La préparation de la loi de finances au Sénégal

Section 2 : La programmation budgétaire pluriannuelle

L'introduction du Budget programme apporte des innovations relativement importantes parrapport aux modalités nouvelles de préparation du Budget. En effet, la procédure relative au budget de moyen était construite sur la base de la centralisation des besoins des servicesrespectivement en fonctionnement et investissement.Dans le cadre du Budget programme, la collecte des besoins des services est faite sur la basede leurs contributions à l'atteinte des objectifs, des Programmes et Actions. Il s'agit plusexplicitement d'apprécier la pertinence des activités proposées et d'y allouer des ressourcesbudgétaires au regard des priorités établies.Les travaux d'élaboration des Budget programmes consistent à synthétiserles données des stratégies (Stratégie et Plan d'actions), d'évaluer de façon précise le coût desActions en vue de leurs déclinaisons en nature de la dépense selon la nomenclaturebudgétaire.

L'introduction récente de la pluri annualité constitue une innovation significative dans la pratique budgétaire des Etats à travers surtout la prise en compte à moins terme de l'impact de décision publique. Si l'annualité reste le cadre d'exécution des recettes et des dépenses de l'État, la programmation budgétaire pluriannuelle permet au budget d'être plus en phase avec les stratégies nationales de développement, elles-mêmes pluriannuelles et d'améliorer leurs prises en compte dans la loi de finances et dans leur mise en oeuvre effective.La programmation des budgets s'ouvre avec la diffusion de la lettre circulairebudgétaire. Cette lettre dressée etadressée aux Ministères et Institutions constitutionnelles par le ministre chargé des finances et du budgetfixe les modalitésde préparation des budgetssectoriels (Paragraphe 1) à la suite desquels le processus definalisation du projet de loi de finances pourra être entreprise(Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : La conception des budgets sectoriels

Les budgets de moyens ont laissé place aux budgets de programmes. Sur ce, le budget de l'Etat s'établit désormais sous formed'un ensemble de programmes et de dotations. Le périmètre de ces programmes et dotationsétantministériel et institutionnel. Leur formulation suit ainsi plusieurs paramètres et permet de cerner leurs contours durant les conférencesbudgétaires.Le Programme s'entendd'un ensemble d'actions à mettre en oeuvre au sein d'une administrationpour la réalisation d'un objectif déterminé de politique publique dans le cadre d'une fonction. Il se base sur un objectif précis et s'appuie sur une stratégie explicite de mise en oeuvre.Le Régime financier ne délimite pas le nombre de programmes qu'un ministère peut mettreen place mais pour des raisons pratiques, le nombre de programme au sein d'un ministèredoit être limité à quatre. Les programmes sont en principe identifiés dans le document destratégie du ministère.^74(*)C'est ce qui ressort des alinéas 3 et 4 de l'article 12 de la directive n°6-2009 de l'Uemoa qui disposent que « le programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou unensemble cohérent d'actions représentatif d'une politique publique clairement définiedans une perspective de moyen terme. » L'article poursuit en indiquant « qu'à ces programmes sont associés des objectifs précis, arrêtés en fonction de finalitésd'intérêt général et des résultats attendus. » Ces objectifs sont ainsi assortis d'indicateurs qui mesurent leurs degrés d'atteintes.

Le programme constitue ainsi désormais l'unité de spécialisation des crédits budgétaires, à en croire l'alinéa 1 de l'article 12 de la directiven°6-2009 de L'UEMOA qui fait savoir qu'à l'intérieur des ministères, ces crédits sont décomposés en programmes. Cependant, les crédits budgétaires non répartis en programmes sont répartis en dotations.Chaque dotation regroupe un ensemble de crédits globalisés destinés à couvrir desdépenses spécifiques auxquelles ne peuvent être directement associés des objectifsde politiques publiques ou des critères de performance.^75(*)Dans cet ensemble de crédits budgétaires qui font l'objet de dotations, on retrouved'abord les crédits destinés aux pouvoirs publics pour chacune des institutions constitutionnelles ; ces crédits couvrent les dépenses de personnel, de biens et services, de transfert et d'investissement directement nécessaires à l'exercice de ses fonctions constitutionnelles. On y trouve aussiles crédits globaux pour des dépenses accidentelles et imprévisibles. Il y a en outre les crédits destinés à couvrir les défauts de remboursement ou appels en garantie intervenus sur les comptes d'avances, de prêts, d'avals et de garanties. Enfin, il y a les charges financières de la dette de l'Etat.^76(*)Pour faciliter la préparation du Budget programme au sein d'un ministère, le processusd'élaboration est décliné en étape et chaque étape débouche sur un produit. Au terme de ce processus, un rapportest produit constituant un Projet de performance et déposé pour lesarbitrages budgétaires et la consolidation des données du projet de Loi de finances.^77(*)

