Etude comparée entre les cours des comptes algérienne et française

Chapitre III : Le contrôle administratif et son étendu

Il est à constater que la Cour des comptes algérienne prévoit un contrôle administratif envers les ordonnateurs et les gestionnaires, cette formulation englobe tous les agents qu'il relève de la fonction publique, qu'il ait une responsabilité ou qu'il soit un simple agent (magasinier simple chef de service), qu'il soit statutaire ou contractuel.

Le contrôle administratif ne se traduit par aucune sanction, il s'exerce sur les ordonnateurs.

La loi du 22 juin de 1967 modifiée, la Cour des comptes française assure un contrôle sur la gestion des organismes publics de l'Etat soumis à la comptabilité publique, des entreprises publiques, des institutions de la sécurité sociale, des organismes privés bénéficiant de concours financiers publics.

Les ordonnateurs et les gestionnaires de ces organismes sont soumis au contrôle de la Cour des comptes par la mise en oeuvre d'une méthode d'investigation sur place et sur pièces.

Ce contrôle varie dans son étendu selon que la vérification concerne un organisme soumis à la comptabilité publique ou privée.

L'alinéa 02 de l'article 2 de l'ordonnance n° 95-20 précitée dispose que la Cour des comptes vérifie les conditions d'utilisation et apprécie la gestion des ressources, moyens matériels et fonds publics par les organismes entrant dans son champ de compétence... s'assure de la conformité de leurs opérations financières et comptables aux lois et règlements en vigueur.

Le contrôle administratif vise à favoriser l'utilisation régulière et efficiente des ressources, moyens matériels et fonds publics et à promouvoir l'obligation à rendre compte et la transparence dans la gestion des finances publiques.

Les ordonnateurs algériens sont tenus de produire leurs comptes administratifs, des services de l'Etat et tout organisme soumis à son contrôle. Le compte administratif fait ressortir les prévisions de recettes, les crédits définitifs ainsi que les engagements pris. La réglementation en vigueur ne donne aucune précisions sur le modèle du compte administratif a présenté, chaque ordonnateur interprète à sa manière les éléments que devait retracer son compte.

La plupart des ordonnateurs dans la production de leur compte administratif se réfèrent d'une manière générale aux textes réglementaires régissant la comptabilité publique notamment le décret exécutif n° 91-313 du 07 septembre 1991 fixant les procédures, les modalités et le contenu de la comptabilité des ordonnateurs et des comptables publics et la loi n° 90-21 sus citée relative à la comptabilité publique.

trôle administratif

La Cour des comptes algérienne exerce un contrôle de gestion sur les services de l'Etat soumis à la comptabilité publique, les entreprises publiques, les établissements publics à caractère industriel et commercial, les organismes d'assurance et de sécurité sociale, les organismes bénéficiaires des subventions et taxes parafiscales et les organismes qui font appels à la générosité publique.

Ce contrôle peut varier dans sa démarche et dans son étendu selon l'organisme vérifié et selon le fait que celui-ci soit soumis à la comptabilité publique ou à la comptabilité privé.

1. Le contrôle de gestion sur les administrations soumises aux règles de la comptabiité publique

La Cour est chargée de vérifier sur pièces et sur place la régularité des recettes et des dépenses et de s'assurer du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l'Etat et par les autres personnes morales de droit public.²⁴³

Pour exercer son contrôle de gestion, la Cour peut procéder par tous les moyens d'information : examen des pièces de la comptabilité administrative, contrôle sur place, auditions, vérification matérielle, communication de tous les documents relatifs à la gestion.

La Cour des comptes algérienne peut faire appel, pour les contrôles techniques, à des experts. ²⁴⁴ Le caractère contradictoire est assuré par l'audition des chefs de services gestionnaires. 245

En France, les institutions de l'Etat échappent au contrôle de la Cour des comptes comme c'est le cas des Assemblées parlementaires et les fonds spéciaux. A l'opposé en Algérie, les institutions parlementaires (A.P.N et Conseil de la Nation), le Conseil constitutionnel, sont soumis au contrôle de la Cour des comptes.

2. Le contrôle des entreprises publiques

Le contrôle de la Cour des comptes consiste en la vérification des comptes et de la gestion et s'assure de leur régularité et sincérité. Il est obligatoire facultatif ou selon que l'Etat est actionnaire majoritaire direct ou indirect dans le capital de l'entreprise.

