Problématique de la gratuité de l'école: cas de la circonscription scolaire d'Akpro-Missérété au Bénin

2.1.1 .9 L'école 

Elle peut être définie comme une entité du système éducatif où se déroule l'instruction c'est-à-dire la formation des individus, l'enseignement des règles basiques de vie en société ainsi que les bases nécessaires à la construction de la personnalité et à l'accomplissement des individus.

2.1.1.10 La gratuité

La gratuité traduit le fait de donner quelque chose à quelqu'un sans rien bénéficier en retour. Elle traduit un fait sans contrepartie. Dans notre contexte, la gratuité de l'école signifie que l'on inscrit les enfants à l'école sans payer les frais de scolarité.

La gratuité de l'école a été une longue conquête dont l'un des principaux meneurs est Jules FERRY (1832-1893), qui déclarait en 1882 que`' La rétribution scolaire est encore le plus mauvais des impôts : non seulement il est blessant pour une partie de la population, celle qu'il met dans la nécessité de réclamer la gratuité, mais c'est un impôt inique non proportionnel. Il frappe au rebours des besoins, au rebours de la fortune.''

2.1.1.11 La gratuité de l'éducation dans le droit international

Ni les instruments juridiques internationaux ou régionaux relatifs aux droits de l'homme, ni les prescriptions constitutionnelles, encore moins les actes réglementaires, ne définissent la gratuité de l'enseignement. Ils se limitent à déclarer expressément la gratuité de l'enseignement primaire sans définir cette notion. Nous en avons pour exemple :

· La Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 Décembre 1948, article 26.1 stipule : « Toute personne a droit à l'éducation. L'éducation doit être gratuite⁾, du moins en ce qui concerne l'enseignement élémentaire et fondamental ».

· La Déclaration des droits de l'enfant du 20 Novembre 1959, en son Principe 7 énonce : « l'enfant a droit à une éducation qui doit être gratuite et obligatoire au moins aux niveaux élémentaires ».

· Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 16 Décembre 1966, article 13.2.a stipule : « Les Etats parties au présent Pacte reconnaissent qu'en vue d'assurer le plein exercice de ce droit, l'enseignement primaire doit être obligatoire et accessible gratuitement à tous ». L'article 14 du même Pacte impose que « Tout Etat partie au présent Pacte qui, au moment où il devient partie, n'a pas encore pu assurer dans sa métropole ou dans les territoires placés sous sa juridiction le caractère obligatoire et la gratuité de l'enseignement primaire s'engage à établir et à adopter, dans un délai de deux ans, un plan détaillé des mesures nécessaires pour réaliser progressivement, dans un nombre raisonnable d'années fixé par ce plan, la pleine application du principe de l'enseignement primaire obligatoire et gratuit pour tous ».

· La Convention relative aux droits de l'enfant du 20 Novembre 1989 énonce, en son article 28.1.a ce qui suit : « Les Etats parties reconnaissent le droit de l'enfant à l'éducation, et en particulier, en vue d'assurer l'exercice de ce droit progressivement et sur la base de l'égalité des chances : Ils rendent l'enseignement primaire obligatoire et gratuit pour tous ».

· La Convention concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de l'enseignement, adoptée par l'Organisation des Nations Unies pour l'Education, la Science et la Culture (UNESCO) en date du 14 Décembre 1960 recommande aux « Etats parties à formuler, à développer et à appliquer une politique nationale visant à promouvoir, par des méthodes adaptées aux circonstances et aux usages nationaux, l'égalité des chances et de traitement en matière d'enseignement, et notamment à rendre obligatoire et gratuit l'enseignement primaire »^19(*).

En dehors du cadre universel, les instruments juridiques régionaux sont tombés dans le filet des stipulations non définitionnelles du caractère gratuit de l'éducation primaire.

