Les droits de l'employeur cotisant dans ses relations avec l'URSSAF: opposabilité de la doctrine et application du rescrit en matière sociale

Section 1. Une réforme attendue

Les débats parlementaires relatifs à la loi de simplification du droit du 9 décembre 2004 ont révélé la volonté des parlementaires d'améliorer la sécurité juridique des cotisants. Toutefois, ces mêmes débats ont également révélé, chez les parlementaires, une certaine confusion entre les notions de cotisation sociale et d'impôt ( § 1 ). Au delà des débats, les origines de cette réforme imparfaite sont bien antérieures ( § 2 ).

§ 1. Une confusion entre cotisation sociale et impôt

A. Une confusion lors des débats parlementaires

Bien qu'il s'en distingue, le nouveau mécanisme d'opposabilité de la doctrine institué par l'ordonnance du 6 juin 2005 se rapproche et s'inspire de la garantie contre les changements de doctrine de l'administration fiscale de l'article L. 80 A du Livre des procédures fiscales.

Les débats parlementaires ont rendu visible cette tendance à la confusion entre cotisations sociales et impôt et sont révélateurs d'une perplexité manifeste chez nombre de parlementaires quant à l'intérêt de la distinction entre ces deux notions.

C'est ainsi que durant les débats sur le projet de loi, il a pu être proposé de se contenter d'élargir le champ d'application des articles L. 80 A et L 80 B du Livre des procédures fiscales aux cotisations et contributions sociales^58(*), ou que le rapport du député Etienne Blanc insiste sur la nécessite d'autoriser le Gouvernement à « introduire, en matière sociale, les dispositifs de rescrit et d'opposabilité de la doctrine fiscale qui existe d'ores et déjà en matière fiscale »^59(*). Cet amalgame entre imposition et cotisation sociale, tendant à la reproduction, en droit de la sécurité sociale, des mécanismes d'opposabilité de la doctrine existants en droit fiscal, en s'accommodant d'une extension du domaine d'application des textes fiscaux mentionnés est, outre le fait que la rédaction des articles L. 80 A et L. 80 B du Livre des procédures fiscales ne semble pas pouvoir s'adapter à une telle opération^60(*), d'autant plus déconcertant que le domaine d'application de ces articles est rigoureusement limité au contentieux relatif aux impôts et taxes, et que, les cotisations sociales n'ont nullement la nature juridique d'impôt ou de taxe, ni celle d'imposition de toute nature mentionnée à l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958^61(*). C'est par le constat de cette distinction entre les notions de cotisation sociale et d'impôt que la Cour de cassation a pu parvenir à une délimitation stricte du champs d'intervention du droit fiscal dans le contentieux relatif à la législation sociale^62(*), et c'est ainsi qu'en dépit du fait que certains prélèvements obligatoires trouvant leur origine dans le droit de la sécurité sociale soient par nature des impositions de toute nature^63(*), l'utilisation du droit fiscal, et notamment des articles L. 80 A et L. 80 B du Livre des procédures fiscales, dans un contentieux touchant à leur mise en application, n'est pas opportune.

B. Une confusion injustifiée

Les cotisations sociales apparaissent, dès lors, comme étant des prélèvements obligatoires, dont la spécificité tient, premièrement, au fait, que leur paiement est fonction de l'affiliation, du cotisant ou de ses salariés, à un régime de sécurité sociale, et, secondement, à l'existence d'un lien de causalité entre le paiement et le droit de bénéficier des prestations offertes par le régime^64(*).

Le développement d'une garantie contre les changements de la doctrine administrative sociale, dont les mécanismes ont été fortement influencés par ceux existant en matière fiscale, est, peut-être, un premier pas, vers une harmonisation entre les règles du droit fiscal et celles du droit des cotisations sociales, et vers l'apparition d'un droit nouveau: celui des prélèvements obligatoires. De plus, la garantie contre les changements de doctrine, modifie sensiblement l'articulation classique entre légalité et sécurité juridique, en faveur de ce dernier, ce qui explique notamment les débats sur la constitutionnalité de ce mécanisme^65(*). C'est ainsi que, si la sécurité juridique n'a pas de réelle valeur constitutionnelle en France, une tendance à son intégration dans l'ordre juridique interne semble se dessiner, en témoigne, outre l'article 36 de la loi de simplification du droit du 9 décembre 2004, le récent arrêt du Conseil d'État en date du 24 mars 2006 consacrant la sécurité juridique en tant que principe général du droit^66(*).

§ 2. Les origines et les limites de la nouvelle législation

* ⁵⁸ V. M. Charasse, 1^ère lecture au Sénat du projet de loi de simplification du droit, séance, 14 octobre 2004. Cité dans un article de Pascal Combeau, Du nouveau en matière d'invocabilité de la l'interprétation administrative Le cas de la doctrine sociale dans la loi de simplification du droit, JCP G, n° 28, 13 juillet 2005, p. 1334.

* ⁵⁹Voir http://www.assemblee-nationale.fr/12/rapports/r1635.asp#P2803_707735 Il y a là un lapsus certain ,révélateur de la tendance, plus ou moins volontaire, à confondre imposition et cotisation sociale.

* ⁶⁰ Cet argument fût notamment celui du secrétaire d'État à la réforme de l'État. V. 1^ère lecture au Sénat du projet de loi de simplification du droit, séance, 14 octobre 2004. également cité par P. Combeau, Du nouveau en matière d'invocabilité de la l'interprétation administrative Le cas de la doctrine sociale dans la loi de simplification du droit, JCP G, n° 28, 13 juillet 2005, p. 1334.

* ⁶¹ V. X. Prétot, la notion de cotisation sociale, Dr. Soc. 1993, p.516.

* ⁶² V. Cass. Ass. Plén., 29 nov. 1985, Dr. Soc. 1986, p. 164, chron. X. Prétot.

* ⁶³ C'est notamment le cas de la Contribution Sociale Généralisée

* ⁶⁴ A ce propos, V. X. Prétot, Prélèvements sociaux et prélèvements fiscaux: L. Philip (dir.), Les finances sociales, unité ou diversité: Economica, 1995, p. 121.

* ⁶⁵ V. par ex: V. Haim, l'article L 80 A est-il constitutionnel?, Dr. Fisc. 1995, p. 549.

* ⁶⁶ V. CE Ass. 24 mars 2006, Société KPMG et autres, n° 288460, 288465, 288474 et 288485, AJDA 22 mai 2006, n°19, p. 1028, Chron. C. Landais et F. Lenica.