Commentaire de l'article 82 de la constitution senegalaise du 22 janvier 2001

SOMMAIRE

Partie I. Les titulaires du droit d'amendement 8

chapitre I. Le droit d'amendement du président de la République 10

Paragraphe I. Le droit d'amendements du président de la République présenté par le premier minitre

Paragraphe II. Le droit d'amendement du prèsident de la rèpublique prèsentè par les autres membres du gouvernement... ................................................................... 12

Chapitre II. Le droit d'amendement des députés et du premier ministre 14

Paragraphe I. le droit d'amendement des députés 14

Paragraphe II. Le droit d amendement du premier ministre 17

Partie II. Les obstacles apportes aux amendements des membres du parlements 19

Chapitre I. Les restrictions apportées aux amendements des députés du fait des interdictions prévues dans l'intérêt des finances publiques 22

Paragraphe I. Le champs des interdictions de principe en faveur des finances publiques 23

Paragraphe II . Une dérogation du fait de la proposition de recettes compensatrices 28

Chapitre II. L'obstacle apporte aux amendements des dèputès du fait de la volonté du gouvernement 33

Paragraphe I. les conditions de mise en oeuvre de cet obstacle 34

Paragraghe II. Les effets relatifs à la mise en oeuvre de cet obstacle 36

Introduction

C'est en partant du constant selon lequel que tout homme qui a du pouvoir est porte à en abuser, il va jusqu'à ce qu'il trouve des limites que, Montesquieu a proposé une thérapie ^1(*) limitant le pouvoir travers sa célèbre théorie de la séparation des pouvoirs. Cependant ayant déjà été formalisé en termes voisins chez Aristote et théorisé par John Locke, Montesquieu n'a fait que la systématisé.

Un des piliers fondamentaux droit public en général et pierre angulaire du système constitutionnel libéral, c'est une théorie, qui, substantiellement prône une organisation institutionnelle des pouvoirs de sorte que par la disposition de choses,  «  le pouvoir arrête le pouvoir »

Et au bout de ce processus de séparation des différents pouvoirs existants, ceux ci se verront sous une dynamique de réciprocité être des contrepoids et des limites du fait de la délimitation respective de leurs champs matériel d'activité. De là, en découle une intervention désormais tripartite et non centralisée entre les mains d'un despote ou d'un tyran. Sous ce rapport existera à cote du pouvoir exécutif chargé de l'exécution de la politique nationale avec l'appui d'une multitude d'organes et d'organismes, le pouvoir judiciaire chargé de juger les crimes et de trancher les différends entre les particuliers et entre les particuliers et l'Etat. Et le pouvoir législatif investi de la mission essentielle de légiférer .En termes plus explicites de veiller à la réalisation de l'harmonie sociale par la production de règles de conduites sans lesquelles toute société qui en manquerait serait vouée à la déliquescence. Des règles à caractères générales et impersonnelles adoptées selon la procédure prévue à cet effet. Cependant cette fonction de production normative n'est pas partout valablement mise en valeur de la même manière, dans la mesure où sa matérialisation diffère d'une société à une autre voire d'une République à une autre : Tantôt la loi est adoptée dans un contexte de monopole systématique par le parlement, tantôt à l'occasion d'une étroite collaboration entre le pouvoir exécutif et celui législatif.

Dans le premier cas , il faut en passant relever qu'il est plus fréquent dans les régimes et démocraties édifiés sur la base d'une rigide séparation des pouvoirs .C'est à dire d'une séparation dans laquelle on constate à l'intérieur du système un cantonnement fonctionnel entre les pouvoirs corsé maintenant par une indépendance réciproque entre les pouvoirs étant entendu que chacun dispose de sa propre survie l'exemple type fournit par le système des Etats unis d'Amérique à travers leur constitution fédérale de 1787.Al'interieur de ce genre de système c'est le parlement qui demeure le principal acteur de la règle de droit .

En effet aucune intervention de l'exécutif en l'occurrence le président de la république n'est possible théoriquement si ce n'est que formel avec le veto de promulgation.

