La préparation de la loi de finances au Sénégal

Paragraphe 2 : Le pouvoir d'amendement parlementaire

Ce pouvoir s'assimile au droit de soumettre au vote des assemblées parlementaires des modifications aux textes soumis à leur appréciation, qu'il s'agisse de projet de loi ou de proposition de loi. Avec le temps, il est même devenu dans de nombreux parlements et notamment en France la forme d'expression principale du droit d'initiative des parlementaires.^107(*) En matière financière ce droit connait des restrictions importantes et reste juridiquement bien encadré. La constitution, les textes communautaires^108(*) tout comme la LOLF 2020 limitent considérablement les prérogatives parlementaires enmatière budgétaire. Qu'elles soient liées au contenu même de la loi de finances,qu'elles tiennent aux règles spécifiques de la procédure budgétaire ou qu'elles résultentdes multiples prérogatives détenues par le gouvernement dans le cadre de la procédurelégislative, ces restrictions visent la préservation de l'équilibre financier que lesparlementaires pourraient être tentés de malmener.^109(*)Ce droit est doublement limité : de manière absolue par l'interdiction des cavaliersbudgétaires, et de manière relative pour les amendements à incidencefinancière.

On appelle « cavalier », en droit parlementaire, une dispositionabusivement incorporée dans une loi où elle n'a pas sa place. Ainsi, une disposition sansrapport avec le budget mais figurant dans la loi de finances est dénommée « cavalierbudgétaire ». François CHOUVEL les considère comme des dispositions ne représentant pas un caractère financier.^110(*) Celles-ci sont, en principe, censurées par le Conseil Constitutionnel.L'idée est que les lois de finances ont un contenu très précis : elles doivent, ainsi, déterminerla nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, de même que l'équilibrebudgétaire et financier qui en résulte. Il s'ensuit que tout ce qui ne concerne pas cet objet ne peutfigurer dans la loi de finances. Cependant, dans les faits, les parlementaires, et même parfois certainsministres, tentent d'y introduire des dispositions qui n'ont aucun caractèrefinancier : ce sont les cavaliers budgétaires. L'intérêt de cette « pratique » est de faciliter etd'accélérer l'adoption de la disposition litigieuse. De tels cavaliers sont, interdits et leConseil constitutionnel veille scrupuleusement au respect de cette règle.

Relativement au pouvoir d'amendementqui leur est reconnu, la Constitution et la loi organique imposent deux contraintes au parlement.D'un point de vue procédural, tout amendement doit être déposé en commission ce qui exclut les amendements de séance (plénière). Ensuite, aux termes de l'article 82 de la constitution : « les propositions et amendements formulés par les députés ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques soit la création ou l'aggravation d'une charge publique à moins que ces propositions ou amendements ne soient assortis de propositions de recettes compensatrices ». Autrement dit, les parlementaires peuvent majorer les crédits d'un ou plusieurs programmes. Aussi, la création ou l'augmentation d'une ressource est recevable si elle sous-tend la suppression ou la diminution d'une autre ressource.Cependant les amendements ne doivent pas avoir pour effet de diminuer les ressources publiques (emprunt, cotisations sociales et recettes fiscales), ni de créer ou aggraver une charge publique (charges de l'Etat, des collectivités et de la Sécurité sociale). Cette disposition est complétée par l'article 58 de la LOLF2020 qui prévoit qu'« aucun article additionnel, aucun amendement à un projet de loi de finances ne peut être proposépar un député, sauf s'il tend à supprimer ou à réduireeffectivement une dépense, à créer ou à accroitre unerecette.^111(*)Les propositions de modifications financières ne peuvent non plus aller dans le sens d'éjecter du projet de loi de finances un programme budgétaire, un budget annexe ou un compte spécial du trésor. C'est une prohibition stricte faite par l'alinéa 2 de l'article 58 précité de la LOLF 2020. Celui-ci poursuit en disposant : « De même, l'Assemblée nationale ne peut proposer ni la création, ni la suppression d'un programme, d'un budget annexe ou d'un compte spécial du Trésor. »En outre, tout article additionnel et tout amendement doit êtremotivé et accompagné des développements des moyensqui le justifient. Au final, la disjonction d'articles additionnels ou d'amendements qui contreviennent aux dispositions du présentarticle ou à l'objet des lois de finances défini à l'article3 de la loi organique est de droit.

