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La préparation de la loi de finances au Sénégalpar Babacar CISS Université Gaston Berger de Saint-Louis - Master 2 en Droit Public 2020 |
CONCLUSION GENERALEEn somme, pour que l'Etat et les collectivités publiques puissent assurer leur vie, subvenir à leurs besoins et mener leurs activités d'intérêt général, il leur est nécessaire d'avoir des sources de financements et un plan financier. C'est pourquoi ils réalisent chaque année, avec le parlement, un document financier, appelé loi de finances dans lequel ils dressent leurs prévisions de recettes à mobiliser et de dépenses à effectuer. L'élaborationde ceprojet de loi de financesest ainsi laisséeà la compétence exclusive ou quasi-exclusivede l'exécutif et celui-ci se trouve formalisée au sein d'une procédure découpée enplusieurs phases.147(*)Bien qu'associée à cette étape, l'instance parlementaire voit son rôle très limité. Néanmoins, un débatd'orientation budgétaire entre le pouvoir exécutif et le Parlementdurant cette phase s'est imposé progressivement, avant d'être institutionnalisé par la LOLF.148(*) Du côté de l'exécutif la procédure d'élaboration du projet part d'un cadrage générale budgétaire et macroéconomique qui détermine la trajectoire financière, les capacités de production fiscaleset le niveau d'existence économique actuelde l'Etat. Ces informations dégagées, permettent par la suite de faire les projections budgétaires qui s'imposent pour les communiquer à l'ensemble des départements ministériels et aux institutions constitutionnelles dépensières. Celles-ci permettent de ce fait à ceux-là de formuler leurs propositions ou demandes sectorielles de financement de leurs programmes annuels. Etant soumise à la responsabilité du ministère des finances et du budget, le ministre avec ces services s'occupe du regroupement des demandes budgétaires sectorielles et les formule dans un document financier qui est soumis à la validation du conseil des ministres avant d'être présenté au Parlement. Ce dernier pour ce qui lui concerne, assure la vérification du respect des règles et principes qui gouvernent et orientent la forme du projet de loi en l'examinant en commissions techniques et de finances avant de le soumettre à une discussion publique qui débouche sur son vote éventuel. Par ailleurs, comme avec la LOLFdu 1er août 2001en France, la LOLF du 2 février 2020 au Sénégal, présente, sous un prisme totalement nouveau, lebudget de l'État, désormais décliné en objectifs et résultats à atteindre.Cette nouvelle logique, doit ainsi permettre de rationaliser la dépensepublique : dépenser mieux pour dépenser moins. La LOLF entend, également,rénover le pouvoir financier des parlementaires. Elle doitpermettre, parmi d'autres dispositions, aux parlementaires d'exercer un réel pouvoir financier à l'occasion de l'adoption des lois de finances.149(*)Toutefois, en matière de modification ou d'amendement, la Constitution réduit fortement le pouvoir parlementaire en interdisant toute création de nouvelle dépense, etil n'autorise la diminution d'une ressource publique que si elle est compensée par la hausse d'uneautre ressource. Par ailleurs, le vote de la loi de finances est enfermé dans des délais stricts et, encas de non-respect de ceux-ci par le Parlement, le gouvernement a la possibilité de mettre en oeuvrela loi de finances par voie règlementaire.150(*)Dans le cas contraire, c'est-à-dire lorsque l'approbation de la loi de finances s'est passée dans le respect des règles de procédure et des exigences de délai, celle-ci est, après déclaration de conformité par le conseil constitutionnel, promulguée par le Président de la République et publiée au journal officiel en vue de son exécution par le Gouvernement.151(*) ANNEXES Calendrier annuel de préparation de la Loi de Finances152(*)
Source : www.gouv.sn Organigramme du Ministère des finances et du Budget
