Evaluation du processus de management des risques de la direction générale des impôts au Burkina Faso

IV.2. L'historique et les implications de la nouvelle gestion publique

La nouvelle gestion publique (NGP) consiste à gérer l'administration publique au plus près d'une entreprise privée. Pour cela, elle impose à l'État un objectif de performance et de transparence au profit des citoyens, usagers et contribuables, comparable à ce qu'une entreprise doit à ses parties prenantes que sont les actionnaires, le personnel, et les clients.

La NGP implique l'utilisation d'outils nouveaux empruntés au secteur privé : il s'agit du contrôle interne,de l'approche par les risques, de l'audit interne, de l'audit externe^7(*), de la gestion par objectifs et de la lutte contre la fraude et la corruption.

D'origine anglo-saxonne, les concepts de la NGP tendent à être adoptés dans le monde entier : de l'Irak à la Palestine, en passant par les Comores, le Burundi, la France, la Chine, ou encore la Russie (COHEN, 2012). Dans l'espace UEMOA^8(*), l'adoption de la directive N°06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances, marque le point de départ de l'adoption de la NGP (UEMOA, 2009).

Cette section offre une synthèse du processus historique ayant conduit à la nouvelle gestion publique (NGP) comme décrit par COHEN (2012) dans son ouvrage consacréau sujet. Ensuite, elle apporte des clarifications sur les implications de la NGP, notamment les transformations qu'elle induit, les difficultés et les conditions de sa mise en oeuvre.

IV.2.1. L'historique de la NGP

a). Le Public Internal Financial Control (PIFC)

Le mouvement de réflexion qui a conduit à la nouvelle gestion publique concerne au départ surtout les grandes entreprises privées et non pas l'administration publique. Il a été initié vers le début des années 1985-1990 aux Etats-Unis, à la suite de grands scandales financiers qui ont affecté d'abord les Caisses d'épargnes, puis les entreprises internationales comme Enron ou Wordlcom.

Le référentiel COSO^9(*)1,a été publié en 1992 comme remède à ces scandales en proposant un cadre pour la conception, la mise en oeuvre et le pilotage du contrôle interne qui se définitcomme : « L'ensemble des moyens permettant d'organiser la gestion pour que la stratégie une fois définie et les objectifs fixés, soit exécutée sans déviance, avec le maximum de chance de réussite et avec le minimum de risques »(COHEN, 2012).

Un nouveau COSO dit COSO 2, a été publié en 2004 sur la gestion des risques d'entreprise. Il prétend englober le précédent, ce qui illustre bien l'importance de l'analyse des risques dans le contrôle interne et l'audit interne.

L'essentiel du COSO, consiste à recommander aux entreprises (et aux autres organisations) d'établir, sous leur responsabilité, des systèmes de contrôle interne et de gestion des risquesqui seront attestés par un auditeur interne indépendant.

Le contrôle interne et l'audit interne initialement conçus pour le secteur privé seront plus tardtransposés dans le secteur public, sous l'appellationPIFC( Public Internal Financial Control).Le concept de PIFC, en français « contrôle financier interne public »ou« contrôle interne public » a été créé par la Commission européenne dans les années 1999-2001. Il s'est agi pour elle, en vue de 1'élargissement de la Communauté à de nouveaux États membres, de systématiser un modèle de saine gestion financière.

Par la suite, l'Union Européenne a imposé les exigences aux PIFC aux pays en développement bénéficiaires de ses aides. D'ailleurs, l'Europe s'est vue emboîter le pas par tous les grands « donneurs » ou bailleurs de fonds internationaux (FMI, Banque Mondiale, US Aid, ONU, organismes bailleurs africains, fonds arabes...). Ils affichent maintenant pour accorder leur aide, des exigences similaires et financent les formations et la mise en place des outils liés au nouveau mode de gestion publique (contrôle interne, audit, budget-programme etc.). C'est ainsi que plusieurs pays en Afrique ont bénéficié de financement de bailleurs tels que l'Union Européenne, la Banque Mondiale, la BAD dans le cadre de la mise en oeuvre des outils de la NGP. C'est le cas de pays comme le Burkina Faso, le Mali, le Bénin, le Togo, la Côte d'Ivoire ou la République Démocratique du Congo qui ont tous reçu des financements de la Banque Mondiale et l'Union Européenne dans le cadre de la mise en oeuvre de l'approche risque et de l'audit interne dans les ministères.