De manière comparative, l'article 40 de la Constitution française^112(*)rend irrecevables les amendements des parlementaires quiconduiraient à une diminution des ressources ou à l'augmentation des charges publiques. Mais, lejuge constitutionnel a retenu une conception de cet article qui varie selon que sont en cause lescharges ou les ressources. Ainsi, s'agissant des premières, la règle est stricte : si les parlementairespeuvent supprimer ou réduire une charge, ils ne peuvent, en revanche, en proposer l'augmentation,même si celle-ci est compensée par une ressource nouvelle ou une diminution d'autres charges. Lajurisprudence du Conseil constitutionnel est plus souple en matière de ressources publiques. Eneffet, si les parlementaires ne peuvent proposer de diminuer le niveau d'ensemble des ressourcespubliques, ils peuvent, en revanche, proposer une diminution d'une ressource à condition de majorerune autre ressource d'un montant équivalent. Le Parlement peut même proposer une augmentationdes ressources moindres que celle voulue par le Gouvernement.Si ces règles restent toujours valables, la LOLF a, cependant, introduit une innovationmajeure. Concrètement, son article 47 autorise les parlementaires à majorer les crédits d'unprogramme à condition de minorer les crédits d'un autre programme de la même mission.Autrement dit, la répartition des crédits entre programmes au sein d'une même mission est possible,à condition, toutefois, de respecter le plafond de crédits attribués à la mission en question. Lesparlementaires peuvent même proposer de diminuer les crédits d'une mission, ou créerdesprogrammes au sein de la même mission sans pouvoir, toutefois, augmenter les crédits de celle-ci.Cette avancée connait, cependant, des limites. Ainsi, les membres des assemblées ne peuventproposer le transfert de crédits entre missions ou entre programmes de missions différentes même sices programmes relèvent du même ministère.De même, un parlementaire ne peut proposer lacréation d'un programme non doté de crédits, ramener à zéro les crédits d'un programme, ou proposerla création d'une nouvelle mission. En ce qui concerne les dépenses de personnel, si lesparlementaires peuvent diminuer le plafond des autorisations d'emplois d'un ministère pouraugmenter d'autres dépenses du ministère concerné, ils ne peuvent, en revanche, proposerd'augmenter ce plafond pour un ministère en le compensant par un abaissement corrélatif desemplois d'un autre ministère. Enfin, les élus ne peuvent proposer de nouveaux objectifs ouindicateurs en ce qui concerne les projets annuels de performance, ces derniers n'étant pasmodifiables.Pour autant, les parlementaires restent mécontents de ces dispositions. En effet, si l'on veutassocier le Parlement à la réforme des politiques publiques pour obtenir plus d'efficacité, il faudraitleurs permettre, même de façon limitée, de pouvoir augmenter plus librement les crédits alloués. Eneffet, la dépense publique peut être utile d'un point de vue économique, et les parlementairespeuvent proposer des amendements pertinents de ce point de vue.

L'utilisation du pluriel en matière de ressource autorise les parlementaires à présenter les amendements compensés pourvu que le volume des ressources ne soit pas modifié de manière significative. Par exemple un parlementaire peut proposer la suppression d'un impôt compensé par la proposition d'un autre impôt ou d'une taxe qui rapporterait le même produit.En revanche, toute compensation entre ressources et charges ou entre charges est interdite ; de même que toute réduction indicative de crédit (initiative juridique irrecevable mais très fréquente dans la pratique). Par ailleurs, le gouvernement peut faire échec à tout amendement en recourant au vote bloqué sur tout ou partie de la loi de finances conformément à l'article 82. Ces différentes contraintes permettent d'affirmer qu'en matière budgétaire, le parlement dispose plus d'un droit de veto que d'un véritable pouvoir de décision.

Grosso modo, le projet de loi de finances se présente sous une forme déterminée. Selon l'article 44 de la LOLF, il comporte deux parties distinctes dont la première fixe les plafonds des grandes catégories de dépenses et arrête les données générales de l'équilibre économique et financier. Elle autorise la perception de l'ensemble des ressources publiques y compris les impôts affectés aux collectivités territoriales et aux établissements publics ainsi que l'évaluation du montant des emprunts destinés à couvrir les charges de trésorerie. C'est donc cette partie qui comprend l'article dit d'équilibre. La seconde partiefixe pour le budget général, le montant global des crédits affectés aux ministères et aux institutions constitutionnelles respectivement par programme et par dotation. Elle autorise aussi les garanties et avals apportés par l'Etat ainsi que toutes les opérations des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor qui composent, avec le budget général, les principaux comptes de loi de finances.Son examen respect ainsi un double degré de vérification ; d'abord au sein des commissions techniques et par la commission des finances de l'Assemblée Nationale avant de se transporter pour être discuter en plénière.

* ¹⁰⁷Fiche de synthèse n°37 sur l'exercice du droit d'amendement, www.assemblée-nationale.fr.

* ¹⁰⁸Directive n°06-2009/CM/UEMOA, portant loi de finances au sein de l'UEMOA

* ¹⁰⁹François CHOUVEL, Finances Publiques, Gualino, 23^ème éd, 2020, P.99.

* ¹¹⁰Ibid. P.103

* ¹¹¹Article 59, Directive n°06-2009, Portant loi de finances au sein de l'UEMOA

* ¹¹²« Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une di munition des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique », Article 40, Constitution française.