Asile et réfugiés en droit international

Section 2 : L'institutionnalisation progressive d'un véritable droit du réfugié par une détermination de son statut

Le droit international d'asile s'apparente de plus en plus à un droit du réfugié, c'est-à-dire un système juridique axé autour de la convention de 1951 mais aussi d'autres instruments juridiques et institutions nationales ou internationales, et qui tend à réglementer dans leurs divers contours le statut et le régime juridique applicables au réfugié. Il en est ainsi de la détermination du statut du réfugié. Ainsi, la DSR peut être définie comme « le processus par lequel les autorités du pays ou le HCR établissent qu'une personne qui sollicite la protection internationale est bien un réfugié c'est-à-dire qu'elle remplit les critères d'éligibilité définis par les instruments régionaux ou internationaux relatifs aux réfugiés, par la législation nationale ou par le mandat du HCR ».^18(*) Toutefois, il convient ici de préciser que dans ce cadre précis, il s'agira uniquement de dégager les caractéristiques majeures de la DSR, car les questions strictement procédurales seront étudiées dans des développements ultérieurs.

Ainsi, nous nous intéresserons d'abord à cette notion de DSR (Paragraphe premier) mais aussi nous verrons que cette reconnaissance des réfugiés ne manque pas de produire des effets divers (paragraphe second).

Paragraphe 1 : La notion de Détermination du statut de réfugié

La DSR occupe une place importante dans le droit international d'asile. Elle a donc un cadre juridico-institutionnel bien défini, caractérisé par la prévalence de textes régionaux ou internationaux, et la législation nationale, mais aussi l'intervention de diverses autorités compétentes (A). Et par ailleurs, le régime de détermination peut être individuel ou par groupes, `prima facie' (B)

A - Le cadre juridico-institutionnel de la détermination du statut de réfugié

La DSR se caractérise avant tout par un cadre juridique bien défini, avec l'intervention de divers textes, mais aussi par ailleurs il ya des autorités compétentes en matière de détermination de ce statut du réfugié.

Il conviendrait toutefois de procéder à de sommaires précisions relatives à la notion même de DSR. En effet, la DSR correspond essentiellement d'abord à répondre à la question centrale de laquelle découleront toutes les autres à régler : il s'agit de déterminer qui est un réfugié ? Ainsi, cette question, qui sous-tend d'autres interrogations parmi lesquelles les critères d'éligibilité, fait intervenir divers textes, autant régionaux qu'internationaux.

Il faut d'abord noter que la définition du réfugié, dont on a parlé plus haut dans nos développements, a d'abord été apportée par la Convention de 1951 complétée par le protocole de 1967 qui lui donne une vocation universelle. Mais cette définition sera complétée par divers instruments régionaux. Il en est ainsi de la Convention de l'OUA régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique de 1969 et la Déclaration de Carthagène sur les réfugiés de 1984, entre autres instruments. Ainsi, la Convention de l'OUA de 1969, en plus de reprendre la définition du réfugié de la Convention de 1951, apporte des précisions prenant en charge certains aspects spécifiques du réfugié en Afrique.

Toutefois, le cadre juridique de la DSR s'élargit au droit interne. Ainsi, dans le cadre interne, la législation nationale des pays procède souvent à une reprise des définitions internationales. Intégrer le droit international dans la législation nationale revêt une importance particulière dans les domaines que ne couvre pas la convention de 1951, comme les procédures de détermination du statut de réfugié.