La compétence de la Cour est d'autre part exclusive dès lors que l'Etat est le seul actionnaire, tandis que les chambres régionales françaises des comptes ont leur propre secteur de contrôle avec les entreprises publiques dans lesquelles les collectivités locales sont actionnaires.²⁴⁶

243 Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan, Jean-Pierre Lassale, manuel, finances publiques, op. , cit, p. 438.

244 Art. 58 de l'ordonnance n° 95-20, op. , cit.

245 Art. 73 alinéa 3 de l'ordonnance précitée.

246 Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan, Jean-Pierre Lassale, op. , cit, p. 439.

çais de 1948 à 1976, le contrôle des entreprises publiques

n spéciale distincte de la Cour des comptes, il s'agit du conseil de vérification des comptes des entreprises publiques (CVCEP). Depuis la loi du 22 juin 1976, c'est la Cour des comptes qui assure la vérification des comptes et de la gestion des entreprises publiques.²⁴⁷

La Cour dispose d'un pouvoir d'appréciation en vu d'améliorer sans cesse la qualité et l'efficience de la gestion des entreprises publiques.

Comme le fait remarquer le président Christian Descheemaeker ²⁴⁸, le contrôle de la Cour des comptes s'apparente à celui d'un commissaire aux comptes : s'assure en vérifiant les livres comptables et les comptes dressés en fin d'exercice (compte de résultat et bilan) que ceux-ci sont régulier et sincères et donnent une image fidèle de la situation patrimoniale de l'organisme.²⁴⁹

Il est à remarquer que le contrôle des entreprises publiques en droit algérien est confié à plusieurs chambres nationales selon le secteur dont elles ont la charge.

3. Les organismes d'assurance et de sécurité sociale

Ces organismes sont soumis à la loi organique française du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, actuellement ce contrôle est régi par quatre articles du CJF.

En application de l'article L. 111-5, « la Cour des comptes contrôle les institutions de sécurité sociale ».

Les organismes de sécurité sociale en droit français se composent d'organismes ayant le statut d'établissement public (caisses nationales) et d'organismes de droit privé (caisse régionales et locales).

Avec la loi organique du 22 juillet 1996 de larges prérogatives ont été confiées à la Cour des comptes quant à l'établissement des lois de financement de la sécurité sociale. Le rôle de la Cour à l'égard de ces organismes a bien évidemment été notablement renforcé, reposant désormais sur une base constitutionnelle.

Cette nouvelle loi fait obligation à la Cour d'établir chaque année un nouveau rapport public consacré uniquement à la sécurité sociale. La redistribution des compétences entre les chambres de la Cour intervenue en 1997, à fait que la matière sociale est désormais traitée par deux chambres et non plus par une seule.²⁵⁰

En revanche, la Cour des comptes algérienne soumet à un contrôle ordinaire et simple les organismes qui gèrent les régimes obligatoires d'assurance et de

247 Art. L. 111-4, CJF.

248 Président de la 7^e chambre de la Cour des comptes française.

249 André Paysant, op. , cit, p. 354.

250 Christian Descheemaeker, op., cit, p. 113.

ntrôle ne revêt pas d'intérêt spécial, de même que les un rapport annuel sur la situation financière de ces caisses

de la Cour des comptes.

Le régime d'assurance sociale et de retraite en Algérie sont l'affaire de l'Etat qui veille à équilibrer leur déficit par les finances publiques. Aucun intérêt particulier n'est donné à ces caisses, de même qu'aucune évaluation ou étude n'ont été effectuées par souci de trouver un autre mode de gestion de ces fonds qui sont la plupart du temps déficitaires.

La gestion peu raisonnable de ces caisses diffère totalement de la vision française, qui accorde une importance capitale et veille à l'équilibre continuel des finances de ces entités. En plus, la loi exige de la Cour des comptes d'établir chaque année un rapport public consacré uniquement à la sécurité sociale, ce qui n'est pas le cas de la Cour des comptes algérienne.