C'est à la réceptiondes enveloppes triennales et de la lettre circulaire budgétaire du Ministre des financeset du budget au début du mois de juillet^78(*) que les services des ministères et institutions constitutionnelles élaborent les programmes budgétaires composant leurs projets de budgets sectoriels et reflétant les objectifs de politiques publiques que leurs départements ministériels et institutions constitutionnelles entendent mettre en oeuvre. Chaque programme comporteun objectif à moyen terme, des indicateurs de résultats,un ensemble d'actions cohérentes et une stratégie de mise en oeuvre.^79(*)Il est placé sous la responsabilité d'une seule structure encharge de sa coordination et sa mise en oeuvre intégrale doit aboutir à des produits finis ayant un impact décisifsur l'atteinte des objectifs de la stratégie du Ministère ou de l'Institution.En termes de catégorie, il y a lesprogrammes opérationnels quivisent laproduction de biens ou services et les programmes supports qui assurent le pilotage etl'administration du ministère ou de l'institution.

La formulationdes programmes commence par une fixation préliminaire desobjectifs stratégiques duMinistèreen se basantsur la stratégie ministérielle qui doit être encohérence avec le document de stratégie pour la croissance et l'emploi (DSCE).En cas de non-disponibilité de la stratégie ministérielle, ledépartement fixe ses objectifs sur la base du DSCE. Lesobjectifs ministériels doivent être peu nombreux,mesurables et assortis d'indicateur de performance.^80(*)Ensuite, on passe en revueles programmes,actions et activités encourspour collecter des informations exhaustives sur le bilan de leur exécution physique etfinancières, en vue de l'analyse de l'atteinte desobjectifs fixés.Cet exercicepermet de faire le point sur l'exécution des programmeset des actions des années précédentes et de l'année encours et aide à préparer le rapport annuel de performance del'année précédente puis, à élaborer le budget de l'annéesuivante.Il est à la suite conçu une fiche préliminaire desprogrammes et actions retenues.

Après cette conception, ces programmes composent le document de programmation pluriannuelle de dépenses du ministère sectoriel concerné. Aux termes de l'article 52 de la LOLF : « Les programmes s'inscrivent dans les documents de programmation pluriannuelle des dépenses par ministères,budgets annexes et comptes spéciaux cohérents avec le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle. Les documents de programmation pluriannuelle des dépenses prévoient, pour une période minimale de trois ans, à titre indicatif, l'évolution des crédits et des résultats attendus sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis ». LesDPPD présentent l'évolution budgétaire des programmes. D'ailleurs, dans le guide didactique de la LOLF, il est précisé que tous les ministères, budgets annexes et comptes spéciaux présentent chacun un DPPD qui regroupe les programmes qui leurs sont associés. Les DPPD sont les bases de présentation des crédits des programmes pour chaque secteur concerné. Le DPPD est ainsi le vecteur principal de la performance : à travers les programmes qui le composent, il précise les objectifs et les indicateurs retenus pour chacune des politiques publiques. Ces objectifs^81(*) et indicateurs^82(*) s'inscrivent dans le moyen terme.