· A la différence du Conseil de l'Europe, de l'Union Européenne qui n'est pas explicite quant à la déclaration expresse de la gratuité, la Charte de l'Organisation des Etats Américains (OEA) du 30 Avril 1948 reprise le 17 Novembre 1976 s'exprime comme les instruments universels ci-dessus relevés. L'article 47.a de cette Charte énonce clairement que « Les Etats membres déploieront les meilleurs efforts, en conformité avec leurs procédures constitutionnelles afin d'assurer l'effectif exercice du droit à l'éducation, sur les bases suivantes : L'enseignement élémentaire, obligatoire pour les enfants d'âge scolaire, devra aussi être mis à la disposition de tous ceux qui pourront en bénéficier. L'éducation organisée par l'Etat devra être gratuite ». A l'article 12 du point relatif au droit à l'éducation, la Déclaration américaine relative aux droits et devoirs de l'homme du 2.5.1948 énonce : « Toute personne a le droit de recevoir gratuitement, et pour le moins, l'instruction primaire ». Le Protocole additionnel à la Convention américaine relative aux droits de l'homme dans le domaine des droits économiques, sociaux et culturels du 17 Novembre 1988 revient pour la troisième fois sur la gratuité de l'enseignement primaire en ce qu'il stipule : « Les Etats parties au présent Protocole reconnaissent que pour assurer le plein exercice du droit à l'éducation : l'enseignement primaire doit être obligatoire et accessible gratuitement à tous ».

· La Charte africaine des droits de l'homme et des peuples du 26 Juin 1981 ne parle pas expressément de la gratuité de l'enseignement primaire, elle consacre, en son article 17, le droit qu'a toute personne à l'éducation. Mais les Etats africains ayant adhéré aux différents instruments juridiques internationaux relatifs aux droits de l'homme et plus spécialement au droit à l'éducation ont, pour compléter cette Charte, adopté à Addis-Abeba (Ethiopie) une Charte africaine des droits et du bien-être de l'enfant lors de la vingt-sixième Conférence des Chefs d'Etat et du Gouvernement de l'ex-Organisation de l'Unité Africaine tenue en juillet 1990^20(*). Sans se démarquer des autres instruments précités, l'article 11 qui traite de l'Education dans cette Charte énonce à son point 3.a ce qui suit : « Les Etats parties à la présente Charte prennent toutes les mesures appropriées en vue de parvenir à la pleine réalisation de ce droit et, en particulier, ils s'engagent à fournir un enseignement de base gratuit et obligatoire ». Comme il est stipulé, l'Afrique tombe dans le piège de la communauté internationale, aucune définition de la gratuité n'est donnée. Mais l'universalité des droits de l'homme est toutefois de mise même sur le plan de l'éducation.

· Au Bénin, la Constitution du 11 Décembre 1990 dans ses articles 8, 12 et 13 prend des dispositions concernant l'éducation des enfants. En son article 13 elle stipule que « l'Etat pourvoit à l'éducation de la jeunesse par des écoles publiques. L'enseignement primaire est obligatoire. L`Etat assure progressivement la gratuité de l'enseignement public ».

Devant une telle pénurie de définition, celle-ci devra être recherchée ailleurs que dans les textes légaux.

Jean-Louis Sagot Duvauroux écrit à propos du terme « gratuité » ce qui suit : « On a le sentiment que le mot « gratuit » est partout et la réalité nulle part. Profanée par le marketing qui l'enrôle pour stimuler la demande, la gratuité a, en réalité, quasiment disparu de l'offre politique. Elle subsiste dans quelques appellations institutionnelles, comme « école gratuite », expression consacrée par un siècle de liturgie républicaine et qu'on n'ose rectifier en « école coûteuse ». Mais, quand le débat n'est pas inhibé par l'indulgence et le respect qu'inspirent les vieilles dames, la plupart des responsables de la chose publique réprouvent le terme gratuité, déresponsabilisant, trompeur, presque incivique. Comment reconnaître la valeur des choses quand nous oublions qu'elles coûtent de la peine et de l'argent ? »^21(*).

De ce raisonnement, le terme « gratuité » n'est rien d'autre que tout ce qui s'oppose au terme « coûteux ». Mais de manière simple, l'expression gratuité est en elle-même un mot qui tire son origine du mot latin gratuitus, qui signifie ce qui est fait ou donné sans faire payer. C'est l'exemple de consultation gratuite ou de l'enseignement gratuit qui édifie le mieux. Robert donne la définition semblable lorsqu'il précise que « la gratuité est le caractère de ce qui est non payant »^22(*).

Il faudra également noter que l'absence d'une définition légale expresse de la gratuité permet à certains gouvernements d'user des faux-fuyants pour ne pas s'acquitter entièrement de leurs engagements internationaux et nationaux ; cela s'explique par la limitation qu'ils font de la notion de gratuité par opposition à la définition étymologique du terme.