4. Les organismes bénéficiaires de subventions et taxes parafiscales

En droit algérien, la subvention ou la taxe fiscale ou parafiscale est perçue par des organismes publics ou privés et notamment certains établissements publics, industriels et commerciaux chargés d'une mission d'intérêt général.²⁵²

Le recours à ces organismes largement subventionnés sur les crédits ouverts à un ministère est un moyen souvent utilisé par l'administration pour réaliser des opérations non assujetties aux règles de la comptabilité publique.²⁵³

Cependant, le contrôle de la Cour des comptes française dans ce domaine, est facultatif. Lorsqu'il a lieu, il inclut simultanément le contrôle des comptes et de la gestion. Il est restreint toutefois à l'examen du seul compte d'emploi du concours financier dans le cas ou ce dernier représente moins de la moitié des ressources totales de l'organisme bénéficiaire.²⁵⁴

La Cour des comptes française depuis la loi du 12 avril 1996, et par la voie de l'article L. 111-7, CJF, exerce aussi un contrôle sur les organismes qui bénéficient du concours financier européen. L'extension de la compétence de la Cour aux organismes bénéficiant de concours financiers européens est une mesure d'application de l'article 209 du traité sur l'union européenne qui impose aux Etats membres de combattre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la communauté.

5. Les organismes faisant appels à la générosité publique

En droit français, ce contrôle est récent, Il a été institué par la loi du 07 août 1991. Au terme de cette dernière, les organismes faisant appels à la générosité publique doivent établir un compte d'emploi des fonds collectés.

²⁵¹ Art. 10 de l'ordonnance n° 95-20, op. , cit.

²⁵² Ibid. , art. 11.

²⁵³ Mouloud Remli, op., cit. p. 288.

²⁵⁴ Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan, Jean-Pierre Lassale, op. , cit, p. 440.

'assure uniquement que l'utilisation des fonds collectés

és avant le lancement de la compagne.²⁵⁵ Depuis la loi du 24 juin 1996, la Cour des comptes française bénéficie d'un droit de suite lui permettant des investigations approfondies. Ces observations peuvent être publiées.²⁵⁶

En droit algérien, ces compagnes de solidarité d'envergure nationale sont lancées pour soutenir notamment des causes humanitaires, sociales, scientifiques, éducatives ou culturelles.²⁵⁷ Ils sont ainsi contrôlés comme le dispose l'ordonnance n° 95-20 suscitée.

Section II : L'apport de la Cour des comptes au rapport de la loi de règlement budgétaire

Le contrôle de l'exécution du budget institué sous la Restauration par une loi du 15 mai 1818. Elle représentait un intérêt important lorsque « la loi des comptes » était l'une des rares occasions pour le Parlement pour porter un jugement sur la politique du Gouvernement.²⁵⁸

Le contrôle politique opéré par le Parlement tient en principe la première place. Ayant préalablement autorisé des opérations de recettes et des dépenses, il doit suivre le déroulement et l'exécution définitive du budget. Ce n'est que dans les années récentes que l'on a assisté à une évolution notable et à une réappropriation indispensable par le Parlement de ses pouvoirs de contrôle en matière budgétaire.

La Cour tient ce rôle de l'article 47 de la Constitution française de 1958. L'obligation d'établir un rapport sur le projet de la loi de règlement budgétaire que le gouvernement transmet au Parlement en même temps que le projet de loi, figure dans l'ordonnance du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances à l'article 36.²⁵⁹

En revanche, la loi algérienne n° 84-17 du 07 juillet 1984 relative aux lois de finances est intervenue 18 ans après l'adoption de la loi n° 65-320 du 31 décembre 1965 portant loi de finances pour 1966. La quête d'un cadre organique pour les lois de finances remonte aux premières années de l'indépendance de l'Algérie en 1962.

Les textes constitutionnels algériens ont, pourtant, passé sous silence la catégorie juridique des lois de finances.

La loi n° 84-17 relative aux lois de finances a, d'ailleurs été adoptée par l'A.P.N, sept ans après la mise en application de la constitution du 22 novembre 1976. La recherche d'un fondement pour la mise en place d'un cadre juridique pour les lois de finances a été lente.

²⁵⁵ Art. 71 de l'ordonnance n° 95-20, op. , cit.

²⁵⁶ Art. R.136.2CJF

²⁵⁷ Art. 12 de l'ordonnance n° 95-20, op. , cit.

