Asile et réfugiés en droit international

1e Partie : L'asile, un droit du réfugié aux contours juridiques progressivement définis et précisés

Droit d'asile et réfugiés n'ont pas toujours entretenu les relations connexes et poussées qu'ils ont aujourd'hui. En effet, comme l'illustre l'évolution de l'histoire de l'asile retracée plus haut, le droit d'asile n'a pas toujours correspondu à un droit du réfugié.

Même si le droit d'asile a existé depuis des siècles, ce n'est qu'à la moitié du XXe siècle que va véritablement être posée la question de son insertion dans le cadre juridique international. Cette nécessité sera sans doute justifiée par des événements majeurs ayant entrainé des déplacements massifs de populations, des massacres, ainsi qu'une menace permanente sur les libertés les plus élémentaires des individus. Dans ces cas donc, le devoir qui incombe aux gouvernements de protéger leurs citoyens n'est plus respecté. Ces citoyens sont donc confrontés à des violations de leurs droits et libertés, et pourraient demander à d'autres territoires accueillants de les recueillir et de les protéger. C'est le droit international d'asile.

Toutefois, même si sur le plan international, la DUDH de 1948 l'énonce dans ses articles 13 et 14, « devant la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l'asile en d'autres pays »^1(*), c'est bien la Convention de Genève sur les réfugiés, trois ans après en 1951 qui sera la référence en matière de droit international d'asile. C'est en effet cette Convention qui, avec la définition internationale donnée au réfugié^2(*), donnera une dimension internationale au réfugié, qui désormais bénéficiera d'un véritable statut juridique.

Complétée plus tard par d'autres instruments internationaux comme le protocole de 1967 qui élargira les effets de la Convention de Genève, cette dernière posera un véritable droit du réfugié qui sera réglementé dans plusieurs domaines. Ainsi sera-t-il de la procédure conduisant à la reconnaissance du statut du réfugié appelée détermination du statut du réfugié (DSR), mais aussi de la protection dont devront bénéficier les réfugiés.

Ces deux importantes phases que sont la détermination du statut du réfugié et la protection qui lui sera dévolue feront intervenir essentiellement deux principaux acteurs : l'Etat et le haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR).

Il faut préciser que ces deux phases sont essentiellement régies par la Convention de Genève de 1951, mais sont aussi sous-tendues par des principes majeurs comme le principe du non-refoulement, mais aussi d'autres avantages qui seront reconnus au réfugié, une fois qu'il sera admis comme tel.

Nous verrons donc que l'ancrage des règles juridiques encadrant le droit d'asile s'est fait progressivement (Chapitre 1) et a notamment conduit à une réglementation des questions de l'admission et de la protection internationale des réfugiés (Chapitre 2).

Chapitre 1 : L'ancrage progressif des règles juridiques internationales encadrant l'asile du réfugié

Certes, le droit d'asile a été plus ou moins appliqué durant les siècles précédents (avec notamment l'asile chrétien). Néanmoins, le droit international public dans sa forme contemporaine n'étant apparu que récemment, l'avènement d'un système juridique international encadrant le droit d'asile s'est formé et consolidé dans la seconde moitié du XXe siècle.

En effet, les terres de l'Europe ont été tout au long de ce siècle le théâtre d'événements affreux portant une atteinte grave aux libertés mais aussi à l'intégrité même des personnes (Deux guerres mondiales, Shoa etc.). C'est donc en Europe qu'a été ébauchée l'idée d'un droit international d'asile après la Seconde Guerre Mondiale. C'est dans ce contexte qu'apparaitra la Convention de Genève, qui d'ailleurs se limitait à l'Europe dans un premier temps. Complétée ensuite par d'autres instruments internationaux, elle apportera une définition internationale du réfugié qui, progressivement conduira à la mise en place d'un régime juridique du réfugié.

Il y aura donc une véritable institutionnalisation d'un droit du réfugié, qui se déroulera progressivement.

Le terme de réfugié s'appliquera donc à toute personne qui, craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays^3(*).

