La confiance en l'administration

Chapitre 2 : Une administration Accessible : une vertu mise en avant par l'administration pour obtenir la confiance des administrés

L'accessibilité a été développé par l'administration pour obtenir la confiance des administrés. En effet, la confiance pouvant se définir comme l'espérance d'une personne qui se fie à quelqu'un, l'accessibilité en est son corollaire. Effectivement, longtemps l'administration fut fortement critiquée à cause de son opacité. Face à ces attaques, il lui est apparu nécessaire d'ouvrir ses portes aux usagers. C'est la raison pour laquelle, on constate une recherche, de sa part, de transparence (Section 1) et de simplification de son action (Section 2).

Section 1 - La transparence de l'action administrative

Lors de son rapport public de 1995, le Conseil d'État analysait la transparence et le secret comme étant un « dilemme éthique fondamental »^63(*). En effet, les citoyens, de plus en plus désireux de participer à la prise de décision de l'administration tolèrent de moins en moins l'opacité de l'action administrative laquelle est perçue comme la survivance des abus de l'administration d'Ancien régime.

En revanche, la transparence est vécue par les administrés comme étant la marque d'une administration moderne offrant la possibilité aux usagers de participer à l'action publique. C'est la raison pour laquelle nous verrons qu'il s'agit d'une vertu qui tend à devenir incontournable pour l'administration.

Quoiqu'il en soit, nous étudierons, dans un premier temps, le fait que la transparence est un principe issu de l'administration européenne (Paragraphe 1). Dans un second temps, nous analyserons le fait que s'il s'agit d'un principe directeur de l'action administration française dans sa globalité (Paragraphe 2), il n'en demeure pas moins que cela constitue un principe omniprésent en droit de l'environnement (Paragraphe 3).

Paragraphe 1- Un principe clé pour l'administration européenne

L'administration européenne, comme pour de nombreuses autres administrations, dispose de la faculté d'adopter des décisions ayant des conséquences politiques sur ses usagers. Le problème c'est qu'il n'existe pas toujours de lien assez fort entre elle et ses administrés. Cette administration n'est ni élue, ni nommée par un gouvernement élu démocratiquement dont elle pourrait tirer sa légitimité. Cette dernière se caractérise par son extrême opacité du fait de son caractère jugé trop bureaucratique. Ce sont les raisons pour lesquelles il a été essentiel pour elle de trouver un moyen de compenser ce déficit de légitimité démocratique, d'autant plus que, ces dernières années, on constate un renforcement des compétences de l'administration de l'Union européenne. Comme nous l'avons vu précédemment, l'administration européenne s'est ouverte aux citoyens en développant des mécanismes de participation. Toutefois, il était impossible de garantir une participation effective complète de ses administrés sans mettre en place une culture de la transparence.

Pourtant, durant longtemps la tendance était de considérer le principe d'accès du public aux documents comme un principe non-obligatoire du droit administratif européen. Néanmoins, le Tribunal et la Cour de Justice de l'Union européenne ont développé une jurisprudence imposant de rendre publics certaines catégories de documents détenus par la Commission européenne, le Conseil de l'Europe et le Parlement européen. Ce n'est qu'avec la Charte des droits fondamentaux, la Convention du Conseil de l'Europe sur l'accès aux documents publics et enfin le traité de Lisbonne que la transparence, principalement par le biais du principe du droit d'accès aux documents, s'est vu accorder un fondement juridique très important.

La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne du 7 décembre 2000 constitue la première avancée concernant la reconnaissance d'un principe de transparence incombant à l'administration européenne. Son article 41 instaurant le droit à une « bonne » administration, principe fondamental de l'administration européenne, comporte notamment « le droit d'accès de toute personne au dossier qui la concerne, dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité et du secret professionnel et des affaires » ainsi que « l'obligation pour l'administration de motiver ses décisions » qui sont deux principes inhérents à une administration transparente.

