La confiance en l'administration

Paragraphe 3- Un principe omniprésent en droit de l'environnement

La transparence est fondamentale en droit de l'environnement. Elle se manifeste au travers du droit à l'information. Le droit à l'information se distingue du droit d'accès aux documents administratifs. Ce droit recouvre effectivement l'accès à l'information tel qu'il est défini par la loi du 17 juillet 1978, mais également le droit d'être informé, qui résulte des textes internationaux et européennes et qui se développe en droit interne.

Le droit à l'information s'est développé dans le domaine de l'environnement du fait de la dimension collective des problèmes environnementaux. En effet, ce droit permet d'assurer la transparence de l'administration mais également d'assurer aux citoyens un accès effectif aux procédures de participation des prises de décisions en matière environnemental. En d'autres termes, puisque la dégradation de l'environnement est un problème qui touche l'ensemble des administrés, le droit à l'information apparaît comme un moyen d'agir de manière collective.

Le droit à l'information constitue un droit longtemps affirmé par le droit international et le dans le droit européen avant d'être importé dans notre ordre interne. C'est la raison pour laquelle il convient de s'intéresser, dans un premier temps, à son émergence dans le droit international puis au sein de l'Union européenne (A). Dans un second temps, nous étudierons ses tenants et aboutissants dans notre droit interne (B).

A- L'affirmation progressive du droit à l'information dans le domaine de l'environnement en droit international et communautaire

Le droit à l'information constitue un principe tout d'abord issu du droit international (1) avant que l'Union européenne n'en fasse un instrument contraignant (2).

1- Le droit à l'information en droit international de l'environnement

Le droit international de l'environnement est très vite apparu comme propice au développement du droit à l'information. En effet, ce dernier est très rapidement devenu un moyen de faire participer les individus à la protection de l'environnement. Tout d'abord, le droit à l'information a été affirmé par de nombreux textes internationaux dont la portée était presque nulle.

On trouve une première trace du droit à l'information dans la déclaration de Stockholm du 16 juin 1972. Il s'agit d'une conférence internationale sur le thème de l'environnement qui a établi les bases du programme des Nations Unies pour l'environnement. Elle précise la nécessité de mettre en place des programmes éducatifs vantant les mérites de la protection de l'environnement^79(*). Il s'agit des prémisses du droit à l'information, l'objectif étant ici d'inciter les États à diffuser des informations susceptibles de militer pour l'environnement.

En revanche, il n'est en aucun cas question d'une quelconque transparence sur les questions écologiques. Le plan d'action pour l'environnement adopté à la suite de la conférence contient le programme d'évaluation de l'environnement, les activités de gestion de l'environnement et les mesures internationales visant à étayer les activités d'évaluation et de gestion menées au niveau national et international. Il invite de manière plus directe les États à adopter un programme d'information dont le but serait à terme d'associer le public à la gestion et au contrôle de l'environnement. Or, il s'agit ici d'une simple incitation dénuée de tout effet contraignant.

Tout comme la déclaration de Stockholm, la Charte mondiale de la nature constitue une étape timide vers la reconnaissance d'un droit à l'information. Il s'agit d'un texte adopté le 28 octobre 1982 n'affirmant pas directement un droit à l'information mais mettant l'accent sur l'importance de porter à la connaissance du public toutes les « stratégies de conservation de la nature, d'établissement d'inventaires portant sur les écosystèmes et l'évaluation des effets sur la nature des politiques et activités protégées »^80(*) ainsi que les informations obtenues grâce à la recherche scientifique^81(*). Toutefois, là-encore, il s'agit d'un texte dont la valeur est très faible.

l faudra attendre la Déclaration de Rio du 14 juin 1992 pour que le droit à l'information soit enfin consacré explicitement. En effet, le principe n°10 de cette déclaration affirme que « la meilleure façon de traiter les questions d'environnement est d'assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient. Au niveau national, chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives à l'environnement que détiennent les autorités publiques, y compris aux informations relatives aux substances et activités dangereuses dans leurs collectivités [...]. Les États doivent faciliter et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les informations à la disposition de celui-ci. » Néanmoins, bien que le principe soit reconnu explicitement, il ne s'agit que d'une déclaration d'intention. En d'autres termes, la valeur de la déclaration reste très limitée puisqu'il ne s'agit que d'une ligne de conduite à suivre par les États, lesquels restent libres de mettre ou pas en oeuvre ce principe.