Ainsi, sur la base de la présentation retenue pour les DPPD, sont élaborés les rapports annuels de performance.Chaque programme est ainsi accompagné d'un projetannuel de performances, comportant notamment la présentation des actions, des coûts associés,desobjectifs poursuivis, des résultats attendus pour les années à venir, mesurés au moyen d'indicateurs précis. Doit également y être justifiée l'évolution des crédits par rapport aux dépenseseffectives de l'année antérieure et aux crédits de l'année en cours.Chaque programme au sein du DPPD décline sur trois années au minimum l'évolution des crédits et les perspectives de résultats. Dans cette périodicité du programme, il y'a obligation de respecter la cohérence entre le DPPD et le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle.Dans cette recherche d'intelligibilité, les crédits de chaque programme sont décomposés selon leur nature en crédits de personnel, de biens et services, d'investissement et de transferts. Cette simplicité dans la présentation permet de faciliter la compréhension des choix budgétaires par les parlementaires. Frank Mordacq retient à ce propos que les « fusions et regroupements ont permis de simplifier l'autorisation budgétaire ».^83(*)

La programmation pluriannuelle est faite dans le cadre de l'élaboration des budgets ministériels car comme rappelé, le programme est ministériel. Cela contribue à l'amélioration des programmes élaborés selon des priorités stratégiques définies en parfaite harmonie avec une bonne utilisation des ressources mobilisées. Cette nouvelle méthode de budgétisation créée donc une limpidité aussi bien dans sa présentation que dans son autorisation périodique et elle permet donc une réelle virtuosité dans l'utilisation des crédits.^84(*)A la suite de cette formulation, au début du mois d'Août, les projets de budgets sectoriels,accompagnés des DPPD et des PAP, sont transmises au MFBen vue des conférencesbudgétaires.Ces conférences se déroulent au mois d'aout (début Aout)^85(*)entre le ministère des finances et du budget et les ministères sectoriels et instituions constitutionnelles. Elles réunissent en prélude la Direction générale du budget et les services des ministres sectoriels et des institutions pour traiter d'abord des questions fiscales visant, notamment, à examiner des réductions dedépenses fiscales. Après ses réunions entre les services des ministères et la Direction du budget, le ministredes Finances et du Budget organise avec les ministresdes conférences budgétaires qui ont pour objet de finaliser la liste des objectifs etindicateurs du projet de loi de finances et de fixer les cibles de résultats àatteindre.^86(*)

* ⁷⁴ Manuel de préparation du budget programme, Décembre 2010, P.22

* ⁷⁵ Article 14, Directive n°6-2009/CM/UEMOA, Portant loi de finances au sein de l'UEMOA

* ⁷⁶ Article 14 de la LOLF 2020 et 14 de la Directive Communautaire n°6-2009/CM de l'UEMOA

* ⁷⁷ Manuel de préparation du budget programme, Décembre 2010, P.34

* ⁷⁸ Décret du 16 janvier 2019 portant préparation de la loi de finances : Calendrier annuel de préparation du budget

* ⁷⁹Manuel de préparation du budget programme, Décembre 2010, P.22

* ⁸⁰Manuel de préparation du budget programme, Décembre 2010, P. 35

* ⁸¹Un objectif exprime l'intention, l'engagement, ce qu'on veut réaliser et produire, bref le but poursuivi par les
services et les programmes offerts. Habituellement, l'objectif vise un effet, un bénéfice pour la clientèle ou
contribue à la concrétisation d'un tel bénéfice.

* ⁸²Un indicateur est une variable ayant pour objet de mesurer, de décrire ou d'apprécier totalement ou
partiellement un état, une situation et/ou l'évolution d'une activité ou d'un programme. Il permet de déterminer
le chemin parcouru par rapport à l'objectif à atteindre, de déterminer si le programme est sur la bonne voie et
constitue autant un signal pour décider ou non de réorienter l'action.

* ⁸³ Frank MORDACQ, Les Finances Publiques, Que sais-je, 5^ème édition, 2018.

* ⁸⁴ Mamadou CISS, Doctorant en Droit Public, « Le Programme dans le Nouveau Droit Budgétaire Sénégalais »

* ⁸⁵Décret 2019-120 du 16 janvier 2019 portant préparation de la loi de finances au Sénégal.

* ⁸⁶ François CHOUVEL, Finances Publiques, Gualino, 19^ème édition, 2016, P.68.