La gouvernance de l'ingérable: Quelle politique de santé publique en milieu carcéral ?

2 Répondre à une situation d'urgence sanitaire

Malgré ses faiblesses, l'ancien dispositif soignant carcéral n'a pendant longtemps pas été remis en cause en raison de la faible demande sanitaire à laquelle il devait répondre : le nombre de détenus demeurait relativement faible et les pathologies de la population carcérale étaient relativement bénignes. Cette situation s'est cependant considérablement aggravée au cours des années quatre-vingts en raison d'une politique pénale répressive qui a aboutit à une forte surpopulation carcérale et à une paupérisation accrue des détenus. La médecine pénitentiaire est alors apparue incapable de répondre aux besoins sanitaires toujours plus importants au sein des prisons françaises. La remise en cause de l'organisation des soins ne fut cependant possible que par la crise liée à l'épidémie de Sida qui a permis un renouveau des politiques de santé publique en milieu carcéral comme dans le reste de la société.

2.1 Une population carcérale fragilisée

« Le 20^ème siècle a vu un renversement de la pratique de l'emprisonnement en France »^115(*). En effet, alors que le taux d'incarcération était en baisse constante depuis le début du siècle, celui-ci a commencé à augmenté à partir des années soixante puis s'est rapidement accéléré à la fin des années soixante-dix. Cette inflation pénale, fruit d'un recours accru à l'emprisonnement des populations à statut précaire, ne s'accompagne pas du développement du parc immobilier pénitentiaire, aboutissant ainsi à une forte surpopulation carcérale.

2.1.a « Les prisons de la misère »

La surpopulation carcérale est, comme le rappelle Loïc Wacquant un phénomène présent dans presque touts les pays de l'Union Européenne. Le taux d'occupation des prisons (nombre de prisonniers/nombre de places) atteint en 1997, 136% au Portugal, 129% en Grèce, 127% en Italie, 112% en Espagne, 109% en Angleterre, 109% en France, 103% en Allemagne, 95% aux Pays-Bas, 92% en Suède et 72% en Finlande^116(*). Ces chiffres masquent néanmoins une très forte disparité entre les établissements comme le rappelle Martine Viallet, directrice de l'administration pénitentiaire^117(*). Il faut tout d'abord nettement distinguer les établissements pour peine, où le taux d'occupation ne peut pas dépasser 100% tandis qu'il dépasse fréquemment les 150% dans les maisons d'arrêts^118(*). La première conséquence de cet état de fait est que de nombreux condamnés effectuent leur peine dans des structures qui sont inadaptées pour entreprendre une démarche de réinsertion. La seconde, qui en découle, est que les détenus n'effectuent pas leur période de détention en cellule individuelle comme cela est prévu par le Code de procédure pénale^119(*). Enfin, et surtout, les conditions d'incarcération sont très souvent contraires aux principes d'humanité et de respect de la personne humaine, comme n'a pas manqué de le constater à plusieurs reprises le Comité pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains (CPT)^120(*).

La seconde raison qui explique ces disproportions est le numerus clausus appliqué dans les prisons « privées » du plan 13 000 qui transfèrent leurs détenus excédents à destination des prisons publiques selon le principe des vases communicants^121(*). Ce procédé accroît les inégalités territoriales tandis qu'il est à l'origine de transferts brusques nuisibles pour le suivi du détenu. Les prisons de Lyon, maison d'arrêt où transitent de nombreux détenus, figurent parmi les plus surpeuplées de France, comme l'indique la sous directrice de l'établissement, avec un taux d'occupation de 160% en juin 2003. L'effectif théorique des prisons de Lyon est de 344 places^122(*). En pratique, les prisons de Lyon comportent plus de 700 détenus (en février 2003). Ce chiffre est en forte augmentation puisque au 1er janvier 2002, il était proche de 580 détenus. Il est actuellement de trois pour une cellule avoisinant dix mètres carrés. Enfin, la rotation est très importante. Par exemple, en 2002 on comptait 2070 entrées pour 2094 sorties. La situation italienne est de ce point de vue très similaire aux prisons françaises. L'association Antigone, de défense des droits des détenus, a publié un ouvrage d'enquête sur les conditions de détention dans lequel on apprend que la population carcérale détenue au 31 décembre 2001 était de 55.275 personnes^123(*). Les prisons de Rome ne sont pas épargnées par cette surpopulation puisque Regina Coeli comporte, selon un responsable d'une communauté thérapeutique qui qualifie la situation de « dramatique », plus de 1100 détenus pour 700 places^124(*).

Le taux d'occupation des prisons en France ou en Italie est considérablement élevé en raison d'une tendance inflationniste initiée au cours des années soixante-dix et qui s'est amplifiée au cours des dix dernières années, selon des directions quelques fois contradictoires^125(*). Ces évolutions de la population carcérale sont avant tout le fait des changements de direction des politiques pénales appliquées en Europe face auxquelles l'administration pénitentiaire demeure impuissante^126(*). On observe, selon Philippe Combessie, dans la plupart des démocraties à partir des années 70, un phénomène de dualisation ou de bifurcation par la conjugaison de deux mouvements : la diminution du nombre d'enfermements pour de courte période et l'augmentation des enfermements de longue durée. La dualisation est difficilement observable dans la mesure où s'articulent deux effectifs qui tendent à s'annuler^127(*). Mais la modification la plus grave des politiques pénales est cependant la réorientation des peines au détriment des personnes les plus modestes et marginalisées. Dans son essai intitulé « Les prisons de la misère », Loïc Wacquant dénonce un « nouveau sens commun pénal visant à criminaliser la misère» provenant des Etats-Unis qui se diffuserait depuis la fin des années quatre-vingts en Europe^128(*). Les infractions les plus pénalisées seraient ainsi les délits, tels que les vols ou les infractions à la législation sur les stupéfiants. C'est effectivement le cas en France, où 10,6 % des personnes envoyées en prison au cours de l'année 2000 sont condamnées pour crimes contre 90,4 % pour les délits, dont 41,1 % des délits contre les biens, 13,2 % des délits contre les personnes et 13,3 % des infractions à la législation sur les stupéfiants^129(*). En Italie, au 31 décembre 2001, le premier motif d'incarcération était les atteintes à la propriété (25,13%) suivie des infractions à la loi sur les stupéfiants (20,91%) et de la violation de l'ordre public (14,99%)^130(*).

Ce changement de direction de la politique pénale a affecté durablement la composition de la politique carcérale toujours plus précaire^131(*). La population carcérale est de façon générale une population très jeune puisque l'âge médian en France, c'est à dire l'âge qui divise en deux parties égale la population concernée, est de trente et un ans^132(*). Les personnes de 21 à 30 ans sont ainsi fortement sur-représentées^133(*). Les dernières études de l'INSEE montrent que les milieux défavorisés sont sur-représentés, comme en témoigne la pauvreté qui apparaît comme une « caractéristique structurelle » de la population carcérale^134(*). En prison, la moitié des détenus sont ouvriers, alors qu'à l'extérieur cette catégorie socioprofessionnelle ne concerne qu'un tiers de la population, et pratiquement la moitié des pères de détenus sont ouvriers. Environ 40 % des détenus se déclarent chômeurs^135(*). Au 1er avril 2000, 60,7 % des détenus incarcérés en France métropolitaine n'avaient pas un niveau dépassant l'instruction primaire tandis que 39,3 % bénéficiaient de l'instruction secondaire au supérieur et la proportion d'illettrés était de 12 % (32 % chez les étrangers). Anne-Marie Marchetti évoque ainsi « une construction sociale des délinquants». Loïc Wacquant dénonce également une «criminalisation des immigrés »^136(*) en raison de leur sur-représentation au sein de la population carcérale. En France, la part des étrangers dans la population pénitentiaire est passée de 18% en 1975 à 29% en 1995 soit 15 000 détenus. Ceux-ci étaient majoritairement originaires d'Afrique du Nord (53%) ou d'Afrique noire (16%)^137(*). La troisième tendance affectant la composition de la population carcérale est la sur-représentation des toxicomanes. En raison du nombre d'infraction à la législation sur les stupéfiants, Loïc Wacquant remarque que « la part des toxicomanes et des revendeurs de stupéfiants dans la population détenue a connu une augmentation spectaculaire »^138(*), se situant autour de 20% en Europe. Ces tendances sont particulièrement vraies en Italie, où le nombre de toxicomanes était de 14.602, soit 27,38% des détenus dont 3.418 étrangers^139(*).

La population carcérale a profondément évolué au cours des vingt dernières années en raison des nouvelles orientations des politiques pénales européennes. Elle a tout d'abord augmenté de façon impressionnante engendrant ainsi une forte surpopulation carcérale et détériorant considérablement les conditions de détentions. On assiste également à une paupérisation des détenus. La population carcérale est actuellement très spécifique ; elle est composée pour une grande majorité d'immigrés et de toxicomanes. Ces groupes sont bien sûr les plus fragiles d'un point de vue socio-économique mais aussi sanitaire. L'état de santé des détenus s'est ainsi progressivement dégradé engendrant un décalage manifeste entre les besoins requis par cette population et les moyens dont disposait la médecine pénitentiaire.

* ¹¹⁵ Petit Jacques-Guy, Faugeron Claude, Pierre Michel, Histoire des prisons en France. 1789-2000, op.cit.,230.

* ¹¹⁶ Source : Pierre Tournier, Statistiques pénales annuelles du Conseil de l'Europe, Enquête 1997, Strasbourg, Conseil de l'Europe, 1999. Cité in Wacquant Loïc, Les prisons de la misère, Raisons d'Agir, Paris, 1999, p.112.

* ¹¹⁷ « Les taux d'occupation sont très contrastés. Au 1er janvier 2000, niveau exceptionnellement faible du fait de la baisse de la population pénale, il était de 105 % en moyenne, mais de 113 % en maison d'arrêt [...] Le taux d'occupation est de 199% à Bayonne ou au Mans et 162 % à Lyon ». Audition de Mme Martine Viallet, Directrice de l'administration pénitentiaire», 24 février 2000, source : Assemblée nationale, http://www.assemblee-nationale.fr.

* ¹¹⁸ D'après les chiffres publiés par la commission d'enquête parlementaire au 1er avril 2000, 42 des 118 maisons d'arrêt connaissent un taux d'occupation compris entre 150 et 200 %. Cligman Olivia, Gratiot Laurence, Hanoteau Jean-Chtistophe, Le droit en prison, Paris, Editions Dalloz, 2001, p.23.

* ¹¹⁹ Au 1er mars 2000, sur les 35 544 détenus qui étaient incarcérés dans les maisons d'arrêt, seuls 8174 étaient placés en cellules individuelles. Tandis que l'article 716 du Code de procédure pénale pose le principe selon lequel le prévenu est soumis à l'emprisonnement individuel en cellule de jour comme de nuit. Ibid., p.68.

* ¹²⁰ En 1993, un rapport du Comité pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains, émanation du Conseil de l'Europe, chargé de faire respecter la Convention européenne du même nom mis en application en 1989, admonestait la France pour les conditions de détention outrageantes constatées dans la maison d'arrêt des Baumettes à Marseille, où des cellules de moins de 10 m2 conçues pour un seul détenu en accueillaient quatre en dépit des règles d'hygiène les plus élémentaires. Wacquant Loïc, « Les prisons de la misère », op.cit., p.113.

