Droit international de l'environnement et aires marines protégées en République du Congo

Paragraphe 1 : Une création soumise à une procédure participative

Le classement d'un espace maritime en vue de l'ériger en aire marine protégée est subordonné à la consultation préalable des populations par le mécanisme du consentement libre, informé et préalable (A) et du résultat de cette consultation (B).

A. Le recours au Consentement Libre Informé et préalable (CLIP)

Le consentement libre, informé et préalable (CLIP) est apparu, en tant que principe, dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones suite à un processus long et fastidieux⁹⁵. Aux termes de son article 32 (2), « Les États consultent les peuples autochtones concernés et coopèrent avec eux de bonne foi par l'intermédiaire de leurs propres institutions représentatives, en vue

⁹³ Chapitre I Loi n°37-2008 du 28 novembre 2008 sur la faune et les aires protégées.

⁹⁴ Art. 2 et 4.

95 « Un groupe de spécialistes appelé Groupe de travail sur les populations autochtones en a commencé la rédaction en 1985, mais il a fallu attendre 20 ans, soit le 13 septembre 2007, avant que la Déclaration ne soit adoptée - ou officiellement approuvée - par l'Assemblée générale des Nations unies », https://www.cdpdj.qc.ca/storage/app/media/publications/DNUDPA version simplifiee web.pdf

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d'obtenir leur consentement, donné librement et en connaissance de cause, avant l'approbation de tout projet ayant des incidences sur leurs terres ou territoires et autres ressources, notamment en ce qui concerne la mise en valeur, l'utilisation ou l'exploitation des ressources minérales, hydriques ou autres ». Depuis lors, le CLIP a pris une telle importance que d'aucun l'ont assimilé à un « droit de veto⁹⁶ » accordé aux populations⁹⁷.

Cette initiative de la communauté internationale a été suivie, quatre ans plus tard, par des initiatives régionales et sous-régionales⁹⁸ en Afrique. Dans la foulée, et après avoir adopté, ensemble avec les 142 autres Etats membres des Nations Unies ayant voté en faveur de la Déclaration de 2007 relative aux peuples autochtones, la République du Congo a procédé, en février 2011, c'est-à-dire un mois seulement après l'adoption des Directives de la COMIFAC sur l'implication des populations locales, autochtones et ONG dans la gestion forestière en Afrique centrale, à la mise en place d'un arsenal juridique relatif aux droits des populations autochtones. Aux termes de l'article 3 de la loi n°5-2011 du 25 février 2011 portant promotion et protection des droits des populations autochtones, « L'Etat s'assure que les populations autochtones sont consultées d'une manière convenable, et met en place des mécanismes culturellement appropriés pour ces consultations avant toute considération, formulation ou mise en oeuvre des mesures législatives ou administratives, ou des programmes et / ou projets de développement susceptibles de les affecter directement ou indirectement ». Bien qu'élaboré à l'origine pour les populations autochtones, le CLIP intéresse également de plus en plus les communautés locales.

Ainsi, la consultation des communautés locales et populations autochtones dans le processus de création d'une aire protégée en générale, et marine en particulier, est une étape préalable cruciale. On notera que si la loi sur la faune et les aires protégées ne l'évoque pas explicitement, la loi n°33-2020 du 8 juillet 2020 portant Code forestier en République du Congo dispose que « [...] le classement

⁹⁶ En Droit constitutionnel, le veto est une technique juridique qui s'analyse en une contestation de la loi, en vue d'empêcher son application. Ce terme signifie en latin « Je m'oppose », Lexique droit constitutionnel, 5è édition, PUF, 1994, p. 132.

⁹⁷ LEBUIS (V.) et KING-RUEl (G.), « Le consentement libre, préalable et informé : une norme internationale en émergence pour la protection des populations locales autochtones ». Recherches amérindiennes au Québec, 2010, 40(3), 85-99. https://doi.org/10.7202/1009371ar, p. 91.

⁹⁸ Décision n°001/COMIFAC/Pr/CM/CO.ORD./VI/11 portant adoption des Directives sous-régionales sur l'implication des populations locales, autochtones et ONG dans la gestion forestière en Afrique centrale.

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d'une forêt obéit au principe du consentement libre, informé et préalable des populations affectées⁹⁹ par le projet de classement [...] ». Cette disposition, qui complète l'article 8 alinéa 4 de la loi n°37-2008 du 28 novembre 2008 supra citée, subordonne le classement d'un espace - donc la création d'une aire marine protégée - à la mise en oeuvre du CLIP.

