaction. Par conséquent, il s'agit d'une vraie démonstration de la volonté de favoriser le recours à la discussion avec l'administré pour éviter tout conflit dont l'issue serait le contentieux devant un juge. Bien que l'idée principale soit de désengorger les tribunaux, le recours à la transaction permet également de renouer une relation avec un administré sur des bases saines en vue de créer un climat de confiance. En effet, avec cette procédure l'administration interagit avec l'usager afin de savoir quelles sont ses revendications et ses intérêts. Finalement la transaction permet, in fine, de modifier le comportement de l'administration en vue d'instaurer un rapport de confiance avec l'administré.

Encourager le recours à la transaction et au dialogue n'est pas la seule manière de rapprocher l'administration de ses administrés. En effet, dans le but de répondre aux critiques qui lui étaient adressées concernant son opacité, l'administration a mis en place des procédures permettant d'associer l'usager à sa prise de décision.

* 11Décret n° 2015-282 du 11 mars 2015, Ordonnance n°2016-131 du 10 février 2016 relative à la réformation du droit des contrat et qui entend clarifier la définition de la transaction pour la promouvoir

* 12 Livre vert sur les modes alternatifs de résolution des conflits relevant du droit civil et commercial

* 13 Conseil d'Etat 22 juin 1883, Ministre de la Marine c/ Corbet, REC. CE p. 589.

* 14 Conseil d'Etat 2 février 1996, Société Etablissements Crocquet, req n° 152406

* 15 CE 11 juillet 2008 , Société Krupp Hazemag, req.n° 287354.

* 16 CE 3 novembre 1943, Commune de Saint-Chély-D'alcher, req n°61546.

* 17 Discours d'ouverture de M.J-M. Sauvé lors des sixièmes Etats Généraux du droit administratif, juin 2016.

* 18 CE 14 janvier 1984, OPHLM de Firminy c./ MM. Delfante et Roux req. N°34135.

* 19 CE 26 juillet 1935, Dame Moussempés, Rec. CE.

* 20 Circulaire du 6 février 1995, relative au développement du recours à la transaction pour régler amiablement les conflits.

* 21 Etude d'impact du projet de loi pour un Etat au service d'une société de confiance, p77 et s.

* 22 Article L.247 et s. du livre des procédures fiscales.

* 23 Article L.423-2, loi n°2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d'une société de confiance.