La confiance en l'administration

Paragraphe 2- La simplification du droit et de l'action administrative : une nécessité au goût du jour

La simplification du droit apparaît comme nécessaire pour renouer un lien de confiance avec les administrés. Elle permet d'assurer la cohésion sociale et une certaine forme de sécurité juridique. C'est la raison pour laquelle, aujourd'hui, on constate un mouvement de réduction du volume juridique (A) et une simplification de l'action administrative (B).

A- La réduction du volume juridique

L'accroissement du volume juridique a longtemps été critiqué, notamment par le Conseil d'État : c'est un phénomène qui fait l'objet de critiques depuis au moins 30 ans^118(*). A la différence de la période antérieure, désormais, les pouvoirs publics semblent mesurer l'ampleur du problème ; c'est pourquoi on constate une diminution du volume juridique. Depuis les années 2000, une succession de mesures ont été prises en ce sens : un membre du gouvernement a comme attribution la politique de simplification du droit^119(*).

Plusieurs lois de simplification ont été adoptées dans le but de réduire le nombre de normes en vigueur. On peut citer l'article 10 de la loi n°2009-526 du 12 mai 2009 relative à la simplification et à la clarification du droit et à l'allègement des procédures. Il a supprimé du code civil des termes que le législateur avait estimé incompréhensibles pour les citoyens. La loi n°2011-525 du 17 mai 2011, relative à la simplification et à l'amélioration de la qualité du droit, a également instauré un statut commun pour les groupements d'intérêts public, alors qu'auparavant, ces groupements étaient régis par plusieurs textes distincts.

On peut toutefois émettre une critique à l'encontre de ces lois. En effet, bien qu'il s'agisse de lois visant à simplifier le corpus des règles juridiques, il n'en demeure pas moins qu'il s'agit encore de nouvelles lois qui vont venir augmenter le volume des normes applicables.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008^120(*) témoigne également de la volonté de simplifier l'action administrative. En effet, cette révision constitutionnelle a introduit la procédure des études d'impacts. Les études d'impacts sont des procédures visant à apprécier les conséquences d'un projet avant son entrée en vigueur. Depuis 2008, les projets de loi sont accompagnés d'une étude d'impacts ayant pour but d'évaluer les incidences économiques, financières, sociales ou environnementales du projet de loi en question. On postule donc que, si l'étude est effectuée correctement, la compréhension de loi devrait s'améliorer. Réservée, au départ, aux seuls projets de loi, la circulaire du 17 juillet 2013 a, dans un second temps, étendu son champ d'action aux projets de textes réglementaires, ce qui témoigne de l'importance et de la pertinence de ce type de procédure.

On constate également que le contrôle de la constitutionnalité des lois, effectué par le Conseil Constitutionnel, s'est adapté à cette exigence de simplification du droit. Désormais, ce dernier exerce un contrôle sur la qualité des lois. Effectivement, il estime que le principe de clarté de la loi, qui découle de l'article 34 de la Constitution, ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité, découlant de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789, impose au législateur « d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques afin de prémunir les sujets contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire »^121(*). Ce contrôle lui permet donc d'annuler certaines dispositions de certaines lois qu'il juge trop complexes et nuisant à la compréhension par les administrés du droit.

Enfin, le dernier témoignage de la volonté de simplifier le droit et l'action de l'administration est l'entrée en vigueur du code des relations entre le public et l'administration le 1^er janvier 2016. Il s'agit d'un texte codifiant diverses procédures administratives se trouvant dans une multitude de lois. Toutefois, ce dernier ne se contente pas de codifier des textes déjà existants, il vient également simplifier et rendre lisible les procédures elles-mêmes. C'est la raison pour laquelle il nous semblait évident de le mentionner.

Néanmoins, la réduction du volume de notre corpus juridique ne doit pas être la seule mesure à prendre pour les pouvoirs publics. Pour instaurer un climat de confiance avec les administrés, il est primordial de simplifier l'action de l'administration.

B- la simplification de l'action de l'administration

La simplification de l'action administrative est parfois assimilée à l'idée de modernisation de l'administration, au même titre que l'efficacité administrative. Toutefois, dans bien des cas, l'idée de rendre performante l'administration prime sur la simplification de son action. On peut citer le domaine de la domanialité publique qui est aujourd'hui tourné vers un objectif de performance ultime. L'idée est qu'un domaine public moderne est un domaine public rentable. Or, la simplification est également une vertu essentielle puisqu'elle permet aux administrés de comprendre les choix de son administration ainsi que ses objectifs.

Malgré tout, la simplification du droit et de l'action administrative n'est pas étrangère aux pouvoirs publics. On peut citer en ce sens la loi du 2 juillet 2003 qui habilite le gouvernement à simplifier le droit^122(*). On constate aussi un mouvement de simplification des procédures administratives et de réduction des délais de l'instruction pour simplifier la vie des citoyens. Ainsi, la loi du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance, sur laquelle nous reviendrons en détail ultérieurement, est un bon exemple de cette démarche de simplification. Cette dernière a créé un site internet permettant de faciliter certaines procédures pour les administrés mais également de les conseiller lorsque ces derniers rencontrent des difficultés administratives.

Malgré tout, bien que la modernisation de l'administration soit impossible sans une simplification de son action, il semblerait que les obstacles en soient encore importants. Selon Jean-Marc Sauvé, lors de son intervention au colloque organisé par le Conseil d'État et la Cour des comptes le 16 décembre 2016, le constat est sans appel : le mouvement de simplification de l'action administrative reste trop timide. Les administrés ont toujours de plus en plus de mal à comprendre les choix de leur administration. C'est pourquoi le Vice-Président du Conseil d'État recommande d'engager une politique plus ambitieuse de simplification administrative afin « d'accroître la confiance des citoyens dans la légitimité de l'action publique ».

Nous venons donc de voir, dans une première partie, que l'administration souhaitait intégrer l'administré à son action. Dans notre seconde partie, nous avons analysé la politique de transparence engagée dans le but de renforcer la confiance des administrés envers elle. On peut donc se poser la question de savoir si, a contrario, l'administration fait confiance aux administrés.

* 118 la simplification fut déjà un sujet d'analyse du Conseil d'État lors de son colloque de 1991.

* 119 Etude annuelle du Conseil d'État, Simplification et qualité du droit, adoptée par l'Assemblée général du Conseil d'État le 13 juillet 2016, p. 66 et suivantes..

* 120 Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

* 121 Décision du Conseil Constitutionnelle n° 2006-540 DC , loi relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information, 27 juillet 2006..

* 122Loi n°2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit.