Le statut juridique des ouvrages hydrauliques

Chapitre 2.4. : Les ouvrages irréguliers ou soumis

à une législation nouvelle

Ces ouvrages, comme les précédents, peuvent faire l'objet d'une mise en oeuvre des pouvoirs des services de la police de l'eau (section 2.4.1.), ainsi que des prérogatives des collectivités territoriales en la matière (section 2.4.2.).

Section 2.4.1. : Les pouvoirs des services de la police de l'eau

Sont visés ici les usines et moulins qui, bien qu'établis postérieurement à la Révolution, n'ont pas fait l'objet d'un règlement d'eau les autorisant. Il s'agit donc en principe d'ouvrages illégaux dès lors qu'ils n'ont pas fait l'objet soit d'une déclaration (pour les ouvrages constituants un obstacle à la continuité écologique entraînant une différence de niveau supérieure à 20 centimètres mais inférieure à 50 centimètres pour le débit moyen annuel de la ligne d'eau entre l'amont et l'aval de l'ouvrage) soit d'une autorisation (pour les ouvrages entraînant une différence de niveau supérieure ou égale à 50 centimètres, pour le débit moyen annuel de la ligne d'eau entre l'amont et l'aval de l'ouvrage) en l'état actuel de la nomenclature issue du décret du 17 juillet 2006¹⁰⁶ modifiant le décret du 29 mars 1993¹⁰⁷. Les ouvrages entraînant une différence de niveau inférieure à 20 centimètres ne sont pas soumis à procédure d'autorisation ni de déclaration par la nomenclature IOTA¹⁰⁸ dès lors qu'ils ne constituent pas un obstacle à l'écoulement des crues, dans cette dernière hypothèse ils seraient soumis à autorisation.

L'étude de l'esprit de la nomenclature (§ 2.4.1.1.) permet de mieux appréhender la législation applicable tant aux ouvrages irréguliers construits antérieurement à 1992 (§

106 Décret n°2008-881 du 17 juillet 2006.

107 Décret n°93-743 du 29 mars 1993.

108 Installations, Ouvrages, Travaux, Activités.

2.4.1.2.) qu'aux ouvrages irréguliers construits postérieurement à 1992 (§ 2.4.1.3.) et enfin qu'aux ouvrages réguliers mais soumis à la nomenclature du fait de son adoption ou de sa modification (§ 2.4.1.4.).

§ 2.4.1.1. / L'esprit de la nomenclature IOTA

L'article L214-3 du code de l'environnement dispose que « I - Sont soumis à autorisation de l'autorité administrative les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d'accroître notablement le risque d'inondation, de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles ; ... ». A la lecture de la nomenclature IOTA il s'agit ici, nous concernant, des ouvrages hydrauliques entraînant une différence de niveau supérieure ou égale à 50 centimètres, pour le débit moyen annuel de la ligne d'eau entre l'amont et l'aval de l'ouvrage, puisque ceux-là seuls sont soumis à autorisation. Il s'agit là du seuil en dessous duquel, selon la IOTA, les ouvrages hydrauliques ne sont pas susceptibles de nuire au libre écoulement des eaux ni de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique.

Ce même article L214-3 dispose en sont II que « Sont soumis à déclaration les installations, ouvrages, travaux et activités qui, n'étant pas susceptibles de présenter de tels dangers, doivent néanmoins respecter les prescriptions édictées en application des articles L211-2 et L211-3 ». Sont visées ici les installations entraînant une différence de niveau supérieure à 20 centimètres mais inférieure à 50 centimètres pour le débit moyen annuel de la ligne d'eau entre l'amont et l'aval de l'ouvrage.

La nomenclature issue du décret n°93-743 du 29 mars 1993 soumettait à autorisation les ouvrages « entraînant une différence de niveau de 35 cm, pour le débit moyen annuel, de la ligne d'eau entre l'amont et l'aval de l'ouvrage ou de l'installation, ou une submersion d'une des rives d'un cours d'eau ». En deçà ni autorisation ni déclaration n'étaient nécessaires. Dès lors les ouvrages compris entre 20 et 35 cm deviennent soumis à déclaration, alors que ceux comprise entre 35 et 50 cm ne sont plus soumis à autorisation mais à déclaration.

§ 2.4.1.2. / Les ouvrages irrégulièrement établis, antérieurs à la nomenclature IOTA

Il s'agit des ouvrages établis antérieurement à l'adoption de la nomenclature IOTA en 93, mais sans avoir fait l'objet d'une autorisation de l'administration. Ces ouvrages sont irréguliers puisque l'article 11 de la loi de 1898 dispose qu' « Aucun barrage, aucun ouvrage destiné à l'établissement d'une prise d'eau, d'un moulin ou d'une usine ne peut être entrepris dans un cours d'eau non navigable et non flottable sans l'autorisation de l'administration ».

En outre les anciens articles 106 et 107 du Code rural imposaient une autorisation préfectorale pour l'établissement de prises d'eau, moulins et usines. Ces dispositions ont été abrogées en 1992 mais la jurisprudence interprétant les textes anciens peut être encore invoquée dans la mesure où elle est compatible avec les exigences et la philosophie des textes nouveaux. L'article 109 établissait notamment les causes de révocation et de modification sans indemnité des autorisations parmi lesquelles le défaut d'entretien d'un barrage¹⁰⁹. Cette jurisprudence peut donc encore être invoquée à l'encontre des ouvrages établis sans autorisation antérieurement à l'abrogation de ces articles par la loi sur l'eau de 1992.

L'édification d'ouvrages sans autorisation constitue une infraction. La chambre criminelle de la Cour de Cassation a par exemple jugée que le remplacement de batards servant à la retenue d'eaux d'un barrage par des vannes batardeaux mobiles et métalliques (ce qui provoquait un exhaussement des eaux, et donc inondation) était illégal¹¹⁰. Le Conseil d'Etat a en outre jugé que « Ni le caractère modeste de l'ouvrage à réaliser, ni la circonstance que le préfet a, dans sa décision d'autorisation, prévu certaines dispositions relatives à l'accomplissement des travaux d'aménagement ne sont de nature à dispenser l'Administration de procéder à l'enquête prescrite par les dispositions de l'article 107 du Code rural »¹¹¹.

Au droit de l'eau s'ajoutent les autres réglementations concernant la construction en général (voir J.-B. Auby et H. Périnet Marquet, << Droit de l'urbanisme et de la construction », éditions Montchrestien, 6^ème édition, 2001. Et B. Peignot, << Les usages de l'eau à des fins non

109 Arrêt du Conseil d'Etat du 3 mars 1982, publié à la revue de droit rural 1983, page 360.

110 Arrêt de la Cour de Cassation, chambre criminelle, 20 juin 1983, revue de droit rural, 1984, page 345.

111 Arrêt du Conseil d'Etat, 9 novembre 1983, publié à la revue de droit rural, 1984, page 345.

agricoles » publié à la revue Loyers, 1992, page 23 et droit rural, 1992, page 45). Par exemple, le respect du périmètre de protection d'un monument historique et construction d'un pont¹¹².

Concernant les ouvrages établis antérieurement à l'adoption de la nomenclature IOTA en contradiction avec l'obligation d'autorisation à laquelle il n'a pas été satisfait, l'article L214-6 du code de l'environnement dispose que ces ouvrages entrent désormais dans le cadre de la nomenclature IOTA (s'ils entraînent une différence de niveau supérieure à 35 cm en 1993 pour le débit moyen annuel de la ligne d'eau entre l'amont et l'aval de l'ouvrage et 20 cm depuis 2006). Il est notamment prévu qu'ils peuvent << continuer à fonctionner si l'exploitant, ou, à défaut le propriétaire, a fourni à l'autorité administrative les informations prévues par l'article 41 du décret n° 93-742 du 29 mars 1993, au plus tard le 31 décembre 2006 »¹¹³. Ces informations sont relatives au nom et à l'adresse du propriétaire (ou responsable de l'activité), à l'emplacement de l'installation, de l'ouvrage, ou de l'activité, à la nature, la consistance, le volume et l'objet de l'installation, de l'ouvrage, ou de l'activité, ainsi qu'à la ou les rubriques de la nomenclature dans lesquelles ils doivent être rangés.

L'autorité administrative peut cependant exiger le dépôt d'une déclaration ou d'une demande d'autorisation, « s'il apparaît que le fonctionnement de ces installations et ouvrages ou la poursuite de ces activités présente un risque d'atteinte grave aux intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 »¹¹⁴. Ces intérêts sont la prévention des inondations et la préservation des écosystèmes aquatiques, la protection des eaux, la restauration de la qualité de ces eaux et leur régénération, la conservation et le libre écoulement des eaux et de la protection contre les inondations. << Au-delà du 31 décembre 2006, les informations mentionnées au premier alinéa du présent III peuvent être reçues et examinées par l'autorité administrative. Si la preuve est apportée de la régularité de la situation de l'installation, ouvrage ou activité à la date à laquelle il s'est trouvé soumis à autorisation ou à déclaration par l'effet d'un décret pris en application de l'article L. 214-3, si l'exploitation n'a pas cessé depuis plus de deux ans et si ces opérations ne présentent pas un danger ou un inconvénient grave pour les intérêts mentionnés à l'article L. 211-1, l'autorité administrative peut accepter

112 Arrêt du Conseil d'Etat, 21 novembre 1994, publié au jurisclasseur périodique édition générale, 1995, IV, page 320.

113 Article L214-6 - III du code de l'environnement.

114 Article L214-6 - III alinéa 2 du code de l'environnement.

la continuation du fonctionnement de l'installation ou de l'ouvrage ou la poursuite de l'activité considérée ».

