Le pouvoir judiciaire dans l'application et la protection des lois en droit positif congolais

A. Les moyens de légalité externe

Lorsqu'il est question de la légalité externe d'un acte, trois moyens peuvent être soulevés : le vice de compétence, le vice de procédure et le vice forme.

a. Le vice de compétence

Ce moyen, le premier à être apparu, est un moyen d'ordre public qui peut être soulevé par les parties à toute étape de la procédure et doit être relevé d'office par la juge administratif. Il signifie que l'autorité qui a pris la décision n'était pas habilitée pour la prendre : aucune régularisation n'étant possible, si l'Administration veut maintenir sa position, il faut qu'une nouvelle décision soit prise, cette fois-ci, par l'autorité compétente. Ce vice de compétence est la plupart du temps positif, c'est-à-dire qu'une autorité prend une décision sans en avoir la compétence. Mais, il peut être négatif : c'est l'hypothèse où l'Administration refuse de prendre une décision, alors qu'elle en a pourtant la compétence.

Trois types de vice de compétence peuvent être distingués. Le premier est le plus fréquent, il

s'agit de l'incompétence matérielle (ratione materiae) : une autorité décide pour des affaires étrangères à ses attributions ; en d'autres termes, la question relevait de la compétence d'une autre autorité. Deuxième type de vice de compétence, l'incompétence temporelle (ratione temporis) : une autorité prend une décision à un moment où elle n'en avait plus ou pas encore le pouvoir ; c'est par exemple le cas d'un maire qui prend un arrêté municipal après l'expiration de son mandat électif. Enfin, peut se rencontrer l'incompétence territoriale (ratione loci) : ici, une autorité administrative intervient en dehors de sa circonscription géographique de compétence.^327(*)

Le Conseil d'Etat français considère que le défaut de consultation lorsque l'avis conforme est obligatoire relève non du vice de procédure, mais du vice de compétence : ainsi, en va-t-il du défaut de consultation du juge administratif suprême en cas de décrets en Conseil d'Etat.^328(*)

b. Le vice de procédure

Le vice de procédure est l'un des plus anciens cas d'ouverture du recours pour excès de pouvoir et concerne le processus d'élaboration de la décision. Il vise à sanctionner l'Administration lorsqu'elle ne respecte pas une formalité préalable à l'adoption d'un acte administratif, formalité destinée soit à éclairer l'auteur de l'acte, soit à apporter des garanties aux administrés : à titre d'exemple, peuvent être citées les consultations préalables, les enquêtes ou encore les formalités de publicité. Mais, ce qu'il faut bien comprendre est que tous les vices de procédures n'entrainent pas automatiquement l'annulation d'un acte. En effet, le juge administratif veut éviter un excès de formalisme nuisible à l'action administrative : il utilise donc une grille d'analyse qui lui permet de distinguer au sein de l'ensemble des formalités celles dont l'omission entrainera l'annulation de l'acte.

Par le passé, ce choix se faisait au travers de la distinction formalité substantielle / formalité non substantielle. Bien que simple en apparence, cette grille de lecture était d'une application assez complexe. Par ailleurs, les solutions retenues par le juge administratif était empreintes d'une certaine sévérité.^329(*)

En France le législateur est intervenu pour remédier à cette situation mais le Conseil d'Etat a préféré renouveler la question en posant sa propre méthode d'analyse avec l'arrêt Danthony.

Cette position de la cour a donné naissance à une nouvelle approche jurisprudentielle qu'il convient d'analyser en abordant d'abord l'état du droit antérieur à ce dernier arrêt et l'état du droit qui en résulte.

