Contribution à l'élaboration d'une méthodologie de participation publique à l'étude d'impact environnementale des projets d'aménagement et industriels: cas du parc de Caracol en Haà¯ti.

CHAPITRE 6.- CONCLUSION 

La construction du Parc industriel de Caracol, projet industriel d'envergure de transformation et de sous-traitance, offre une occasion particulièrement fertile de discuter plus largement des enjeux liés à la qualité de la participation publique. On l'a vu, concilier les principes de la démocratie participative tout en renforçant le référentiel du destin commun et du rééquilibrage des pouvoirs de décision est un défi méthodologique et conceptuel majeur. Les travaux de recherche de Gilles Côté (2010) et de Marie Christine Gagnon (2008) offrent des perspectives pour suivre au plus près et accompagner la construction de nouveaux modes de gouvernance.

Le premier objectif (Objectif 1) de notre recherche consistait à analyser les limites et les conséquences des dispositifs participatifs dans le processus décisionnel des Études d'Impact Environnementales (EIE). Notre réflexion s'est fondée sur les concepts d'acceptabilité sociale et d'empowerment de la communauté. Nous avons postulé en ce sens que la qualité de la participation publique, respectivement l'intégration des propositions de la population (ou ses représentants) dépend d'un certain nombre de facteurs qui nous a porté a formulé des hypothèses parmi lesquelles la participation augmente le consensus à condition qu'elle intègre les propositions des acteurs de la participation publique.

Afin de vérifier nos hypothèses, nous avons réalisé une étude sur un projet industriel dont la réalisation était assujettie à la procédure de l'étude d'impact sur l'environnement (EIE). Ce cas nous permis de suivre le cheminement de la participation publique à travers 3 dispositifs participatifs.

Notre analyse a montré que malgré l'ampleur des moyens déployés par l'Etat, le bilan de la participation des acteurs, notamment la communauté locale, à l'évaluation et au suivi des impacts était plutôt mitigé en raison principalement du fait que (1) la population n'avait pas accès à une information de qualité et à temps et (2) la communauté locale était exclue du processus décisionnel. Ce constat invalide notre première hypothèse (H1) qui n'a pas pris en compte l'intégration des propositions des acteurs de la participation dans le processus décisionnel.

De même, les retombées positives de la participation sur l'«empowerment» de la communauté (Objectif 2) énoncées par Withmore et Kerans (1988) ne se sont pas réalisées (H2). Au contraire, au lieu de porter la population a poussé plus en avant leurs revendications, le constat a été que certaines tranches de la communauté se sont réfugiées dans une sorte d'attentisme et ont perdu la maîtrise sur la gestion de leur territoire. L'une des lacunes relevée dans le cas étudié est l'approche utilisée par le promoteur qui a été assimilable à une démarche de résolution de problèmes plutôt qu'à une démarche collective d'identification et d'évaluation des incidences sociales et environnementales d'un projet.

Tant à l'étape de l'évaluation qu'à celle du suivi, les dispositifs participatifs ont servi surtout à répondre aux problèmes susceptibles d'avoir un effet négatif sur l'acceptabilité sociale du projet et l'image du promoteur (l'Etat); ce qui confirme notre seconde hypothèse (H3) sur le fait que l'efficacité de la participation dépend des conditions de participation et de l'engagement des acteurs. En outre, notre travail a démontré que les rencontres thématiques tenues sur le projet ont eu un effet limité sur la structuration de l'étude d'impact et plusieurs considérations soulevées par la population sont restées sans réponse. L'absence d'un processus systématique d'identification et d'évaluation des impacts, selon nos déductions n'est pas sans conséquences sur ce sentiment d'instrumentalisation observé dans la population.

Aussi, le cas du Parc de Caracol est une illustration de la confusion dénoncée par Freudenberg et Olson (1983) entre les notions «d'information sur les opinions» et «d'évaluation des impacts sociaux». Ceci pour dire que le fait de répondre aux inquiétudes de la population et de trouver des solutions aux problèmes susceptibles d'avoir un effet négatif sur l'acceptabilité sociale du projet ne signifie pas l'absence d'incidences sociales.

Comme il été relevé dans notre démonstration, le projet a été présenté à la communauté comme essentiel à la survie de l'économie nationale et bénéficiait donc d'un niveau d'acceptabilité sociale exprimée lors des rencontres thématiques et des consultations plus larges de la société civile régionale.