Concernant les ouvrages irréguliers construits avant 1993 dont le propriétaire (ou à défaut l'exploitant) n'aurait pas transmis à l'autorité administrative les informations prévues par l'article 41 du décret n° 93-742 du 29 mars 1993, au plus tard le 31 décembre 2006, l'autorité administrative est en mesure d'exiger le dépôt d'une déclaration ou d'une demande d'autorisation qu'elle pourra refuser en en tirant les conséquences, c'est-à-dire en prescrivant une remise en l'état du site afin de rétablir le libre écoulement des eaux.

§ 2.4.1.3. / Les ouvrages irrégulièrement établis, postérieurs à la nomenclature IOTA

L'article L216-1-1 du code de l'environnement prévoit que « Lorsque des installations ou ouvrages sont exploités ou que des travaux ou activités sont réalisés sans avoir fait l'objet de l'autorisation ou de la déclaration requise par l'article L214-3, l'autorité administrative met en demeure l'exploitant ou, à défaut, le propriétaire de régulariser sa situation dans un délai qu'elle détermine en déposant, suivant le cas, une demande d'autorisation ou une déclaration. Elle peut, par arrêté motivé, édicter des mesures conservatoires et, après avoir invité l'intéressé à faire connaître ses observations, suspendre l'exploitation des installations ou ouvrages ou la réalisation des travaux ou activités jusqu'au dépôt de la déclaration ou jusqu'à la décision relative à la demande d'autorisation.

Si l'exploitant ou, à défaut, le propriétaire ne défère pas à la mise en demeure de régulariser sa situation ou si sa demande d'autorisation est rejetée, l'autorité compétente ordonne la fermeture ou la suppression des installations ou ouvrages, la cessation définitive des travaux ou activités. Si l'exploitant ou, à défaut, le propriétaire n'a pas obtempéré dans le délai imparti, l'autorité compétente fait application des procédures prévues aux 1° et 2° de l'article L 216-1 (lequel prescrit des mesures contraignantes, notamment financières, pour que le propriétaire de l'ouvrage effectue les travaux nécessaires).

L'autorité administrative, après en avoir préalablement informé le procureur de la République, peut faire procéder par un agent de la force publique à l'apposition des scellés sur des installations, ouvrages ou matériels utilisés pour des travaux ou activités, maintenus en fonctionnement, soit en infraction à une mesure de suppression, de fermeture ou de

suspension prise en application des articles L214-3 et L216-1 ou des deux premiers alinéas du présent article, soit en dépit d'un refus d'autorisation ».

Cet article ne vise que les ouvrages qui n'ont pas donné lieu à déclaration ou autorisation alors qu'ils auraient dû y être soumis. Ne sont donc pas visés par cet article les ouvrages n'entraînant pas une différence de niveau supérieure à 20 pour le débit moyen annuel de la ligne d'eau entre l'amont et l'aval de l'ouvrage. Ces ouvrages semblent donc laissés à la libre appréciation de leur propriétaire en ce qui concerne leur maintient ou non.

§ 2.4.1.4. / Les ouvrages réguliers, soumis à la nomenclature du fait de son adoption ou de sa modification

Il s'agit ici des ouvrages qui bien qu'établis conformément à la législation en vigueur (lois de 1898 et de 1919) viennent à être soumis à la nomenclature du fait de son adoption, ou de sa modification.

L'article L214-6 du code de l'environnement traite en son II des ouvrages établis avant l'adoption ou la modification de la nomenclature IOTA, qu'ils aient été déclaré, autorisé ou qu'ils soient fondés en titre. Il dispose que «Les installations, ouvrages et activités déclarés ou autorisés en application d'une législation ou réglementation relative à l'eau antérieure au 4 janvier 1992 sont réputés déclarés ou autorisés en application des dispositions de la présente section. Il en est de même des installations et ouvrages fondés en titre ».

Le IV de l'article L214-6 traite des ouvrages qui, après avoir été régulièrement mis en service ou entrepris, viennent à être soumis à déclaration ou à autorisation en vertu d'une modification de la nomenclature IOTA. Ces ouvrages peuvent « continuer à fonctionner, si l'exploitant, ou à défaut le propriétaire, s'est fait connaître à l'autorité administrative, ou s'il se fait connaître dans le délai d'un an à compter de la date à laquelle l'obligation nouvelle a été instituée ». Notons que dans le cas contraire ces ouvrages ne peuvent plus continuer à fonctionner, le préfet doit alors les mettre en demeure de régulariser leur situation...