Ainsi, nous verrons d'abord qu'une définition d'un droit international d'asile est intervenue à partir de la Seconde Guerre Mondiale (Section 1), mais aussi cette définition conduira à l'institutionnalisation d'un véritable droit du réfugié (Section 2).

Section 1 : La définition d'un droit international d'asile à partir de la Seconde Guerre Mondiale

Le XXe siècle a été sans doute marqué par des déplacements massifs de populations dus aux conflits armés presque permanents dans le monde, et aux persécutions diverses perpétrées sur ces populations. Dans ce contexte, la Seconde Guerre Mondiale, avec son lot d'inhumanités et de barbaries, a occasionné des déplacements sans précédent, rendant nécessaire une prise en charge internationale de ces derniers. La convention de Genève a donc constitué un tournant important (Paragraphe 1) et le réfugié va être au coeur du droit international d'asile actuel (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : La Convention de Genève, un tournant important

La Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, dite Convention de Genève, définit les modalités selon lesquelles un Etat doit accorder le statut de réfugiés aux personnes qui en font la demande, ainsi que les droits et devoirs de ces personnes.^4(*) Elle est intervenue dans un contexte lourd de migrations massives suite à des persécutions multiples (A) et, complétée par d'autres instruments internationaux, elle sera la base du droit international d'asile actuel (B).

A - Le contexte de migrations massives

Avant que la Convention de Genève ne soit ficelée en 1951, le 20e siècle, notamment dans sa première moitié, a été jalonné par des événements qui auront occasionné des déplacements massifs de populations à des époques différentes et causés par des facteurs divers.

Il faut d'abord noter que la migration humaine, qui est un déplacement du lieu de vie d'individus, est un phénomène très ancien, et qui a quasiment toujours existé. Toutefois, il faut préciser que les migrations humaines peuvent prendre des formes diverses. En effet, il existe des migrations économiques, permanentes, ou des migrations de contrainte (de réfugiés). Ainsi, ce sont essentiellement ces migrations de réfugiés, justifiées par des mobiles de contrainte, à savoir des persécutions diverses, qui conduiront à la convention de Genève. Les persécutions peuvent être diverses : ethniques, religieuses, issues de guerres civiles ou de régimes politiques injustes.

Avant de nous intéresser à ces migrations, il faut sans doute apporter des éclaircissements d'ordre sémantique et conceptuel. En effet, des confusions sont souvent faites autour des notions de migrations, de réfugiés et de l'exil. La notion de migration évoque davantage le mouvement, elle est définie comme « le déplacement d'une population qui passe d'un territoire dans un autre pour s'y établir, définitivement ou temporairement ».^5(*) Ainsi, cette notion de migrant est souvent associée à l'idée de recherche de travail et c'est un mouvement consenti, contrairement aux réfugiés pour qui leurs déplacements sont caractérisés par la contrainte.

Ensuite, il ya la notion d'exilé qui évoque davantage la dimension anthropologique de la vie sociale au loin, du sentiment de dépaysement alors que le réfugié a un statut juridique qui est strictement réglementé.

Ainsi, parmi les événements ayant occasionné des déplacements dans la première moitié du XXe siècle, il y a d'abord la Première Guerre Mondiale qui s'est déroulée du 4 Août 1914 au 11 Novembre 1918 essentiellement en Europe, en Afrique et au Moyen-Orient (aussi brièvement en Chine et dans l'Océan Pacifique). Cette guerre a entrainé des millions de morts, avec aussi d'autres événements survenus pendant cette période avec le génocide arménien (Avril 1915 à juillet 1916), la première bataille de l'Atlantique ou encore la Révolution russe (1917 à 1923) qui ont fortement touché les populations.

Par ailleurs, l'un des événements ayant sans doute occasionné les plus grandes migrations est sans doute la persécution des juifs dans les années 1930. En effet, dès l'accession d'Adolf Hitler au pouvoir, le nombre d'exilés juifs aux frontières allemandes augmente. C'est d'ailleurs cette persécution incessante des juifs, qui s'avérera plus tard en réalité un processus qui conduira au Shoah, processus dont les étapes ont été la définition des Juifs, leur expropriation, leur concentration, et enfin leur destruction^6(*).