Dans la seconde hypothèse maintenant, on remarque contrairement à la première une collaboration entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif à l'occasion de la procédure législative .Et faudrait de ce point de vu remarquer un certain « activisme » de l'exécutif dans ce domaine à l'heure actuelle .Et cela est d'autan plus vrai qu'il faut le rechercher dans les régimes qui ont eu à consacrer une souple séparation de pouvoirs. Une réalité qui a priori pourrait nous conduire à une approche réductionniste du fait de l'exclusivité que sollicite le régime parlementaire .Mais à coté du parlementarisme classique ,cette pratique (collaboration entre l'exécutif et le législatif) est aussi à envisager auprès d'autres types de régimes .

D'abord nous avons les régimes mixtes qui combinent en leur sein des éléments du régime parlementaire et ceux du régime présidentiel, comme ceux retenus dans les grandes démocraties comme la France sous la V République (avec l'introduction en 1962 de l'élection du chef de l'Etat au suffrage universel direct), la Finlande, l'Autriche, le Portugal, l'Islande ainsi que la Fédération de Russie rejoignant quelques pays d'Europe centrale.

En plus des régimes mixtes la collaboration législative entre les pouvoirs exécutif et législatif est aussi perceptible dans les régimes présidentialistes caractérises par une hypertrophie des pouvoirs du président de la République qui s'identifie à l'exécutif et dispose en plus de ressources juridiques et politiquement lui permettant d'intervenir et de prendre une part active au travail législatif qu'il peut ainsi orienter grâce à des gadgets constitutionnel. C'est le cas par exemple du régime fournit par le Sénégal de par sa dernière charte fondamentale du 22 janvier 2001 et comme tant d'autres constitutions des pays du tiers monde.

Ainsi dans tous ces régimes susmentionnés, la loi est le fruit d'un compromis entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Raison pour laquelle le pouvoir, le pouvoir exécutif se voit entre autres attributions octroyer la faculté d'initier des lois et par conséquent de les modifier par le canal des amendements comme le prévoit l'article 82 de la constitution du 22 janvier 2001 au Sénégal dont la teneur est libellé de la manière suivante.

« Le président de la République, les députés et le premier ministre ont le droit d'amendement. Les amendements du président de la République sont présentés par le premier ministre et les autres membres du gouvernement.

Les propositions et amendements formules par les députés ne sont recevable lorsque leur adoption aurons pour conséquence ,soit une diminution des ressources publiques ,soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ,à moins que ces propositions ou amendements ne soient assortis de propositions de recettes compensatrices.

Si le gouvernement le demande, l'assemblée nationale saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion ne retenant que les amendements proposes ou acceptes par le gouvernement ».

L'idée centrale qui sort de cet article tourne autour du droit d'amendement et la limitation de l'initiative parlementaire en la matière en passant par ses titulaires.

Cet article que nous avons à commenter est inscrit dans le Titre VII de la loi n 03 2001 du 22 janvier 2001 portant constitution avec comme intitulé : DES RAPPORTS ENTRE LE POUVOIR EXECUTIF ET LE POUVOIR LEGISLATIF.

Il est de nature constitutionnelle mais il tire son fondement théorique du parlementarisme rationalisé^2(*). Un concept apparu entre les deux guerres par référence au régime allemand de Weimar .Ainsi la rationalisation est apparue comme une réponse institutionnelle à l'instabilité ministérielle qui avait cours dans les régime parlementaires européens dont l'exemple le plus significatif fut servi par la pratique française du parlementarisme au courant des III et IV Républiques corroborée par une instabilité ministérielle récurrente sinon permanente du fait de la superpuissance du parlement et la banalisation de la démission gouvernementale .Car le gouvernement avait tendance à démissionner à chaque fois qu'il était mis en minorité par l'une ou l'autre chambre à l'occasion d'un débat budgétaire, d'un vote de projet de loi ,à l'issu d `une interprétation, à l'occasion du passage à l'ordre du jour; celui ci démissionner alors qu'aucune procédure particulière n'est prévue par la constitution pour la mise en oeuvre de la responsabilité politique du cabinet dans un environnement politique caractérise par un multipartisme qui prête constamment à « des combinaisons ministérielles ».Une situation qui perdure tout au long de la IV République nonobstant l'introduction d'une certaine dose de rationalisation avec l'appréciation de la responsabilité selon des techniques du parlementarisme rationalise : le jeu de la question de confiance et de la motion de censure. Dans la pratique l'instabilité gouvernementale déborde les règles inscrites dans la constitution et devient le phénomène majeur du régime.

