Fonds de garantie, quelle cohérence ?

Section II : une unification difficilement réalisable.

L'agencement retenu pour les fonds de garantie des accidents de la circulation et de la chasse, des infractions pénales, des actes de terrorisme et pour la contamination par le VIH présente une très grande unité de structure puisque les fonds sont constitués à quelques variantes près sur un modèle unique et remplissent une mission d'intérêt général qui pourrait être dévolue à l'Etat. Une difficulté se pose cependant. En effet pour qu'une unification ait lieu, il faudrait que le législateur détermine un régime juridique propre à tous les fonds de garantie. Ce qui suppose que l'appellation de fonds de garantie serait limitée, soit à ce que la loi aura désigné comme tel ou à des structures répondant à des conditions précises déterminées par elle. Or, il n'existe pas un régime juridique des fonds de garantie et leur nature juridique reste encore floue.

En effet, le terme «  fonds de garantie » est tellement vague et rassurant que les constructions juridiques qui n'ont rien à voir avec ce type de garantie hautement estimable y font parfois abusivement référence. Mais pour autant, cela porte-t-il atteinte à la notion dans la mesure où le fonds de garantie est un mécanisme qui fonctionne relativement bien et connaît un essor considérable ? Leur unification pourrait faire obstacle à leur développement et léserait certaines personnes qui auraient vocation à bénéficier de leurs services.

L'unification des fonds de garantie pourrait avoir des conséquences néfastes pour les victimes dans l'hypothèse où elle pourrait rendre difficile les conditions d'accès à l'indemnisation en restreignant leur champ d'intervention d'une certaine manière. Cette possibilité de restriction pourrait par exemple se rencontrer au niveau de la divergence qui se rencontre aujourd'hui dans les critères d'indemnisation de certains accidents par le fonds de garantie des assurances obligatoires et le fonds de garantie des victimes du terrorisme et d'autres infractions.

Comme cela a été précédemment relevé, alors que le fonds de garantie des assurances obligatoires n'intervient pas pour les accidents automobiles qui se sont réalisés à l'étranger et n'indemnise par les accidents volontaires en raison de leur caractère intentionnel, le deuxième, lui prend en charge aussi bien les accidents volontaires que ceux qui ont eu lieu à l'étranger dés lors que les conditions de son intervention sont réunies. En cas d'unification de tous les fonds de garantie la question pourrait alors se poser de savoir comment cette divergence d'intervention serait réglée ? Sachant que du côté de la victime, le dommage même issu d'un accident volontaire a à l'évidence un caractère accidentel. Pour la victime, le résultat est malheureusement indépendant du caractère volontaire ou involontaire du dommage. La même question pourrait se poser à propos de la divergence rencontrée dans l'étude des conditions de recours contre les deux fonds. Ainsi, alors que la suspension du délai de forclusion est admise pour les victimes mineures par le fonds de garantie des victimes du terrorisme et autres infractions, l'âge de la victime est indifférent pour le fonds de garantie des assurances obligatoires.

La réponse à cette question dépendra du rôle plus ou moins social que l'on entend faire jouer au fonds. A propos des accidents volontaires si l'on entend calquer les obligations du fonds sur celles de l'assurance automobile qui fait défaut, on sera conduit à mettre hors de cause le fonds en présence d'un risque légalement inassurable. Si l'on veut au contraire faire jouer au fonds un rôle social dans l'indemnisation des victimes non indemnisées par l'assurance, on pourrait concevoir que le fonds indemnise les victimes « d'accidents » volontairement provoqués.

La position de la jurisprudence sur cette question est donc critiquable, car certains auteurs estiment qu'il serait préférable de mettre à la charge du fonds « automobile » toutes les conséquences d'un accident d'automobile non assuré, même volontairement provoqué par son auteur, dans la mesure où ce fonds de garantie des assurances obligatoires gère aussi celui des victimes du terrorisme et d'autres infractions. Le système actuel étant trop complexe, d'autres auteurs vont plus loin dans leur désir d'unification. Ils estiment qu'il serait préférable de canaliser l'indemnisation exclusivement vers les assureurs, même lorsque l'assurance fait défaut, et de limiter le rôle du fonds au remboursement des assureurs. Toutefois, cette proposition n'est pas sans poser des difficultés dans la mesure où il faudra au préalable déterminer les assureurs qui devront prendre en charge cette indemnisation ainsi que les conditions dans lesquelles cela devra être fait^58(*).

Il ressort de toute cette analyse que quelque soit les similitudes qui existent entre les différents fonds de garantie, les disparités entre elles sont assez nombreuses et ne pourraient que difficilement faire l'objet d'une unification. Certaines de ses disparités se rencontrent même à l'intérieur de chaque fonds de garantie pris isolément. C'est ainsi qu'on rencontre des divergences au sein même du fonds de garantie des victimes du terrorisme et d'autres infractions entre l'indemnisation des dommages résultant des infractions de droit commun et celle des dommages résultants d'actes de terrorisme qui est calquée sur celle du fonds de garantie des assurances obligatoires.

Au delà de ces difficultés, il existe deux autres qui résulteraient du système de solidarité français lui même. En effet comme l'a bien relevé PHILIPPE CASSON, l'unification des différents fonds de garantie poserait deux difficultés : une sur le plan économique et une autre sur le plan politique.

Sur le plan économique, la difficulté serait liée au financement même du fonds. Il est nécessaire de se demander à ce sujet si le fonds unique continuerait à tirer son financement des modes de financement actuels ou si ce dernier devrait être financé par le contribuable comme c'est le cas pour la sécurité sociale. Il convient de rappeler à ce sujet qu'une grande distinction existe entre la socialisation des risques qui suppose leur prise en charge par la collectivité dans son ensemble par le biais de contributions obligatoires, et la mutualisation des risques qui est une prise en charge du risque par la constitution d'un fonds commun de prévoyance alimenté par les cotisations des adhérents. D'après les développements précédents, les fonds de garantie notamment les deux suscités sont alimentés par les assurés eux mêmes sans qu'ils le ressentent ; ceci étant il semble évident qu'aucun assuré n'accepterait de verser en plus de ce qu'il est redevable à la sécurité sociale, une autre contribution à un autre organisme au nom de la solidarité nationale.

C'est d'ailleurs à ce niveau que se situe aussi la difficulté que rencontrerait l'unification des fonds sur le plan politique. Il faudrait de ce fait trancher sur la question de savoir, à l'heure où la sécurité sociale rencontre des difficultés, si le fonds unique devrait exister aux côtés de cette dernière ou si le fonds unique devra être transférer à la sécurité sociale pour en constituer un organe ou si c'est la sécurité sociale qui devra se fondre dans le fonds unique. La réponse à cette question n'est pas facile ce qui amène à considérer que le débat sur l'unification des différents fonds de garantie ne serait qu'un voeu pieux.

Les difficultés suscitées font qu'en France, et même à l'étranger pour d'autres raisons cependant, l'unification des fonds de garanties restent un débat théorique dans la mesure où bien qu'étant diversifiés, les fonds de garantie fonctionnent assez bien et donc, leur unification ne semble pas être à notre humble avis indispensable. Les fonds de garantie auraient alors encore un radieux avenir devant eux. On peut simplement regretter que ces divers fonds aient été souvent institués à la hâte, sans véritable réflexion et se soient succédés à un rythme créateur d'une situation passablement embrouillée.

* ⁵⁸. BIGOT (J) et autres, Traité op. cit. n° 348, p.234 s.