Mais que poursuit-on en rendant l'enseignement primaire public gratuit ? L'observation ci-après réalisée par Akihiro à l'échelle mondiale est valable pour le Benin : « Les autorités gouvernementales conçoivent que l'éducation pour tous doit se fonder exclusivement sur l'enseignement universel en partant du fait que les adultes analphabètes disparaîtront tôt ou tard »^23(*). De là, l'on peut relever que la gratuité de l'enseignement primaire aspire à permettre à tous les parents, sans distinction, d'envoyer leurs enfants à l'école en vue de combattre et diminuer l'analphabétisme dans le pays : c'est là le caractère obligatoire de l'enseignement primaire, ce qui implique le devoir pour les parents d'éduquer leurs enfants sous l'autorité et l'aide de l'Etat. Pour y parvenir, la charge des parents doit être sensiblement allégée par l'Etat. Ce dernier devant assumer ses responsabilités pour permettre, surtout aux parents pauvres, d'envoyer tous leurs enfants à l'école.

Ainsi que nous venons de le développer, la gratuité de l'enseignement est une partie du droit à l'éducation qui est protégé par de nombreux instruments juridiques relatifs aux droits de l'homme.

Les membres de la Commission des Droits de l'Homme ont réfléchi conjointement à la gratuité et au caractère obligatoire  parce qu'ils « répugnaient à déclarer obligatoire un enseignement qui ne serait pas en même temps gratuit »^24(*). Le caractère obligatoire a été l'objet de longues discussions tout comme celui de l'« enseignement élémentaire » ou de l'« enseignement fondamental ».

Le caractère obligatoire de l'éducation primaire signifie en fait que la norme interdit que l'Etat ou les parents empêchent l'enfant de recevoir l'enseignement élémentaire.

Au regard de cette disposition, quels sont les frais qui entrent dans la gratuité selon le droit international ?

1. Frais directs, interdits par le Pacte. Dans ce groupe se trouvent les payements à l'école (payments to school), c'est-à-dire les frais de scolarité, taxes d'examen, d'admission (DFID). Ces frais sont appelés par la Banque Mondiale « frais de scolarité » ainsi qu'« autres frais liés à l'école ». Cette catégorie recouvre la première catégorie de frais de K. Tomasevski, notamment l'utilisation des locaux, ainsi que les enseignements complémentaires obligatoires payants (Banque Mondiale, DFID).

2. Frais indirects, type 1. Egalement interdits. Dans ce groupe nous plaçons seulement deux types de frais car ils représentent des frais directs déguisés : les contributions obligatoires des parents (souvent sous la forme de « PTA fees », contributions à l'Association de parents d'élèves) et les uniformes scolaires.

3. Frais indirects, type 2. Le Comité estime qu'ils peuvent être acceptables au cas par cas. Entreraient dans ce groupe les frais des manuels scolaires, les « autres frais d'appui » (DFID), à savoir les transports, les repas, les chaussures, les fournitures scolaires et « les frais inattendus » qui recouvrent une palette très vaste : funérailles des enseignants, fêtes, contribution pour la construction, peinture ou ameublement (sauf s'il s'agit de contributions obligatoires des parents), contributions pour manuels perdus ou endommagés et contributions non monétaires sous forme de travail. Entreraient également ici les activités extra-scolaires^25(*). Actuellement ce sont les frais directs ou les frais indirects de type 1, notamment les contributions obligatoires des parents, qui pèsent le plus lourd sur le budget des familles. Cette classification donne une idée claire des frais qui entrent dans le domaine de la gratuité. Nous allons définir le cadre d'analyse adopté par cette étude.

* ¹⁹ Article 14.a de ladite Convention.

* ²⁰ ORGANISATION INTERNATIONALE DES DROITS DE L'ENFANT, Recueil sur la minorité, analyse et commentaires de la législation pénale applicable aux mineurs R.D. Congo, BICE, s.a, p. 154 ; CAB/LEG/153/Rev.2.

* ²¹ SAGOT DUVAUROUX, J-L, « Vive la gratuité » in Le Monde diplomatique, juillet 2006, p.28, http://www.mondediplomatique.fr/2006/07.

* ²² ROBERT, Dictionnaire Robert

* ²³ C. AKIHIRO, International Literacy Watch (Commission Internationale d'Alphabétisation) : mise en garde contre les belles paroles, Education des Adultes et développement, s.l., 1994, 47, p.297.

* ²⁴ UNESCO, Le droit à l'éducation, vers l'éducation pour tous au long de la vie, éd. UNESCO, 2000, p. 102.

* ²⁵ Rapport préliminaire présenté par la Rapporteuse spéciale sur le droit à l'éducation à la Commission des droits de l'homme, Nations Unies, Conseil économique et social. E/CN.4/1999/49. cité par A. FERNANDEZ, art.cit.