Ce Shoah se déroulera durant la Seconde Guerre Mondiale, conflit armé à l'échelle planétaire qui s'est déroulé de septembre 1939 à septembre 1945, et qui va définitivement poser le contexte d'une nécessaire intervention en vue de s'occuper d'abord du sort des populations civiles en temps de guerre, mais aussi par ailleurs des millions de déplacés que causa ce conflit. C'est ce bond de conscience qui va engendrer une montée du droit international humanitaire avec en perspective des acquis juridiques non négligeables.

Il conviendra d'ailleurs ici de rappeler le lien clair qui unit le droit international d'asile et le droit humanitaire. En effet, la formalisation juridique de l'asile ainsi que du réfugié est clairement sous-tendue par des considérations avant tout humanitaires.

Cette précision de taille nous permettra de noter qu'ainsi, c'est cette Seconde Guerre Mondiale, avec son lot de millions de disparus et de crimes de masse, qui conduira, pour la première fois, à l'élaboration des notions juridiques de « crimes contre l'humanité » ou encore de « génocides ». Cet élan humanitaire sera même poussé jusqu'à l'adoption des Conventions de Genève de 1949 qui protègent les populations civiles en temps de guerre.^7(*)

En effet, cette guerre a causé en Europe des séquelles très importantes. Ainsi, durant cette guerre, les nazis ont poussé à l'extrême leur désir de soumettre les autres peuples à leur idéologie, occasionnant ainsi divers génocides, massacres et déportations. Environ 50 millions de morts dont 35 millions d'européens^8(*) seront recensés.

Ainsi, au lendemain de la guerre la plus meurtrière de l'Histoire de l'Humanité, avec les millions de personnes cherchant refuge dans d'autres pays, notamment en Europe avec des régions et des villes presque entièrement ravagées comme la Normandie, des mesures notamment institutionnelles et juridiques ont dues être prises pour ces millions de personnes déplacées. Ainsi, la toute Première Assemblée Générale des Nations Unies en 1946 fit du sort des réfugiés une priorité. Cela conduira à la création de l'Organisation Internationale pour les Réfugiés (OIR) en 1947.

Cette institution aura pour objectif principal d'accueillir les réfugiés provenant du Bloc de l'Est en leur accordant une protection juridique et physique. Toutefois, cette institution fut incapable de prendre en charge les millions de déplacés sur le continent européen au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale.

C'est cet échec de l'OIR qui conduira à la création, le 1^er Janvier 1951, du Haut Commissariat des Nations-Unies pour les réfugiés (HCR).

Le HCR aura d'ailleurs pour objectif principal de veiller à l'application d'une convention d'une extrême importance pour les réfugiés, et qui va constituer une véritable plaque tournante pour le droit international d'asile : c'est la Convention du 28 Juillet 1951 relative au statut des réfugiés (ou Convention de Genève).

B - La Convention de Genève, base du droit international d'asile actuel

En vue d'apporter un support textuel au processus d'institutionnalisation qui a été motivé notamment par la Seconde Guerre Mondiale, une Convention relative au statut des réfugiés, dite Convention de Genève sera adoptée le 28 juillet 1951.

Il faut d'abord noter plusieurs préalables importants à cette adoption. D'abord, la DUDH du 10 Décembre 1948 avait déjà émis des préoccupations relatives aux victimes de persécutions diverses : « Devant la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l'asile en d'autres pays ».^9(*)

Ensuite, en 1950, l'Assemblée Générale des Nations Unies qui s'est réunie a adopté la résolution 428 V de l'Assemblée générale du 14 Décembre 1950 portant statut du Haut Commissariat pour les Réfugiés. Ce statut sera adopté en annexe à la résolution en question.