Ainsi, au Sénégal, c'est essentiellement la Loi 68-27 du 24 Juillet 1968 relative au statut des réfugiés qui s'impose. Il faut noter que cette loi reprend du point de vue conceptuel les définitions de la Convention de 1951 ; d'ailleurs, l'article premier stipule : « la présente loi s'applique à toute personne étrangère réfugiée au Sénégal qui relève du mandat du HCR ou qui répond aux définitions de l'article premier de la convention de Genève du 28 Juillet 1951 relative au statut des réfugiés ». Mais c'est la réglementation qui prévoit les conditions d'application de cette loi au Sénégal, avec notamment les autorités compétentes en matière de réfugié, la composition et le fonctionnement des commissions, les conditions dans lesquelles les réfugiés peuvent recevoir des documents établissant leur qualité et leur identité etc. C'est ainsi que les Etats parties à la Convention de 1951 parmi lesquels notre pays, s'engagent à communiquer au Secrétaire Général des Nations Unies le texte des lois et règlements qu'ils promulguent pour assurer l'application de la Convention.

Parmi ces textes réglementaires au Sénégal, on peut citer le décret n° 78-484 du 5 Juin 1978 relatif à la commission des réfugiés, modifié, le Décret n° 2003-291 du 8 Mai 2003 portant création du comité national chargé de la gestion de la situation des réfugiés, rapatriés et personnes déplacées, mais aussi l'arrêté présidentiel n° 3809 en date du 13 Avril 2004 fixant la composition, les attributions et le fonctionnement des organes du comité national chargé de la gestion de la situation des réfugiés, rapatriés et personnes déplacées.

Par ailleurs, une fois le cadre juridique bien défini et établi, il conviendrait de s'intéresser au cadre institutionnel, c'est-à-dire les organes ou autorités compétentes pour intervenir dans la détermination du statut du réfugié.

Il faut d'ores et déjà préciser que la DSR relève essentiellement de deux autorités qui en sont chargés : il s'agit de l'Etat et du HCR. En effet, nous essaieront d'analyser sommairement les organes ainsi que les compétences qui leur sont dévolues.

D'abord, pour reconnaitre un individu comme un réfugié, c'est généralement l'Etat d'accueil qui intervient, c'est-à-dire l'Etat sur le territoire duquel se trouve le demandeur d'asile, et qui est chargé d'examiner la demande d'asile. Il faut préciser, sans pour autant entrer dans les questions procédurales qui feront l'objet d'analyses ultérieures, que cette détermination se fera selon les modalités prévues par la législation nationale, avec la création d'un certain nombre de services chargés de gérer la question des réfugiés, mais aussi la détermination de leurs compétences, relativement surtout à leur fonctionnement.

Au Sénégal, on peut prendre comme exemple le comité national chargé de la gestion de la situation des réfugiés, rapatriés et personnes déplacées crée en 2003^19(*) avec la commission nationale d'éligibilité au statut de réfugié (CNE). Il faut aussi noter que l'Etat dispose dans ce cadre d'une grande liberté, car, il faut le rappeler, il existe aujourd'hui un droit d'asile, mais pas vraiment un droit à l'asile, c'est-à-dire que le demandeur d'asile ne peut revendiquer un statut de réfugié uniquement s'il remplit les critères d'éligibilité préalablement posés : on parle de régime déclaratoire. L'Etat peut donc refuser d'octroyer l'asile sous certaines conditions.

D'autre part, il faut noter que l'Etat n'est pas la seule autorité chargée de la DSR. Il ya aussi le Haut Commissariat pour les réfugiés. Le mandat du HCR en matière de DSR, en plus de se rapporter à la reconnaissance d'individus en tant que réfugiés (possibilité de reconnaissance individuelle) a aussi trait à la protection de ces réfugiés.

L'objectif de la DSR relevant de ce mandat est de permettre au HCR de déterminer si les demandeurs d'asile satisfont aux critères de la protection internationale des réfugiés. L'efficacité de la DSR relevant du mandat du HCR comme instrument de protection dépend de l'équité et de l'intégrité des procédures de DSR mises en place par le HCR et de la qualité des décisions prises par l'Organisation dans ce cadre.^20(*)

Ainsi, le HCR peut parfois procéder à une détermination de l'éligibilité au statut de réfugié sur une base individuelle par un examen individuel des demandes.