²⁵⁸ Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan, Jean-Pierre Lassale, op. , cit, p. 447.

²⁵⁹ Christian Deschemaeker, op., cit, p. 143.

ment budgétaire adoptées jusqu'à ce jour portent sur les
1981 publiées aux J.O.R.A.D.P. Ces lois ont été adoptées

avec les décala_ges suivants :

- Loi n° 80-02 du 09 février 1980 portant règlement budgétaire pour l'exercice 1978 (N-2) ;

- Loi n° 84-04 du 07 janvier 1984 portant règlement budgétaire pour l'exercice 1979 (N-5) ;

- Loi n° 85-10 du 26 décembre 1985 portant règlement budgétaire pour l'exercice 1980 (N-5) ;

- Loi n° 87-02 du 20 janvier 1987 portant règlement budgétaire pour l'exercice 1981 (N-6) ;

Il est à noter que le droit antérieur français a constitué indéniablement une source d'inspiration susceptible de conduire à un régime des lois de finances. Le texte de la loi algérienne s'est s'inspire d'une technique juridique de type libéral ; il s'agît de la loi organique française relative aux lois de finances. Le caractère dualiste du droit algérien trouve ici une forme d'expression nouvelle.²⁶⁰

Les articles 76, 77 de la loi n° 84-17 consacrés aux lois de règlement budgétaire, ne donne aucune précision sur la transmission de la loi de règlement budgétaire ni dans quelles conditions, ni à quelle date et comment elle doit être présentée.

A l'opposé, en droit français, la Cour transmet une copie à chaque député et ce, en plus de sa publication dans le journal officiel. En droit algérien, l'article 18 de l'ordonnance n° 95-20 dispose que, la Cour des comptes est consultée sur les avant-projets de loi de règlement budgétaire. En réalité, elle ne fait que transmettre les rapports d'appréciation par le biais du Gouvernement, ces rapports n'ont jamais été débattus au sein de l'A.P.N. Il s'agit d'un rapport explicatif sur l'exécution du budget et un état d'exécution des crédits votés et des autorisations de financement des investissements planifiées qui ne sont pas publiés dans le journal officiel.

Il y lieu de souligner que l'apport de la Cour des comptes algérienne aux lois de règlement budgétaire est minime du fait qu'elle ne publie pas ses rapports d'appréciation sur l'exécution des lois de finances, de ce fait ses travaux dans ce cadre restent méconnus du public. Ce qui lui vaut toujours des critiques de la part des pouvoirs publics ou du public allant dans le sens que la Cour n'accomplie pas convenablement sa mission de contrôle.

Le contrôle de l'A.P.N sur l'utilisation des crédits budgétaires s'effectue lors de la discussion et du vote de la loi de règlement budgétaire qui est présentée par le Gouvernement. Ce contrôle se heurte à deux obstacles :

1. Le retard enregistré dans le vote des lois de regèlent budgétaire, ce qui affaiblit l'intérêt de ce vote.

²⁶⁰ Mohamed Tahar Bouara : Les finances publiques. Evolution de la loi de finances en droit algérien, p. 299, 310, 327.

d'intérêt que suscitent les débats et le vote de cette loi. On

ait faire l'Assemblée après que la loi de finances ait été exécutée. lA.P.N ne disposant d'aucun moyen pour redresser ou sanctionner une situation qui lui parait anormale.²⁶¹

A l'opposé, la loi organique française du 1^er août 2001 a créé les conditions d'une revalorisation importante de la loi de règlement budgétaire. L'article 37 de la L.O qui a comme objet le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier est présenté dans un tableau de financement.

Elle a aussi une portée comptable qui permettra aux parlementaires d'approuver le compte de résultat de l'exercice, d'affecter ce dernier.

Le projet de loi de règlement du budget de l'année doit être déposé chaque année le 1^er juin (art. 46). La reddition des comptes devant le parlement devrait donc être assurée plus tôt et plus régulièrement qu'aujourd'hui.²⁶²

Le 29 mai 2007, la Chambre du Conseil, qui réunit les présidents de chambre et l'ensemble des conseillers maîtres, a arrêté la position de la Cour quant à la certification des comptes de l'État de l'exercice comptable 2006 : une « certification assortie de 13 réserves substantielles ». Ce premier acte de certification marque le terme de la première année d'application des nouvelles normes de comptabilité générale applicables aux comptes de l'État en application des dispositions de la LOLF.