La Convention d'Aarhus est le premier texte contraignant en matière d'accès à l'information, de participation du public au processus décisionnel et d'accès à la justice en matière d'environnement (25 juin 1998). Il s'agit d'un document visant à améliorer l'information environnementale pour favoriser l'émergence d'une « démocratie environnementale »^82(*). Cette Convention affirme clairement que « chaque partie garantit les droits d'accès à l'information sur l'environnement »^83(*). Le droit à l'information apparaît comme le moyen, pour le public, de participer à l'amélioration de la protection de l'environnement. L'idée est donc de permettre aux citoyens d'accéder aux informations de l'administration pour l'épauler dans sa lutte pour la préservation de l'écosystème^84(*). Ce texte souligne que cette participation permet d'améliorer la qualité de la décision et de favoriser son application^85(*).

La Convention d'Aarhus ne se contente pas de déclarer un droit à l'information pour les citoyens, elle met également à la charge des États signataires une obligation de rassemblement et de diffusion des informations concernant l'environnement^86(*). Ainsi, chaque État signataire est obligé de posséder et de mettre à jour les informations sur l'environnement dans le but de faciliter la mise en oeuvre du droit à l'information.

Néanmoins, si cette Convention dispose d'abord que l'information doit être rendue accessible au public, elle a une définition restrictive du terme « public ». Par ce mot, la Convention désigne « une ou plusieurs personnes physiques ou morales et, conformément à la législation ou à la coutume du pays, les associations, organisations ou groupes constitués par ces personnes. »^87(*). Puis, elle précise que l'obligation d'informer et de diffuser sont à la charge des autorités publiques^88(*).

En ce qui concerne le contenu de l'information. Il s'agit d'une interprétation très large puisqu'elle comprend toute information disponible sous forme écrite, visuelle, orale ou électronique ou sous toute autre forme matérielle. En outre, la Convention porte sur l'état de l'environnement, l'état de santé de l'Homme ou encore certains facteurs utilisés dans le processus décisionnel en matière d'environnement^89(*).

Malgré tout, elle prévoit des exceptions à ce droit d'information^90(*) : l'administration peut refuser une demande d'information sur l'environnement si « la demande est manifestement abusive ou formulée en terme trop généraux » ou si « [cette] demande porte sur des documents qui sont en cours d'élaboration ou concerne des communications internes des autorités publiques ». De plus, une demande peut également faire l'objet d'un rejet lorsque la divulgation des informations demandées aurait des incidences défavorables sur divers domaines^91(*) comme, par exemple, « le secret des délibérations des autorités publiques, lorsque ce secret est prévu par le droit interne », ou encore « les relations internationales, la défense nationale ou la sécurité publique » et « la bonne marche de la justice ».

La Convention d'Aarhus constitue donc une étape majeure dans la reconnaissance du droit à l'information. Néanmoins, bien qu'il s'agisse d'un texte juridiquement contraignant, le juge administratif ne considère pas toutes les dispositions de cette Convention comme étant d'effet direct en droit interne. En effet, il a, par exemple, refusé de reconnaître un effet direct aux dispositions de l'article 1^er de la Convention^92(*) ainsi qu'au paragraphe 4 de l'article 2 qui définit la notion de public^93(*).

2- L'affirmation du principe de droit à l'information par le droit de l'Union européenne

Le droit à l'information est apparu assez vite comme étant un principe fondamental mis en avant dans le droit européen de l'environnement. Bien qu'il ne figure pas dans les principes généraux du droit de l'environnement^94(*), il se retrouve dans de nombreuses directives et figure parmi les principes guidant l'action européenne^95(*).

Rappelons que le droit européen est le premier à avoir inscrit le droit à l'information dans un texte contraignant, la directive du 7 juin 1990. Cette dernière consacre la liberté d'accès à l'information en matière environnementale. Elle a été remplacée par la directive du 28 janvier 2003 relative à l'accès du public à l'information en matière environnementale dans le but d'intégrer les exigences de la Convention D'Aarhus. Cette directive fait du droit à l'information une liberté publique^96(*), ce qui signifie que cette convention octroie une réelle garantie aux bénéficiaires de ce droit.