Néanmoins, que ce soit l'Etat ou le HCR qui procède à la DSR, il existe un régime précis de DSR qui d'ailleurs peut être un régime de détermination individuelle ou « prima facie »

B - La Détermination du statut de réfugié, un régime de détermination individuelle ou par groupe : « prima facie »

Pour procéder à l'octroi du statut de réfugié à des demandeurs d'asile, et reconnaitre ainsi tous les attributs qui en résultent, il convient de noter qu'il existe essentiellement deux modalités : ainsi peut-on procéder à une étude casuistique des dossiers, on parle de détermination individuelle ; mais il ya aussi une détermination par groupes de réfugiés ou prima facie.

Toutefois, avant de nous intéresser à ces modalités de détermination, il convient de préciser un fait important, à savoir que le régime de détermination est un régime déclaratoire. Cela signifie que même si le réfugié sera reconnu comme tel par une décision de reconnaissance prise par le pays d'accueil ou le HCR, il n'en reste pas moins qu' « une personne ne devient pas un réfugié en vertu d'une décision de reconnaissance, mais est reconnue parce qu'elle est un réfugié. En d'autres termes, la décision de reconnaissance est déclaratoire : elle reconnait et confirme officiellement que la personne concernée est un réfugié ».^21(*)

Concernant la détermination individuelle, nous pouvons dire que le HCR et l'Etat d'accueil peuvent procéder à un examen individuel des demandes.

En effet, lorsqu'il est dénoté des arrivées individuelles de demandeurs d'asile dans un Etat, même s'il est avéré que les Etats ont l'obligation de protéger leurs frontières, il ne doivent pas moins respecter les textes internationaux sur les réfugiés précités et qui équivalent à divers principes tels le respect du droit de chercher et de bénéficier l'asile, le principe du non-refoulement etc.

La détermination individuelle implique d'abord que tout réfugié arrivant dans un pays à la recherche d'asile est considéré comme un demandeur d'asile. Cette notion de demandeur d'asile est à différencier des autres catégories de migrants, et cette distinction est essentielle car les demandeurs d'asile ont certains droits au sens notamment de la Convention de 1951. Ici, des précisions s'imposent car les trois principes énoncés dans la Convention de 1951 en matière d'entrée sur le territoire s'appliquent strictement aux réfugiés ; toutefois, le bon sens commande de les étendre aux demandeurs d'asile à cause du caractère déclaratoire de la DSR. Parmi ces principes, il ya l'absence de sanction pénale du fait de leur entrée ou de leur séjour irrégulier pour les réfugiés arrivant directement de leur pays d'origine (Article 31, Alinéa 1 de la Convention de 1951), ensuite il y a le fait que seules les restrictions nécessaires pourront être appliquées aux déplacements de ces réfugiés (Article 31, Alinéa 2 de la Convention de 1951), et le troisième principe est le non-refoulement (Article 33)^22(*)

Ils auront par ailleurs droit à une procédure équitable. Par ailleurs, nous devons noter que l'étude de ces dossiers individuels s'entoure de certaines questions procédurales que nous analyserons dans nos développements ultérieurs.

D'autre part, en plus du HCR, l'Etat d'accueil aussi peut procéder à la détermination individuelle du statut de réfugié. D'ailleurs, il est sans doute préférable que ce soient les Etats qui procèdent à cette détermination individuelle, car ce sont les gouvernements qui ont la responsabilité de faire en sorte que les réfugiés sur leur territoire soient traités selon les normes internationales^23(*). Néanmoins, pour cela, il faut que les Etats aient expressément prévu des procédures nationales effectives, et aussi accédé aux instruments internationaux sur les réfugiés, comme c'est le cas pour notre pays, le Sénégal, mais aussi notons que 102 sur les 146 Etats signataires de la Convention de 1951 et du protocole de 1967 ont établi des procédures nationales. Ainsi, le HCR peut intervenir pour établir la DSR au cas où des Etats n'auraient pas rempli ces conditions.