En effet, dans le cadre du PIFC il ne s'agit plus pour la gestion d'être (seulement) une gestion « régulière » mais elle doit être d'abord une « saine gestion financière ». Celle-ci s'apprécie en termes de résultats effectifs, d'économie et d'efficacité.La loi et les décretsexistent toujours, mais ne doivent plus entrer dans le détail des modalités. Ils doivent se borner à formuler des objectifs, des obligations de résultat ainsi qu'à fournir des règles de fonctionnement, des outils méthodologiques et des moyens. La loi devient un programme formulé en termes généraux et d'obtention de résultats, et non pas en termes d'obligations légales.

Il en résulte que dans ce nouveau contexte, le contrôle change totalement de sens.Son rôle n'est plus de contrôler (uniquement) la régularité, mais de :

- s'assurer de la bonne application de la méthode, du bon usage des outils, de la mise en oeuvre adéquate des moyens par rapport aux fins (respect du programme), ainsi que des normes et bonnes pratiques internationalement acceptées. Ce contrôle est dit alors, de conformité ;

- constater les résultats effectivement obtenus et l'emploi judicieux des moyens (ou ressources) mis en oeuvre (économie, efficacité, efficience), les comparer aux objectifs et résultats attendus. C'est un contrôle dit d'efficacité ou de performance ;

- suggérer via des recommandations (et non plus imposer par des sanctions) des améliorations au fonctionnement, aux systèmes de gestion et de contrôle interne, afin d' obtenir de meilleurs résultats encore ou/et de mieux prémunir la gestion contre des risquesd'échec. Il est alors un contrôle dit de système.

Ainsi, au lieu d'être négatif ( refus, annulation ou sanction), le contrôle a unevaleur ajoutée : il devient une pièce essentielle de l'amélioration du dispositif de gestion.En outre, ce nouveau type de contrôle est interne et non plus imposé de l'extérieur.

En synthèse, selon la Commission européenne, le PIFC vise à réunir deux concepts :

- d'une part, les systèmes de gestion et de contrôle (en anglais, Management and controlSystem) ;

- d'autre part, l' audit interne (en anglais, internal audit).

On peut dire que les systèmes de gestion et de contrôle constituent le premier niveau, en l'occurrence celui qui dépend du manager(gestionnaire) lui-même et qui lui permet d'essayer de maîtriser sa gestion. Ensuite,l'audit interne réalisépar un service indépendant au sein du même périmètre de gestion, constitue un second niveau dont le rôle est d'évaluer et d'améliorer le système de contrôle interne mis en place au premier niveau par le responsable de la gestion.

Donc, le PIFC est la somme de deux éléments :

* ⁷L'audit externe est pris en charge par les Cours des comptes ou équivalents selon les normes INTOSAI.Les autres outilscontribuant à l'exercice du devoir de transparence dans la gestion publiques, qu'ils soient anciens ou nouveaux, sont également à inclure dans l'arsenal de la NGP. En exemple, on peut citer la loi des règlements ou les assemblées générales des Sociétés d'États qui se tiennent dans certains pays tel que le Burkina Faso.

* ⁸ Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (regroupe huit Eats d'Afrique de l'Ouest).

* ⁹ Le COSO (Committee of Sponsoring of The Treadway) est une organisation dont la mission est d'assurer un leadership éclairé en élaborant des cadres et des directives complets sur le contrôle interne, la gestion des risques d'entreprise et la dissuasion de la fraude, afin d'améliorer la performance et la surveillance des organisations et de réduire l'ampleur de la fraude dans les organisations. Le COSO est une initiative du secteur privé, parrainée et financée conjointement par l' Association américaine de comptabilité, l'Institut américain des comptables publics certifiés, le Financial Exécutives International, l'Institut des comptables en management et l'Institut des auditeurs internes (IIA).