Juridiquement alors, c'est cette précarité de l'exécutif que la rationalisation est venu résorber en renforçant son autorité par la codification dans le dispositif juridique constitutionnel des mécanismes, artifices, ou gadget juridiques rendant difficile son renversement par législatif ou faisant prévaloir en dernier ressort sa volonté sur celle du parlement. Il va sans dire cependant que cette rationalisation fut et même actuellement exonère de toute critique .Bon nombre d'auteurs n'hésitent pas relever le caractère purement formel et secondaire de certaines attributions parlementaires du fait de la rationalisation .A titre d'exemple des auteurs ont eu l'occasion à propos du droit d'amendement de soutenir qu'il s'agissait en réalité d'un droit accessoire ,un droit de seconde nature ,une simple technique de correction .Le constat est d'ailleurs le même quand il s'est agi de recueillir l'assentiment de la doctrine sur l'impact que la rationalisation a eu sur le régime français issu de la V République .et un auteur comme Alain Brouillet n'hésite pas à qualifier voire à considérer le droit d'amendement qu' « un mécanisme compensateur par excellence des restrictions apportées par la constitution de 1958 à l'étendu des pouvoirs du parlement ».Au Sénégal c'est l'action de Mr doudou Wade président du groupe parlementaire visant à créer un groupe de travail sur l'efficacité du contrôle parlementaire sur le gouvernement qui mérite d'être souligné. Des exemples fournis dans le dessein relancer le débat sur la question de l'opportunité réelle du maintien stricte de certaines règles du parlementarisme rationalise à un stade ou la revalorisation des attributions parlementaires est impérieusement sollicitée.

L'article 82 de la constitution est structuré de la manière suivante :

Au contenu de l'alinéa premier, le constituant de 2001 a eu à se prononcer sur les titulaires du droit d'amendement.

Par contre pour ce qui est des alinéas deux (2) et trois(3) ,l'article 82 de la constitution nous renseigne sur certaines limitations qui se dressent sur le chemin des amendements formulé par les députés .

Par ailleurs outre l'intérêt théorique ayant trait avions mentionne plus haut, cet article emporte aussi un intérêt pratique. En effet le commentaire de l'article soumis à notre réflexion est de nature à nous faciliter la compréhension du parlementarisme rationalise ,ses tenants et ses aboutissants de la même manière d'ailleurs qu'il nous renseigne sur le contenu des rapports entre le pouvoir exécutif et celui législatif .

Toutefois il sera question dans le cadre de notre commentaire dont l'essentiel portera sur le droit d'amendement et de sa limitation tel que nous avons eu à le souligner, de procéder pour des raisons de commodité et de cohérence à d'une part à une étude individuelle de l'alinéa premier avant d'entamer le commentaire commun des alinéas deux et trois.

Par conséquent, nous étudierons dans une première partie les titulaires du droit d'initiative en matière d'amendement (Partie I) avant de procéder à l'occasion d'une seconde parie au commentaire proprement dit des limitations ,obstacles ou restrictions apportés à l'initiative parlementaire en matière d'amendement comme ils apparaissent aux alinéas deux et trois

* ¹ )la theorie de la separation des pouvoirs ,préconisé par johnn locke à la fin du XVII siècle et par Montesquieu , la théorie est etroitement liée à la philosophie des lumières, pierre pactet , droit constitutionnel et institutions politiques 15 édition page 111

* ² ) G Burdeau , le regime parlementaire dans les constitutions europeennes d'apré,s guerre, 1930