Le V de ce même article précise que « Les dispositions des II et III sont applicables sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée intervenues avant la date de publication de l'ordonnance n° 2005-805 du 18 juillet 2005 ».

L'article 41 du décret du 29 mars 1993¹¹⁵ relatif aux procédures d'autorisation et de déclaration prévues par l'article 10 de la loi du 3 janvier 1992¹¹⁶ sur l'eau dispose que « Lorsque des ouvrages, installations, aménagements, légalement réalisés ou des activités légalement exercées sans qu'il y ait eu lieu a application des textes mentionnés aux articles 1er-II et 40 viennent a être soumis a autorisation ou a déclaration par un décret de nomenclature, conformément a l'article 10 de la loi du 3 janvier 1992 susvisée, l'exploitation, ou l'utilisation des ouvrages, installations, aménagements ou l'exercice des activités peuvent se poursuivre sans cette autorisation ou cette déclaration, a la condition que l'exploitant ou, a défaut, le propriétaire ou le responsable de l'activité fournisse au préfet les informations suivantes :

1° Son nom et son adresse

2° L'emplacement de l'installation, de l'ouvrage, ou de l'activité ;

3° La nature, la consistance, le volume et l'objet de l'installation, de l'ouvrage, ou de l'activité, ainsi que la ou les rubriques de la nomenclature dans lesquelles ils doivent être rangés.

Ces indications doivent être fournies avant le 4 janvier 1995 pour les installations, les ouvrages ou les activités existant au 4 janvier 1992 et dans le délai d'un an a compter de la publication du décret de nomenclature pour les autres.

Le préfet peut exiger la production des pièces mentionnées aux articles 2 ou 29 du présent décret.

Il peut prescrire, dans les conditions prévues aux articles 14 ou 32, les mesures nécessaires a la protection des éléments mentionnés a l'article 2 de la loi du 3 janvier 1992 susvisé ».

Enfin, l'article R214-18 du code de l'environnement dispose que « toute modification apportée par le bénéficiaire de l'autorisation a l'ouvrage, a l'installation, a son mode d'utilisation, a la réalisation des travaux ou a l'aménagement en résultant ou a l'exercice de l'activité ou a leur voisinage, et de nature a entraîner un changement notable des éléments du

115 Décret n°93-742 du 29 mars 1993 relatif aux procédures d'autorisation et de déclaration.

116 Loi n°92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau

dossier de demande d'autorisation, doit être portée, avant sa réalisation, à la connaissance du préfet avec tous les éléments d'appréciation.

Le préfet fixe, s'il y a lieu, des prescriptions complémentaires, dans les formes prévues à l'article R. 214-17.

S'il estime que les modifications sont de nature à entraîner des dangers ou des inconvénients pour les éléments énumérés à l'article L. 211-1, le préfet invite le bénéficiaire de l'autorisation à déposer une nouvelle demande d'autorisation. Celle-ci est soumise aux mêmes formalités que la demande d'autorisation primitive ». Dès lors toute modification qui ne suivrait pas ces prescriptions aurait pour conséquence de rendre l'ouvrage non-conforme à son acte d'autorisation ou de déclaration, le préfet devrait alors demander au propriétaire de l'ouvrage, ou à défaut à l'exploitant, de faire une demande d'autorisation ou une déclaration afin de régulariser l'ouvrage.

Section 2.4.2. : Les prérogatives des collectivités territoriales et leurs groupements

Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent entamer un travail de recherche afin de mettre en évidence ceux des ouvrages qui sans être fondés en titre, n'ont jamais fait l'objet d'un règlement d'eau. Une fois ces ouvrages listés, les collectivités peuvent en faire état au préfet en lui rappelant notamment qu'il peut/doit intervenir en faisant usage de ses pouvoirs de police administrative. Ce processus sera d'autant plus efficace que seront rappelés au préfet le contexte et les objectifs d'une telle démarche, ainsi que son étendue au niveau du bassin. L'accompagnement par la collectivité des travaux découlant de la mesure de police prise par le préfet sera également un facteur non négligeable puisqu'il permettra de diluer son impact a priori négatif auprès des riverains réfractaires.

Les collectivités territoriales peuvent également prendre contact avec le propriétaire d'ouvrage dit « illégal » et étudier avec lui les mesures qu'il est possible d'envisager. Il sera notamment possible de l'aider dans ces démarches auprès de la police de l'eau pour régulariser la situation soit en détruisant l'ouvrage soit en réduisant son impact s'il vient à être régularisé. La collectivité apportera sont expertise tant juridique que technique au propriétaire,

afin que ce dernier ne reste pas dans l'irrégularité et qu'il puisse participer au retour au bon état écologique de la rivière.