Il faut toutefois préciser que lors de sa création en 1949, l'objet du HCR était essentiellement la préparation de la Convention de Genève. Néanmoins, le HCR se présentait sous la forme d'une institution subsidiaire (dénuée d'autonomie juridique et financière, et assujettie au contrôle et aux directives de l'Assemblée générale)^10(*). C'était une fonction individuelle accompagnée d'assistants, et non pas un organisme d'abord. Il s'agissait de la fonction de Haut-commissaire aux réfugiés, exercée auprès et sous l'autorité du Secrétaire général des Nations-Unies.

Mais avant de nous intéresser à cette Convention, et en vue d'éviter d'éventuelles confusions, il faut ici noter que la Convention du 28 Juillet 1951 relative au statut des réfugiés dite Convention de Genève est à différencier des conventions de Genève (conventions sur le droit international humanitaire) qui depuis 1949 codifient les droits et devoirs des combattants et civils en temps de guerre.

Par ailleurs, ce sera trois ans après la création du HCR en 1949 que celui-ci aboutira à l'élaboration d'une convention internationale sur les réfugiés, comme il en était convenu lors de sa création. C'est ainsi sur la base de la résolution notée plus haut que sera adoptée la Convention de Genève. En effet, la Convention de Genève sera adoptée le 28 juillet 1951 par une conférence de plénipotentiaires sur le statut des réfugiés et apatrides convoquée par l'ONU en application de la résolution 429 (V) de l'Assemblée générale en date du 14 Décembre 1950. Cette convention apparaitra comme l'arc de voute du droit international d'asile. Toutefois, il n'en a pas toujours été ainsi.

La Convention de Genève en 1951 lors de son adoption présentait certaines particularités.

Elle ne pouvait vraiment se départir de la situation qui prévalait alors, à savoir la fin de la Seconde Guerre Mondiale, et comme noté plus haut, cette convention répondait à des besoins humanitaires pressants avec les millions de déplacés. Par ailleurs, divers facteurs s'immisçaient dans ce contexte particulier. Il ya d'abord le fait que la Seconde guerre Mondiale s'étant surtout déroulée en Europe, et que le texte répondait surtout d'abord aux besoins des européens déplacés, la convention de Genève apparaissait comme européo-centré. Ensuite, il ya les exactions diverses commises telles la Shoah, qui obligeaient à plus s'intéresser au sort des peuples sur le plan humanitaire. S'y ajoutera sans doute le contexte pesant de la Guerre froide naissante avec toute sa portée politique.

Toutefois, la plus grande particularité restait sans doute le fait que la convention de Genève, à son adoption, limitait géographiquement son application à l'Europe. Ceci s'explique par le fait que le texte adopté était pensé pour les réfugiés européens déplacés par la guerre.

A la lumière de ces précisions, nous pouvons d'abord dire que la convention a pour titre officiel Convention relative au statut des réfugiés et a été signée à Genève le 28 juillet 1951. Elle se subdivise en 46 articles étalés sur sept (7) chapitres énoncés successivement comme ceci : les dispositions générales, la condition juridique, les emplois lucratifs, le bien-être, les mesures administratives, les dispositions exécutoires et transitoires et les clauses finales.

Conformément au droit international public des traités, nous pouvons noter que la signature d'une convention n'emporte pas automatiquement application des effets. C'est ainsi que pour la convention présente, c'est l'article 43 qui réglemente l'entrée en vigueur de la Convention en la conditionnant à 90 jours après le dépôt de 6 ratifications^11(*). Ce sera donc le 22 Avril 1954 qu'entrera en vigueur cette convention, conformément à cet article 43 précité.

La Convention de Genève aura trois apports essentiels : d'abord, elle apportera une définition internationale du réfugié, ensuite, elle proclamera le principe du non-refoulement (Article 33), et enfin il ya l'immunité juridictionnelle des réfugiés (Article 31).

Etant vouée à être la principale source juridique pour le droit international d'asile des réfugiés naissant, la Convention de Genève aura pour article central, c'est-à-dire qui aura sans doute la plus grande portée, notamment sur le plan juridique, l'Article 1.A2 qui, pour la première fois apportera une définition internationale de la notion de réfugié.