* ¹²¹ Catherine Erhel et Patrick Marest, respectivement présidente et délégué national de l'Observatoire International des Prisons (OIP) dénoncent cet état de fait lors de leur audition auprès de la Commission d'enquête parlementaire sur la situation dans les prisons françaises : « Dès que la cote d'alerte risque d'être atteinte dans un établissement du programme 13 000, on transfère assez brutalement une dizaine ou une quinzaine de détenus pour dix, quinze ou trente jours, dans une prison publique voisine, elle-même totalement surchargée ». Auditions de la Commission d'enquête parlementaire sur la situation dans les prisons françaises, « Audition de Mme Catherine Erhel, et de M. Patrick Marest, respectivement présidente et délégué national de l'Observatoire International des Prisons (OIP)», source : Assemblée nationale.

* ¹²² Ce nombre est déterminé en fonction du nombre de cellules et de leur superficie. Par exemple, on comptabilise une place pour une cellule inférieure à dix mètres carrés, deux places pour une cellule entre 10 et 12 mètres carrés. Le site de Saint-Paul comporte 174 cellules individuelles et le site de Saint-Joseph 99. Les cellules pour mineurs sont à deux places. Entretien n°3, Mme Marié, directrice adjointe des prisons de Lyon depuis 1999.

* ¹²³ Anastasia Stefano, « Introduzione. Fotografia in movimento. Tendenze dell'esecuzione penale », in Anastasia Stefano, Gonnella Patrizio (dir.), Inchiesta sulle carceri italiane, Carocci, Roma, 2002, pp.13-30.

* ¹²⁴ Entretien n°28, Eugenio Iaffrate, responsable du projet « prison » de la communauté « Villa Maraini ».

* ¹²⁵ C'est le cas par exemple en Italie où au lendemain de la seconde guerre mondiale, la population carcérale s'élevait à 73.818 en 1945 après quoi elle a chuté à 58.402 en 1949. Cette tendance déflationniste s'est confirmée au cours des années cinquante jusqu'aux années soixante-dix. Le nombre de détenus incarcérés a dépassé au cours des années quatre-vingts la barre des 40.000 unités puis en 1993 le seuil de 50.000 détenus. Ce chiffre a connu depuis lors des fluctuations ces dernières années bien qu'une tendance a la hausse se confirme. Anastasia Stefano, « Introduzione. Fotografia in movimento. Tendenze dell'esecuzione penale », in Anastasia Stefano, Gonnella Patrizio (dir.), Inchiesta sulle carceri italiane, op.cit., p.14.

* ¹²⁶ « On entend par politiques pénales la façon dont chaque État poursuit et sanctionne les auteurs des différentes infractions constatées sur son territoire ». Combessie Philippe, Sociologie de la prison, op.cit., p.61.

* ¹²⁷ Cette situation traduit aussi bien une modification des pratiques des magistrats que la modification des lois, comme l'abolition de la peine de mort, sanctions plus sévères pour certaines infractions, notamment en matière de terrorisme, trafic de stupéfiants et violences sexuelles. Parallèlement, on note une dépénalisation de certaines infractions telles que l'adultère, l'homosexualité ou l'émission de chèques sans provision. Les pouvoirs publics ont cherché à limiter les incarcérations de courte durée en les remplaçant par des mesures dites alternatives, comme le travail d'intérêt général. Cette nouvelle peine n'est instituée en France qu'en 1983, mais Bernard Jouys remet en question la valeur substitutive de ces mesures alternatives qui sont proposées le plus souvent à des délinquants occasionnels qui, si ces peines n'existaient pas, n'auraient sans doute pas été condamnés à une peine de prison ferme. Combessie Philippe, Sociologie de la prison, op.cit., p.64.

* ¹²⁸ Wacquant Loïc, Les prisons de la misère, op.cit., p.11.

* ¹²⁹ Combessie Philippe, Sociologie de la prison, op.cit., p.43.

* ¹³⁰ Anastasia Stefano, « Introduzione. Fotografia in movimento. Tendenze dell'esecuzione penale », in Anastasia Stefano, Gonella Patrizio (dir.), Inchiesta sulle carceri italiane, op.cit., pp.16.