Compte tenu des résultats, le cas à l'étude confirme la thèse défendue par Kothari (2001, p142) à l'effet que la participation encourage la réaffirmation que la participation encourage l'emprise du contrôle et du pouvoir exercés par les acteurs dominants.

Une première mesure consisterait à adopter une démarche d'étude intégrée des impacts environnementaux telle que proposée par Gagnon (1995) qui se traduit essentiellement par un suivi « social » axé sur l'apprentissage des acteurs sociaux des pratiques participatives.

La mesure que nous proposons qui serait susceptible de contrer l'effet des rapports de force s'exerçant dans le cadre de la définition des impacts sociaux et environnementaux consiste à confier la gestion du processus d'EIE à un organisme indépendant du promoteur même si dans le cas à l'étude celui-ci est l'Etat et que nous avons proposé que cet organisme soit public (Objectif 3). Comme défini dans son mandat, il assurerait une certaine continuité sur les plans de la gestion de l'information, de l'étape de la planification à celle du suivi des impacts environnementaux et sociaux.

En somme, le cas étudié révèle les limites de la participation citoyenne aux décisions touchant l'environnement, basée exclusivement sur une démarche formelle de nature légale et des stratégies participatives basées exclusivement sur l'initiative individuelle et la volonté de ces derniers d'exprimer leurs préoccupations ou leur opinion ouvertement lors d'une consultation ou au sein de comités multipartites. Comme on l'a vu, les pressions exercées au sein de la communauté, qui percevait le projet comme essentiel à sa survie en raison de l'importance de ses retombées économiques, ont fait obstacle à une participation libre et éclairée où les options demeurent ouvertes jusqu'à l'autorisation du projet.

Ce type de situation, qui n'est pas forcément unique - pensons seulement au projet de construction de la route Cayes-Jérémie - demande à revoir les formes et les conditions de participation citoyenne, notamment là où l'enjeu économique domine. En effet, l'identification et la prise en compte des conséquences sociales du projet, les modalités de dialogue entre les acteurs sociaux, l'arbitrage plus équitable des intérêts co-présents, tout cela nécessite des modes de participation adaptés à ce type de contexte social, économique et politique. Les lieux de participation formelle de même que les comités de suivi devraient être indépendants du promoteur. Les organisations responsables de la participation publique, devraient aussi garantir, au besoin, l'anonymat, fournir à la communauté une analyse plus fouillée de l'ensemble des préoccupations publiques, assurer un suivi des préoccupations énoncées de même que des engagements du promoteur, eu égard à des objectifs territoriaux, dont la création d'emplois pour les femmes et les jeunes.

Pour réaliser ces objectifs, des méthodes d'investigation, telles que les entrevues individuelles, les rencontres de type focus group, les forums de discussion, etc., doivent être utilisées afin de joindre les groupes sociaux et les individus, là où ils vivent, et qui n'osent pas participer à des rencontres trop contraignantes par leurs formalités. De plus, la procédure d'étude d'impact devrait être appliquée à la planification territoriale stratégique. Plusieurs questions comme celle des impacts cumulatifs des activités industrielles sur un territoire donné ne peuvent être traitées adéquatement à l'échelle de l'analyse de projets particuliers.

Pour que les processus d'EIE et les dispositifs participatifs puissent prétendre devenir un outil de nouvelle gouvernance et renseigner qualitativement, éclairer les choix collectifs, une révision de cette procédure majeure s'impose : elle doit tenir compte du contexte social et territorial, intégrer toutes les dimensions de la qualité de vie ainsi que les valeurs des parties prenantes, rendre transparents les choix méthodologiques des experts et, enfin, documenter des scénarios dont celui du statu quo. Pour favoriser un empowerment des collectivités, inscrit dans une économie et une société du savoir, cela demande d'abord une volonté de la part des acteurs politiques et économiques pour reconnaître l'ensemble des habitants d'un territoire comme des acteurs à part entière, c'est-à-dire comme des producteurs et des détenteurs de savoirs. Les nouvelles responsabilités d'étude d'impact environnementale collaborative et interactive, confiées à la communauté sous le pilotage et le support technique des experts seront sans aucun doute source d'enseignements pour les futurs projets d'aménagement affectant les individus et les communautés.