Par le passé, le vice de procédure n'entrainait l'annulation d'un acte que dans l'hypothèse où la formalité était substantielle. Cette condition était remplie lorsque la règle de procédure était soit de nature à influencer le contenu même de la décision, soit destinée à garantir les droits et intérêts des administrés. Dans tous les autres cas, la formalité était dite accessoire et son non-respect n'avait pas de conséquences sur la légalité de la mesure. Le but de cette distinction était de ne pas faire peser sur l'Administration un formalisme excessif de nature à nuire à l'efficacité de son action. Bien que simple en apparence, cette jurisprudence était insatisfaisante tant par sa complexité d'application que par l'excessive sévérité qui se dégageait des solutions du juge administratif.^330(*)

En ce qui est de l'état du droit postérieur à cet Arrêt, Il faut d'abord noter que le renouveau de l'appréciation du vice de procédure devrait normalement résulter de la loi : en effet, le législateur français a tenté de rationnaliser cette question avec l'article 70 de la loi du 17 Mai 2011, l'objectif étant aussi de remédier à la sévérité des solutions du juge administratif. Pourtant, le Conseil d'Etat a préféré poser ses propres principes en considérant que ledit article ne faisait que reprendre des principes jurisprudentiels. C'est donc dans l'arrêt d'assemblée du 23 Décembre 2011Danthony qu'il faut rechercher la nouvelle grille de lecture en la matière.

Avec cette décision, le juge administratif suprême s'éloigne des solutions posées par le législateur en maintenant une certaine sévérité dans l'appréciation des vices de procédure. Deux vices de procédure sont, ainsi, consacrés.

Le premier est le vice de procédure du fait d'une consultation irrégulièrement réalisée, que la consultation soit obligatoire ou facultative. L'irrégularité dans l'accomplissement de la procédure ne conduira à l'annulation que dans deux cas. Il en ira, d'abord, ainsi dans l'hypothèse où cette irrégularité a pu avoir une influence sur le sens de la décision prise : c'est une position stricte qui est retenue, puisque ce n'est que s'il est certain que la formalité n'a eu aucune incidence sur l'acte adopté que la demande d'annulation sera rejetée. A l'inverse, en cas de doute, l'acte sera annulé. La seconde hypothèse est celle ou l'irrégularité a privé les administrés d'une garantie. L'on retrouve là les exigences tenant au principe général des droits de la défense dont bénéficient les administrés avant la prise de certaines décisions. Concrètement, ce vice de procédure ne pourra être invoqué qu'en cas de privation réelle des administrés d'une garantie. Ces deux critères sont indépendants, mais, dans son analyse, le juge commencera par rechercher l'influence du vice de procédure sur le sens de la décision prise, et, dans la négative, recherchera l'éventuelle privation d'une garantie.

Le second est le vice de procédure du fait de l'omission d'une consultation obligatoire. Il faut

ici distinguer selon que l'omission a ou non privé les intéressés d'une garantie. Dans la première hypothèse, le vice de procédure entraine l'annulation de l'acte final. Il n'y a pas lieu de rechercher l'influence concrète de la méconnaissance de la garantie procédurale sur le sens des décisions prises.

En effet, la seule privation d'une garantie résultant de l'omission d'une consultation obligatoire suffit à annuler l'acte final. Dans le cas où l'omission d'une consultation obligatoire n'a pas privé les intéressés d'une garantie, il y a présomption d'illégalité. Mais, à la différence du passé, cette présomption peut être renversée. Il peut en être ainsi lorsqu'il était matériellement impossible de procéder à la consultation requise. Mais, cela sera plus fréquemment le cas lorsque l'omission n'a pas été susceptible, en l'espèce, d'avoir une influence sur le contenu de l'acte pris. L'on peut noter que ce type de contrôle est marqué par une grande subjectivité du fait qu'il oblige le juge administratif à dégager virtuellement le sentiment de l'autorité administrative si la consultation avait eu lieu.^331(*)

* ³²⁷ www.google.fr/lerecourspourexcèsdepouvoir lu le 30 mai à 12h.

* ³²⁸ www.viepublique.fr/lerecourspoursexcèsdepouvoirenFrance lu le 5 juin 2018 à 14h

* ³²⁹ www.viepublique.fr/lecourspourexcèsdepouvoirenFrance lu le 5 juin 2018 à 12h

* ³³⁰ www.google.cd/lerepenFrance lu le juin 2018 à 13h

* ³³¹ Wikipédia.fr/le r.e.p. en France lu le 6 juin 2018 à 20h