Néanmoins, il faut rappeler qu'au moment de l'entrée en vigueur de la Convention de Genève, celle-ci était géographiquement limitée au territoire européen. Cette situation va perdurer durant des années. C'est enfin en 1967 que sera résolu ce problème avec le protocole de New York qui apportera certaines modifications substantielles à la Convention de 1951.

Ce protocole fait suite à la réunion d'experts convoquée par le Haut Commissaire aux réfugiés destinée à étendre le champ d'application de la convention de Genève, surtout sur le plan temporel. Ce protocole en termes minimaux sera conclu le 31 janvier 1967 à New York et va supprimer juridiquement la référence temporelle (la référence aux événements survenus avant le 1^er Janvier 1951 pour désigner les réfugiés).

Le protocole, indépendant de la Convention de Genève, même s'ils n'en sont pas moins liés, va ainsi lever les limites géographiques et temporelles contenues dans la Convention.

Ainsi, en Aout 2008,144 Etats (sur les 192 Etats Membres de l'ONU d'alors) ont ratifié la Convention de Genève ou le Protocole de 1967 (ou les deux)^12(*).

Par ailleurs, concernant la place de la Convention de Genève ainsi que le protocole de 1967, il convient de noter qu' « elles ont une force supérieure à la loi conformément à l'article 55 de la Constitution de 1958 ». Au Sénégal, c'est l'article 98 de la Constitution de 2001 qui consacre cette supériorité. Il ya aussi la Jurisprudence française, avec l'arrêt Société Café Jacques Vabres de 1975 de la Cour de Cassation française (qui impose le respect d'un traité par une loi postérieure) mais surtout l'arrêt Nicolo de 1989 du Conseil d'Etat français qui consacre la supériorité du traité sur une loi même postérieure.

Toutefois, en plus du protocole de 1967, plusieurs autres instruments, notamment régionaux, vont venir compléter la Convention de Genève. Parmi ces instruments, on peut citer d'abord dès 1969 la convention de l'Organisation pour l'Unité Africaine (OUA) régissant les aspects propres au problème des réfugiés en Afrique. Ensuite en 1984, la déclaration de Carthagène a réuni cette fois-ci d'éminents juristes et des représentants des gouvernements d'Amérique latine. En plus de ces supports, il faut noter qu'une législation nationale est indispensable dans l'ordre interne pour pouvoir prétendre au renforcement de l'asile (notamment la procédure de détermination du statut de réfugié).

En définitive, la Convention de Genève, apparue dans un contexte de migrations massives qui nécessitaient un support juridique, peut être considérée, complétée par d'autres instruments, comme la base du droit d'asile contemporain. Ce droit d'asile contemporain se caractérise par la notion de réfugié dont la définition a été justement apportée par la Convention de Genève de 1951. C'est cette notion de réfugié qui sera au coeur du droit d'asile contemporain.

* ¹ Voir Article 14 de la Déclaration Universelle des droits de l'Homme du 10 Décembre 1948

* ² Voir Article 1-A2 de la Convention de Genève du 28 juillet 1951

* ³ Article 1.A2 de la Convention de Genève sur les réfugiés

* ⁴ Voir article sur le site fr.wikipedia.org « Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés »

* ⁵ Dictionnaire de l'Académie Française, Tome 1, 9ème édition, Julliard 1994

* ⁶ Raul Hilberg, La Destruction des Juifs d'Europe, Gallimard, collection Folio, 2006 Tome I, chapitre 3, Les Structures de la destruction, p. 100-113

* 7 Convention de Genève relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre du 12 aout 1949 entrée en vigueur le 21 octobre 1950

* 8 L'état du monde en 1945, La découverte, 1994

* ⁹ Article 14 de la Déclaration Universelle des droits de l'Homme du 10 Décembre 1948

* ¹⁰ Article : Les réfugiés, permanence et changements au tournant du siècle, M. Laurain, Conseiller à la Cour d'appel de Colmar

* ¹¹Article 43.1 de la convention relative aux réfugiés du 28 Juillet 1951.

* ¹² Guy S. Goodwin-Gill, «Convention relating to the status of refugees», United nations audiovisual library of international law, All souls College, Oxford, page 1