Les débiteurs de ce droit à l'information en droit européen, qui comprend les mêmes obligations que la Convention d'Aarhus, sont les autorités publiques. Cela vise très largement toutes les administrations publiques, les personnes morales ou physiques qui exercent des fonctions administratives publiques ainsi que toutes les personnes physiques ou morales assumant des responsabilités ou des fonctions publiques. Quant aux bénéficiaires de ce droit à l'information et la diffusion, il s'agit de toute personne physique ou morale, des associations, organisations ou groupes constitués par ces personnes^97(*).

Les documents faisant l'objet de ce droit à l'information sont sensiblement les mêmes que ceux définis par la Convention d'Aarhus. Le droit de l'Union s'attache à renforcer les obligations inscrites dans la Convention. C'est la raison pour laquelle le règlement du 6 septembre 2006 applique les dispositions de la Convention d'Aarhus aux organes de l'Union européenne. Donc, depuis 2006, les citoyens européens bénéficient d'un droit d'accès aux informations environnementales reçues ou établies par les institutions de l'union.

On voit donc que le droit de l'Union européenne a constitué un relais au droit international dans la reconnaissance du principe d'information. C'est pourquoi, ce principe constitue aujourd'hui un fondement important de notre droit à l'environnement.

B- La spécificité du droit à l'information en droit de l'environnement

En France, le droit à l'information en matière environnementale est un principe ayant une place importante. Ce droit fait partie intégrante de la Charte de l'environnement du 1^er mars 2005^98(*). Ce texte appartient au bloc de constitutionnalité ce qui signifie que le droit à l'information dispose d'une valeur Constitutionnelle.

En droit Français, ce principe fut longtemps limité au droit d'accès aux documents administratifs. Néanmoins, sous l'influence des droits internationaux et européen, le droit d'être informé s'est ajouté à la définition du droit à l'information. Sa mise en oeuvre a été déterminé par le régime général du droit d'accès aux documents défini par la loi du 17 juillet 1978. Il a fallu attendre la loi n°2005-1319 du 26 octobre 2005^99(*) pour voir apparaître une refonte du système d'accès à l'information en matière environnementale. Ce choix a été fait pour distinguer l'accès à l'information en matière environnementale et le régime général de l'accès à l'information de la loi du 17 juillet 1978. Désormais, c'est le code de l''environnement qui s'occupe de définir les informations pouvant faire l'objet d'une communication^100(*) ainsi que les obligations à la charge des autorités publiques pour respecter leurs obligations en matière de droit à l'information^101(*).

Le droit à l'information est donc perçu aujourd'hui comme un droit particulier, un corollaire de l'exercice d'un droit à la participation des citoyens. La Charte dispose que « toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement »^102(*). Le droit à l'information permet de préserver l'environnement. Ce principe a pour finalité d'assurer la participation des citoyens à la protection de l'environnement.

Ce droit est également assimilé à un instrument de gestion et de prévention des risques. En effet, en droit de l'environnement il existe un le principe de précaution, issu du Sommet de Rio de 1992, qui impose aux autorités publiques de prendre des mesures anticipatives de gestion des risques lorsqu'un dommage potentiel, non certain due à un manque de connaissances technologiques, risque de causer des dommages potentiels sur l'environnement et la santé^103(*). Dans ce type de situation, les pouvoirs publics doivent prendre des décisions concertées et débattues avec les administrés. En effet, il s'agit généralement d'un acte lourd de conséquences qui doit être accepté par le plus grand nombre. Ainsi, le droit à l'information, dans la mesure où il permet aux citoyens de participer à un débat avec l'administration, permet d'associer les citoyens à la gestion des risques environnementaux.

La transparence, au travers du droit d'accès aux documents, du droit d'être informé et du principe de motivation des décisions, est essentiel pour mettre en place une relation de confiance entre l'administration et ses administrés, que ce soit au niveau international, européen ou national. Toutefois, pour mettre en place une transparence effective, il est primordial de disposer d'un droit compréhensible, c'est à dire accessible à tous. Or, le droit français est caractérisé par sa très grande complexité. C'est pourquoi, les objectifs de simplification du droit et de l'action administrative sont fortement mis en avant par l'administration.