Autorisations d'engagement (AE): limite supérieure des dépenses pouvant être engagées au cours d'un exercice budgétaire. Arbitrage budgétaire: Arbitrage sur le montant des crédits qui sera attribué à une administration lors de la préparation du projet de loi de finances. Il est généralement opéré par le Premier Ministre à partir des propositions respectives du Ministre des Finances et du Ministère dépensier. Budget général: Partie la plus importante des dépenses et recettes retracées par la loi de finances. Elle correspond aux dépenses définitives des services ordinaires des ministères, par opposition aux opérations retracées dans les comptes spéciaux du Trésor et les Budgets annexes: Documents retraçant à part les dépenses et recettes de certains services de l'Etat, bénéficiant d'une certaine personnalité financière et administrative sans avoir une autonomie juridique. Selon l'article 2 de la directive n° 5/97/CM/UEMOA du 10 décembre 1977 relative aux lois de finances, il devrait s'agir de services dont « l'activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au paiement de prix... ». Mais ce n'est pas toujours le cas. Ces budgets annexes figurent dans la loi de finances et sont donc autorisés par le Parlement. Budget programme (BP): Nomenclature de présentation du budget de l'Etat qui permet de mettre en relation l'utilisation de crédits budgétaires et les politiques publiques mises en oeuvre. Les crédits sont regroupés et présentés au sein de programme. Le BP intègre les notions d'efficience et d'efficacité à travers l'évaluation permanente des politiques publiques mises en oeuvre : les activités et les coûts du programme sont associés à des objectifs et des indicateurs permettant de mesurer les résultats. Par sa présentation pluriannuelle, le BP permet, également, d'évaluer l'évolution à moyen terme des politiques publiques. Cadre de Dépense à Moyen Terme (CDMT): Processus de planification et de programmation budgétaires pluriannuelle (3 à 5), basé sur des résultats. C'est un instrument de programmation pluriannuel glissant dont l'objectif est d'assurer la traduction budgétaire annuelle d'une stratégie pluriannuelle tout en respectant un cadre financier contraint. Il procède à l'allocation des enveloppes budgétaires sectorielles en fonction des priorités de la stratégie retenue et des perspectives de ressources. Il est un outil d'aide à la définition de l'équilibre des finances publiques sur le moyen terme. Cavalier budgétaire: Disposition à caractère non financier contenue dans une loi de finances. Comptes spéciaux du Trésor: Comptes recensant les opérations financières distinctes de celles du budget général de l'Etat, en raison soit des conditions particulières de leur financement, soit de leur caractère temporaire. Ces opérations échappent, dans une large mesure, aux grands principes du droit budgétaire : universalité, annualité. Le contrôle du Parlement s'exerce plus difficilement. Crédits budgétaires: L'autorité que l'assemblée législative accorde, en vertu d'une loi, au pouvoir exécutif pour l'utilisation de fonds publics jusqu'à concurrence d'un certain montant et à des fins précisées. En d'autres termes, ce sont des prévisions de dépenses budgétaires accordées aux administrations publiques et approuvées par le Parlement. Crédits de paiement (CP): Constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d'engagement (AE). Dépenses publiques: Dépenses effectuées par les services de l'Etat dans l'exécution de leurs missions de service public. Dotation budgétaire: Crédits alloués aux Administrations dans le budget de l'Etat. Indicateurs : Outil d'évaluation permettant de vérifier les changements intervenus en cours d'action ou les résultats obtenus par rapport à ce qui était planifié initialement. Indicateur de performance: représentation chiffrée qui mesure la réalisation d'un objectif et permet d'apprécier le plus objectivement et le plus fidèlement possible le niveau de performance d'une institution ou d'un service. Un bon indicateur doit être pertinent (c'est-à- dire spécifique et représentatif), pratique (c'est-à-dire simple, compréhensible, produit annuellement à un coût raisonnable), mesurable et fiable (bien défini en termes méthodologiques, précis, sensible à la réalité mesurée mais non manipulable, enfin, vérifiable). Loi de finances: Texte législatif qui prévoit et autorise la nature, le montant et l'application des ressources et des charges de l'Etat en tenant compte de l'équilibre financier et des objectifs économiques et sociaux à atteindre dans le cadre de la politique générale définie par le Président de la République. - Loi de finances initiale : Loi autorisant l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat avant le début d'un exercice. - Loi de finances rectificative : Loi modifiant en cours d'année les dispositions de la loi de finances initiale. - Loi de règlement : Loi constatant les résultats financiers de chaque année budgétaire et approuvant les différences entre les résultats et prévisions de la loi de finances correspondante complétée, le cas échéant, par les lois de finances rectificatives. Pacte de Convergence de l'UEMOA: Traité établi entre les huit Etats membres de l'UEMOA afin « d'assurer une meilleure discipline budgétaire en appui à la politique monétaire commune, afin de créer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance forte et durable » et établissant des critères encadrant les marges de manoeuvres nationales en matière budgétaire et fiscale. Ils se décomposent en quatre critères de premier rang (ratio du solde budgétaire de base supérieur ou égal à 0 %, taux d'inflation annuel moyen maintenu à 3 % au maximum par an, ratio de l'encours de la dette intérieure et extérieure rapporté au PIB nominal inférieur à 70% en l'an 2002, non accumulation d'arriérés de paiement extérieurs et intérieurs sur la gestion de la période courante) et quatre critères de second rang (ratio de la masse salariale sur les recettes fiscales inférieur à 35%, ratio des investissements publics financés sur ressources internes rapportés aux recettes fiscales au moins égal à 20%, ratio du déficit extérieur courant hors dons par rapport au PIB nominal inférieur à 5%, taux de pression fiscale au moins égal à 17 %). Principes budgétaires: Ensemble de principes juridiques qui régissent les finances publiques. Il s'agit de six principes qui doivent être respectés par le gouvernement dans la présentation de la loi de finances : Annualité, Spécialité, Universalité, Equilibre, Unité et Sincérité budgétaire. Programme : Regroupement de crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions représentatif d'une politique publique clairement définie dans une perspective de moyen terme et qui relèvent d'un même ministère. Le programme est l'unité de présentation et de spécialisation des crédits. Recettes publiques: Ensemble des ressources financières de l'Etat destinées à couvrir ses charges. Tableau des opérations financières de l'Etat (TOFE): Document qui retrace sur plusieurs années, les recettes et dépenses des administrations publiques, détermine leurs soldes budgétaires, ainsi que la manière dont ces soldes ont été utilisés. Trésor public: Service de l'Etat qui assure le maintien des grands équilibres monétaires et financiers, en effectuant des opérations de caisse, de banques et de comptabilité nécessaires à la gestion des finances publiques et en exerçant des actions de tutelle, de financement et d'impulsion en matière économique et financière. Sources : - Glossaire du Ministère des Finances : www.budget.gouv.sn - Glossaire du Cadre Harmonisé des Finances Publiques au sein de l'UEMOA. REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES LOIS ET REGLEMENTS SENEGAL Ø Constitution de la République du Sénégal de 2001 Ø Décret 2017-480 transformant la direction générale des finances. Ø Décret n°93-730 du 7 Juin 1993 relatif aux attributions du MEFP, article premier. Ø Décret 2019-120 du 16 janvier 2019 portant préparation de la loi de finances au Sénégal. Ø Circulaire n°028/Ministre des finances et du Budget, prise le 03 juillet 2020. Ø Loi constitutionnelle du 04 mai 2019, portant suppression du poste de premier ministre Ø Loi organique n°2011-15 du 08 juillet 2011 relative aux lois de finances. Ø Loi organique n°2016-34 du 23 décembre 2016 modifiant la loi organique n°2011-15 du 08 juillet 2011 relative aux lois de finances. Ø Loi organique n°2012-23 du 27 décembre 2012 sur la Cour des Comptes du Sénégal Ø Loi organique n°2020-07 du 2 février 2020 relative aux lois de finances FRANCE Ø Constitution de la République Française de 1958 Ø Loi organique n°2001-692 du 1er Aout 2001 relative aux lois de finances Ø Loi organique n°2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances. DIRECTIVE DE L'UEMOA Ø Directive n°05/1997/CM/UEMOA du 16 décembre 1997 portant lois de finances ; Ø Directive n°01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques ; Ø Directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de finances ; Ø Directive n°07/2009/CM/UEMOAdu 26 juin 2009 portant règlement général sur la comptabilité publique; Ø Directive n°08/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Nomenclature budgétaire de l'Etat ; Ø Directive n°09/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant plan comptable de l'Etat ; Ø Directive n°10/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Tableau des Opérations Financières de l'Etat (TOFE). OUVRAGES Ø Abdourahmane DIOUKHANE, Les Finances Publiques dans l'UEMOA : Le Budget du Sénégal, Harmattan, 2015 ; Ø Boubacar Demba BA, Finances Publiques et gestion par la Performance dans les Pays membres de l'UEMOA : Etude du cas du Sénégal, Harmattan, 2015 ; Ø Damien CATTEAU, Droit Budgétaire et Comptabilité Publique, hachette, 3ème édition, 2016 ; Ø Éric OLIVA, Finances Publiques, 2ème Edition, Dalloz, 2008 ; Ø François CHOUVEL, Finances Publiques, Gualino, 23ème éd, 2020 ; Ø Frank WASERMAN, Les Finances Publiques, 9ème édition, La Documentation française, Avril 2018 ; Ø GilbertORSIONI, Sciences et Législations financières, Paris, ECONOMICA, 2003. Ø Matthieu HOUSER, Les finances Publiques aux concours, La Documentation française, édition 2016 ; Ø Mor FALL et Ibrahima TOURE, Finances publiques : Approche théorique et pratique, Harmattan, 2018 ; Ø Nicaise MEDE,La LOLF dans tous ses états, Acte de Colloque National, 2015 ; Ø Stéphanie DAMAREY, L'essentiel des Finances publiques, Gualino, 8ème édition, 2020 ; Ø Raymond MUZELLEC, Finances Publiques, 14ème édition, septembre 2006. ARTICLES, REVUES, DOCUMENTS Ø Fabienne BOCK, « Finances publiques en temps de guerre, 1914-1918 : Déstabilisation et recomposition des pouvoirs », 9 décembre 2016 ; Ø Glossaire du Cadre Harmonisé des Finances Publiques de l'UEMOA ; Ø Hicham BOUCHARTAT, Cours de Finances Publiques, Faculté polydisciplinaire de Larache ; Ø J. BLONDAL, « La réforme budgétaire dans les pays membres de l'OCDE : tendances communes » Revue de l'OCDE sur la gestion budgétaire. Vol. 2, No. 4. OCDE. 2003 ; Ø OCDE « Une meilleure planification pour une meilleure gouvernance budgétaire en Tunisie : Le Cadre De Dépenses à Moyen Terme » OCDE 2016 ; Ø Mamadou CISS, Doctorant en Droit Public, « Le Programme dans le Nouveau Droit Budgétaire Sénégalais» ; Ø Michel BOUVIER : « Mutation des finances Publiques : du « macro » au « micro » », RFFP, n°79, 2002 ; Ø Michel BOUVIER, « Réforme des finances Publiques : Réforme de l'Etat », RFFP, n°73, 2001 ; Ø Moussa ZAKI, « La LOLF, instrument de la rénovation de la gouvernance de l'ETAT », in La LOLF dans tous ses états, Actes de Colloque National des 13 et 14 février 2015 Ø Document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle 2017-2019 ; Ø Document de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD) 2016-2018 ; Ø Vocabulaire Juridique, éd. PUF, sous la direction de Gerard CORNU, 5ème édition 1996 ; Ø Youssou DIOP, Module de Finances Publiques, Ecole Nationale D'administration, Cours Commun 2005. SITES INTERNET CONSULTES ü www.FallaitPasFaireDuDroit.fr TABLE DES MATIERES Dédicace..............................................................................................................................................1 Remerciements...............................................................................................................................2 Abréviations.....................................................................................................................................3 Sommaire........................................................................................................................................4 * 147Damien CATTEAU, Droit Budgétaire et Comptabilité Publique, Hachette, 3ème édition 2016, P.58. * 148Matthieu HOUSER, Les finances publiques aux concours, La Documentation française, édition 2016, P.84. * 149 Stéphanie DAMAREY, Finances Publiques, P.343 * 150Matthieu HOUSER, ouvr.cit. P.91. * 151Tout comme la Préparation de la loi de finances, le Gouvernement est aussi responsable de son exécution. * 152 Décret 2019-120 du 16 janvier 2019 portant préparation de la loi de finances au Sénégal. |
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