Ainsi, la Cour signifie que la Cour n'a pas été en mesure de certifier sans réserve que le compte général de l'État reconnu « régulier, sincère et donne une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l'État au 31 décembre 2006 », en raison de limitations à l'étendue des travaux d'audit et de l'existence d'un ensemble de désaccords quant aux méthodes comptables, ou à leur modalité d'application, et d'incertitudes quant aux informations présentées dans les états financiers.²⁶³

Aux termes de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement (art. 47-2). La Cour des comptes produit des rapports d'étude à la demande du Sénat et de l'Assemblée nationale en matière d'audits des politiques publiques.

Section III : Les moyens d'investigations du contrôle administratif

La mise en oeuvre du contrôle administratif de la Cour des comptes française s'exerce par le contrôle sur place et le contrôle sur pièces, c'est pratiquement les moyens qui sont mis en oeuvre par la Cour des comptes algérienne.²⁶⁴

261 Yahia Denideni : la pratique du système budgétaire de l'Etat en Algérie : O.P.U 03.2002 Edition : 04.02.4456, p. 366 et 367.

262 Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan, Jean-Pierre Lassale, op. , cit, p. 448 et 449. ²⁶³ http://fr.wikipedia.org/wiki/Cour_des_comptes_(France)#V.C3.A9rification_des_comptes_et_de_l a_gestion_des_services_publics.

264 Art. 14 de l'ordonnance n° 95-20, op. , cit.

la Cour des comptes exclu toute ingérence dans t toute remise en cause du bien-fondé ou de l'opportunité des politiques arrêtées par les responsables des organismes contrôlés.²⁶⁵

Les communications et les observations sont consignées dans divers rapports adressés aux responsables administratifs.

1. Le contrôle sur place

En matière administrative, les missions de la Cour peuvent revêtir un aspect de contrôle, d'étude ou d'évaluation sur place de façon inopinée ou après notification.

Les magistrats peuvent se déplacer sur place. Ils ont le droit d'accès à tous les locaux d'une collectivité ou d'un organisme soumis au contrôle de la Cour des comptes.²⁶⁶De même que, les responsables ou agents des services et organismes contrôlés sont déliés de toute obligation de respect de la voie hiérarchique ou de secret professionnel à l'égard de la Cour des comptes.²⁶⁷

Pour être éclairées dans ses travaux, la Cour des comptes peut organiser un débat auquel participent les responsables et dirigeants concernés.²⁶⁸

La Cour peut confier et sous sa responsabiité à des organismes de contrôle spécialisés la vérification des comptes de certains services et organismes entrant dans le champ de sa compétence.²⁶⁹

2. Le contrôle sur pièces

La Cour des comptes est une institution prestigieuse ce qui lui donne un pouvoir réel pour mener une vérification sur pièces relatives au contrôle de la qualité de gestion.

La tradition au sein des deux Cours des comptes est que les missions de contrôle de gestion sont menées d'une façon générale, sur place et sur pièces du fait qu'aucune disposition réglementaire n'exige des ordonnateurs la communication des pièces justificatives lors de reddition du compte administratif.

En droit français, les rapporteurs peuvent prendre communication et copie des écritures tenues et des pièces déposées dans les services, examiner les approvisionnements, matériels et travaux et visiter les bâtiments appartenant à l'Etat ou autres organismes publics (décret du 11 février 1985, art. 18, quatrième alinéa).

Parfois, le contrôle de gestion peut nécessiter des connaissances techniques (coût et qualité des approvisionnements, matériels et travaux) que les

265 Ibid, art. 15.

266 Ibid, art. 56.

267 Ibid, art. 59.

268 Ibid, art. 73 alinéa 3.

269 Ibid, art. 13.

pas. La loi du 22 juin 1967 (art. 9, sixième alinéa, ajouté

t. 18) ²⁷⁰ de même que l'ordonnance n° 95-20 suscitée les autorise à se faire assister par des experts.²⁷¹

Ces moyens de contrôle permettent à la Cour des comptes d'exposer ses observations et de dégager les renseignements qui s'imposent, pour ensuite prendre les décisions et les suites du contrôle administratif.