Section 2- la simplification du droit et de l'action administrative

« La simplification administrative est un serpent de mer, que certains rapprochent du mythe de Sisyphe tant, malgré certains efforts accomplis, le sommet de la montagne paraît inatteignable. »^104(*). Cette citation du Vice-président du Conseil d'État souligne un problème majeur du droit français, sa complexité et la difficulté pour le grand public d'en saisir les enjeux. Il s'agit d'un problème qui existe depuis des années^105(*), c'est la raison pour laquelle il convient d'analyser dans un premier temps les problèmes engendrés par la complexification du droit (Paragraphe 1). Puis, nous verrons, dans un second temps, que la simplification de ce droit apparaît comme une évidence(Paragraphe 2).

* 79 Article 19 Déclaration de Stockholm du 16 juin 1972, « Il est essentiel de dispenser un enseignement sur les questions d'environnement aux jeunes génération aussi bien qu'aux adultes, tenant dûment compte des moins favorisés, afin de développer les base nécessaires pour éclairer l'opinion publique et donner aux individus, aux entreprises et aux collectivités le sens de leurs irresponsabilités en ce qui concerne la protection et l'amélioration de l'environnement dans sa dimension humaine. Il est essentiel aussi que les moyens d'information de masse évitent de contribuer à la dégradation de l'environnement et, au contraire, diffusent des informations de caractère éducatif sur la nécessité de protéger et d'améliorer l'environnement afin de permettre à l'homme de se développer à tous égards ».

* 80 Charte mondiale nature, 28 octobre 1982, principe 16.

* 81 Charte mondiale nature, 28 octobre 1982, principe 18.

* 82 Michel Prieur, La convention d'Aarhus, instrument universel de la démocratie environnementale, Revue juridique de l'environnement, 1999, pp9-29.

* 83 Convention d'Aarhus, 25 juin 1998, article premier.

* 84 Convention d'Aarhus, 25 juin 1998, préambule al 8 « qu'afin d'être en mesure de faire valoir ce droit et de s'acquitter de ce devoir, les citoyens doivent avoir accès à l'information, être habilités à participer au processus décisionnel et avoir accès à la justice en matière d'environnement, étant entendu qu'ils peuvent avoir besoin d'une assistance pour exercer leurs droits ».

* 85 Convention d'Aarhus, 25 juin 1998, préambule al 9 « que, dans le domaine de l'environnement, un meilleur accès à l'information et la participation accrue du public au processus décisionnel permettent de prendre de meilleures décisions et de les appliquer plus efficacement (...) »

* 86 Convention d'Aarhus, 25 juin 1998, art. 4 et 5.

* 87 Convention d'Aarhus, 25 juin 1998, Art. 2 paragraphe 4.

* 88 Convention d'Aarhus, 25 juin 1998, art. 4 et 5.

* 89 Convention d'Aarhus, 25 juin 1998, art 2.

* 90 Convention d'Aarhus, 25 juin 1998, Art.3.

* 91 Convention d'Aarhus, 25 juin 1998, Art 4 paragraphe 4.

* 92 Conseil d'État,Olivier A, 11 janvier 2008, n°292493

* 93 Cit. Ibidem (même arrêt : Olivier A)

* 94 Article 191 al 2, Traité sur le fonctionnement de L'union européenne.

* 95 Programme d'action de 1973, 1977, 1983,1987 ,2000 et 2002.

* 96 Dir. 2003/4/CE, 28 janvier 2003, art. 1^er..

* 97 Dir. 28 janvier 2003 Art 2 Paragraphe 2.

* 98 Article 7, Charte de l'environnement du 1^er mars 2005.

* 99 Loi n°2005-1319 du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d'adaptation u droit communautaire dans le domaine de l'environnement.

* 100 Article L.124-2, Code de l'environnement.

* 101 Article L 124-7 et L 124-8 , Code de l'environnement.

* 102 Article 2, Charte de l'environnement du 1^er mars 2005.

* 103 Article 5, Charte de l'environnement.

* 104 Jean-Marc Sauvé, Introduction du colloque du Conseil d'État et la Cour des comptes sur le simplification du droit et l'action administrative, 16 décembre 2016.

* 105 Sur ce point, la simplification fut déjà un sujet d'analyse du Conseil d'État lors de son colloque de 1991.