Toutefois, la Charte des droits fondamentaux reste une innovation timide. Par exemple, elle ne reconnaît pas explicitement un droit d'accès aux documents administratifs mais seulement un droit d'accès au dossier qui en est une déclinaison. En d'autres termes, si le droit d'accès aux documents permet d'informer le public et garantit la transparence de l'administration, en revanche, le droit d'accès à un dossier permet simplement de respecter le caractère contradictoire d'une procédure.

En ce qui concerne l'obligation de motivation des décisions, cela permet certes d'assurer une certaine transparence en permettant aux administrés de prendre connaissances des motifs ayant poussés l'administration à prendre une décision. Mais, elle n'est envisagée que comme un simple outil de contrôle permettant à la Cour de Justice de vérifier si les motifs de l'administration sont de nature à justifier une telle décision. Ainsi, la Charte, bien qu'ayant un impact limité sur la transparence effective de l'administration européenne, a permis d'amorcer un processus de transformation de cette dernière.

La première étape de cette transformation a été la Convention du Conseil de l'Europe sur l'accès aux documents publics, adoptée par le Comité des ministres le 27 novembre 2008. Il s'agit d'un texte important puisqu'il constitue le premier instrument juridique international contraignant consacrant le droit d'accès à toute personne aux documents publics. Elle prévoit également que des limitations à ce droit ne soient permises que dans la mesure où elles visent à protéger certains intérêts tels que la sécurité nationale, la défense ou la vie privée. En d'autres termes, elle assure un droit d'accès très large aux documents et très contraignant pour les autorités publiques, lesquelles sont encouragées à prendre les mesures nécessaires pour mettre à disposition ces documents. Néanmoins, bien qu'il s'agisse d'une avancée énorme pour la transparence de l'administration, elle n'entra jamais en vigueur. En effet, 10 dix ratifications étaient nécessaires pour son entrée en vigueur. Or, seulement neuf pays ratifièrent la Convention, empêchant ainsi sa mise en place.

Par conséquent, il a fallu attendre l'article 15 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne^64(*), issu du traité de Lisbonne de 2009, pour que le droit d'accès aux documents soit explicitement reconnu. Le droit d'accès aux document publics est alors devenu une valeur fondamentale au sein du système juridique européen, puisque le traité de Lisbonne constitue la norme de référence du droit de l'Union. De ce fait, le traité de Lisbonne a permis de garantir aux citoyens un accès effectif aux documents de l'administration.

Dans les faits, le traité de Lisbonne a permis d'accroître la transparence de l'administration européenne puisque, désormais, cette dernière met largement à disposition du public les documents qu'elle possède. Le développement des nouvelles technologiques a favorisé la diffusion des documents administratifs. C'est ainsi qu'aujourd'hui il est possible de consulter un grand nombre de documents administratifs facilement notamment sur la base de données DORIE (Documentation et Recherche sur les questions institutionnelles européennes). Il s'agit d'un registre numérique regroupant un large panel de documents issus de l'administration européenne.

Il ne s'agit pas du seul outil permettant de consulter un document issu de l'administration européenne. On peut également citer le Registre des documents du Parlement et du Conseil ainsi que le Registre des documents de la Commission qui sont des fichiers regroupant l'ensemble des documents émis par ces institutions. Pourtant, ce droit d'accès reste peu utilisé par le public : 40% des utilisateurs sont des chercheurs et 8,8% des juristes.

Quoiqu'il en soit, la transparence reste une vertu très mise en avant par l'administration européenne. Elle a notamment permis d'amorcer un processus de rapprochement entre cette dernière et ses administrés. Toutefois, la transparence n'est pas un principe exclusif à l'Union européenne. Il s'agit également d'un principe directeur de notre administration.

* 63 Etudes et documents du Conseil d'État, Rapport public 1995, La Documentation français, n°47, p.18.

* 64 Article 15 Paragraphe 3 Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, « Tout citoyen de l'Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre a un droit d'accès aux documents des institutions, organes et organismes de l'Union, quel que soit leur support, sous réserve des principes et des conditions qui seront fixés conformément au présent paragraphe. ».