Par ailleurs, outre cette détermination individuelle, la DSR peut se faire selon des afflux massifs, cette détermination se fera alors par groupes de réfugiés. On parle de détermination collective ou « prima facie ».

Il faut d'abord préciser que cette détermination par groupes peut poser des problèmes de protection adéquate aux circonstances en question, car les situations individuelles ne sont pas ici prises en compte, alors que celles-ci présentent souvent des différences fondamentales.

Ainsi, la détermination collective « prima facie » signifie essentiellement la reconnaissance par un Etat du statut de réfugié sur la base des circonstances apparentes et objectives dans le pays d'origine motivant l'exode. Notons qu'on y a largement recours en Afrique et en Amérique latine ainsi que dans les pays confrontés à des afflux massifs, comme en Asie du Sud, et qui n'ont pas de cadre juridique en matière de réfugiés. ^24(*)

La reconnaissance collective du statut de réfugié est donc particulièrement indiquée dans le cas d'un afflux massif, lorsque les personnes en quête de protection internationale arrivent en nombre important et à un rythme rendant impossible la détermination individuelle de leur statut. Le statut de réfugié est donc accordé dans ces situations par les Etats d'accueil et le HCR aux membres d'un groupe particulier sur une base prima facie (à première vue).

Par ailleurs, les personnes reconnues comme des réfugiés à l'issue d'une détermination collective jouiront du même statut que les personnes ayant obtenu ce statut à titre individuel.

Toutefois, il ne faudrait pas que cette détermination collective serve de tremplin à la reconnaissance de certaines catégories de réfugié. En effet, lorsque des afflux massifs arrivent aux frontières d'un pays d'accueil, celui-ci doit vérifier si, par exemple, ce groupe ne contient pas des personnes qui ont été à l'origine des persécutions que fuient les demandeurs d'asile.

En effet, en fonction du contexte, il peut s'avérer nécessaire de mettre en place des mécanismes qui permettent d'identifier les membres d'un groupe qui ne répondent pas aux critères d'inclusion de la définition du réfugié applicable. La qualification de ce groupe devrait se faire sur la base d'informations objectives se rapportant à la situation qui règne dans le pays d'origine. A titre illustratif, nous pouvons dire que lorsqu'un conflit armé dans un pays déclenche un exode massif de réfugiés dans des pays voisins ou autres, des combattants peuvent être mélangés aux réfugiés.^25(*) Dans ce cas de figure, il faut préciser que la présomption d'éligibilité ne devrait pas ici concerner ces combattants. Donc le pays d'accueil se doit se séparer ces combattants du groupe, et s'il le faut, procéder à une détermination individuelle de leurs cas.

Par ailleurs, il faut dire que la notion de DSR, conduisant à la reconnaissance d'individus remplissant les conditions comme des réfugiés, n'en produit pas moins des effets divers qui s'attachent notamment aux réfugiés ainsi reconnus.

* ¹⁸ DSR, module d'autoformation, département de la protection internationale du HCR, Septembre 2005, www.unhcr.org, page 1

* ¹⁹ Décret n° 2003-291 du 8 Mai 2003 portant création du Comité national chargé de la gestion de la situation des réfugiés, rapatriés et personnes déplacées

* ²⁰ Normes relatives aux procédures de détermination du statut de réfugié relevant du mandat du HCR, www.unhcr.org

* ²¹ DSR, module d'autoformation, département de la protection internationale du HCR, Septembre 2005, www.unhcr.org, page 4

* ²² Guimezanes Nicole. Le statut juridique des réfugiés. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 46 N°2, Avril-juin 1994. pp.605-628.

* ²³ Article de Richard Stainsby, l'UNHCR et la détermination du statut de réfugié, www.unhcr.org

* ²⁴ Jackson Ivor, The Refugee Concept in group situations, Martinus Nijhoff, The Hague, 1999

* ²⁵ DSR, module d'autoformation, département de la protection internationale du HCR, Septembre 2005, www.unhcr.org, page 21