* ¹³¹ Wacquant Loïc, Les prisons de la misère, op.cit., p.132.

* ¹³² Marchetti Anne-Marie, « Sociologie de la population carcérale », in Santé en milieu pénitentiaire, Forums régionaux d'échanges de réflexion, février juin 2000, Centre régional de formation de l'administration pénitentiaire, Liancourt (Oise), Actes, CRES Picardie, 12/2000, pp.12-17.

* ¹³³ Au 1er janvier 2000, le taux de détention français moyen (rapport entre le nombre de détenus et le nombre d'habitants de treize ans et plus) était de 96,9 pour 100 000 habitants. Ce taux était en revanche supérieure à 200 pour les personnes entre 21 et 30 ans. Combessie Philippe, Sociologie de la prison, op.cit., p. 34.

* ¹³⁴ Cette pauvreté est renforcée du fait de l'exclusion des détenus du Revenu minimum d'insertion (RMI). Anne-Marie Marchetti en déduit la persistance d'une « mauvaise pauvreté » incarnée par les détenus. Marchetti A-M., «La pauvreté: une caractéristique structurelle de l'institution pénitentiaire», in Revue française des affaires sociales, n°1, janvier-mars, 51 année, 1997, pp.27-246.

* ¹³⁵ INSEE, L'histoire familiale des hommes détenus, 2000 in Marchetti. A, op.cit, p.15.

* ¹³⁶ Wacquant Loïc, Les prisons de la misère, op.cit., p.108.

* ¹³⁷ Cette dissymétrie s'explique en partie par un recours à la peine de prison ferme que font les autorités judiciaires plus fréquemment pour les non nationaux que pour les Français. Pierre Tournier a mis en évidence que la probabilité d'être condamné à la prison est 1,8 à 2,4 fois plus élevée pour un étranger que pour un français. En outre, le nombre d'étrangers mis en cause pour immigration clandestine a augmenté de 7 000 en 1976 à 44 000 en 1993. Loïc Wacquant constate ainsi que « loin de résulter d'une hypothétique aggravation de leur délinquance, comme le voudraient certains discours xénophobes, l'augmentation du poids des étrangers dans les effectifs pénitentiaires de la France provient exclusivement du triplement en vingt ans des incarcérations dues aux infractions à la police des étrangers ». Wacquant Loïc, Les prisons de la misère, op.cit., p.105.

* ¹³⁸ En France, le nombre de condamnations pour détentions ou pur trafic de drogues est passé de 4000 en 1984 à près de 24 000 en 1994 et la durée des peines double dans l'intervalle (de 9 mois à 20 mois en moyenne). La part des prisonniers incarcérés pour une affaire de stupéfiants passe de 14% en 1988 à 21% en 1992. La proportion des condamnés pour affaires de stupéfiant reste en Europe entre 15 et 20% bien qu'elle connaisse de nombreuses variations : en 1997, le taux est de 36% au Portugal, de 30% en Espagne, 19% en France et en Suède, 15% en Angleterre et aux Pays-Bas, 13% en Allemagne et en Finlande. Source : Pierre Tournier, Statistiques pénales annuelles du Conseil de l'Europe, Enquête 1997, Strasbourg, Conseil de l'Europe, 1999. Ibid., p.109.

* ¹³⁹ La part de la population toxicomane au sein des prisons italiennes est restée proche de 30% au cours des années quatre-vingt-dix, bien qu'elle ait doublé en valeur absolue : le nombre de détenus toxicomanes est passé de 7.299 (28,5%) en 1990 à 14.602 (27,3%) en 2000. Source : Dipartimento Amministrazione Penitenziaria (D.A.P). Morici Luca, «Tossicodipendenza e carcere : tra punizione e cura », in Corsi G., La Palombara A., Besio C., Morici L., Percorsi personali e di reclusione, Edizioni Sensibili alle foglie, 2002, p.151.