Celui-ci peut en effet être réalisé en plusieurs étapes¹⁰⁰. Dans le cadre de la création de l'aire marine protégée de la baie de Loango au Congo, par exemple, les promoteurs du projet ont recouru au CLIP tour à tour lors de la première détermination des limites géographiques dites « réunion de concertation approfondie des parties prenantes sur la délimitation cartographique¹⁰¹ », de la deuxième « consultation des parties prenantes sur la délimitation géographique de l'AMP et superposition d'usages¹⁰² », et de la « consultation publique sur le cadre juridique et statut de l'aire marine protégée de la baie de Loango¹⁰³ ».

Le processus décrit ci-dessus débouche sur un résultat qu'il convient nécessairement de prendre en compte (B).

B. Le résultat du Consentement Libre Informé et Préalable (CLIP)

Le Consentement Libre, Informé et Préalable a pour objectif principal de recueillir les avis des communautés locales et populations autochtones sur un projet quelconque que le Gouvernement et ses partenaires techniques et financiers souhaitent implémenter dans leurs terroirs. Ces avis peuvent être favorables ou défavorables¹⁰⁴. Lorsqu'ils sont favorables, cela signifie que les populations ont

⁹⁹ Le terme `'populations affectées» recouvrent, dans le contexte des aires protégées et des forêts, les communautés locales (bantous) et les populations autochtones.

100 Dans un ouvrage intitulé `'Le consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause. Un droit des peuples autochtones et une bonne pratique pour les communautés locales. Manuel des praticiens de projets, 2017, p. 19, la FAO le résume en six principales étapes, à savoir :

1. Déterminer les peuples autochtones en cause et leurs représentants ;

2. Enregistrer les informations géographiques et démographiques par cartographie participative ;

3. Établir un plan de communication participative et mener des concertations par itération permettant de divulguer les informations du projet en toute transparence ;

4. Parvenir au consentement, enregistrer les besoins des peuples autochtones à inclure dans le projet, convenir d'un mécanisme de retours d'information et de réclamations ;

5. Assurer le suivi et l'évaluation participatifs de l'accord ;

6. Enregistrer les enseignements tirés et divulguer l'information sur les réalisations du projet.

101 https://n3k6.wordpress.com/2021/06/03/congo-baie-de-loango-la-nouvelle-delimitation-de-la-future-aire-maritime-protegee-adoptee/

102 https://renatura.org/wp-content/uploads/2021/07/NaturInfo-N51-Juillet21.pdf

103 https://renatura.org/wp-content/uploads/2022/04/NaturInfo-n%%B054.pdf

104 « (...) il importe de souligner que la procédure de CPLCC ne garantit pas que le résultat en sera le consentement », https://www.fao.org/3/i6190f/I6190f.pdf , p. 13.

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accordé leur consentement, c'est-à-dire exprimé leur adhésion au projet. A contrario, des réponses défavorables signifient le rejet de ce dernier par les populations. Le résultat du CLIP constitue donc la clé du succès du projet ou de son échec.

A l'évidence, le CLIP est un droit important qui bénéficie d'une protection internationale grâce à de nombreux textes mais également nationale, comme analysé plus haut, à tel point que l'inobservation de cette étape cruciale de la mise en oeuvre de tout projet pouvant entrainer des incidences négatives sur les droits et la vie des populations locales et autochtones expose ledit projet à l'invalidation ou l'annulation du juge. En Afrique, la Cour Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples n'a pas manqué de réaffirmer l'importance du CLIP¹⁰⁵ dans une affaire opposant l'Etat du Kenya à la Commission Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples, agissant au nom de la communauté autochtone Ogiek du Kenya. En l'espèce, le Service des forêts du Kenya avait émis un avis d'expulsion en octobre 2009 à l'encontre des Ogiek, les enjoignant de quitter la forêt de Mau dans un délai maximal de 30 jours. Cet avis d'expulsion violait plusieurs droits de cette communauté parmi lesquels le droit de propriété. La Cour avait alors estimé que « [...] les Ogiek avaient un droit communal sur leurs terres ancestrales et que leur expulsion de ces terres contre leur gré et sans consultation préalable portait atteinte à leurs droits de propriété garantis par la Charte, et interprétés dans l'esprit de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones »¹⁰⁶.

105 NDAYAMBAJE (O. D.), « La contribution de la reconnaissance des droits des peuples autochtones à la protection de l'environnement à la lumière de l'affaire Endorois c Kenya », Revue québécoise de droit international, Volume 29, numéro 2, 2016, 29(2), 173-190. https://doi.org/10.7202/1046512ar

¹⁰⁶ https://www.escr-net.org/fr/caselaw/2017/commission-africaine-droits-lhomme-et-peuples-c-republique-du-kenya-cafdhp-requete-no, consultée le 20 août 2022 à 5h, https://africanlii.org/fr/afu/judgment/african-court/2017/9, consultée le même jour à 6h. Dans une décision rendue le 23 juin 2022, la Cour Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples a condamné l'Etat du Kenya à réparer les préjudices causés à la communauté Ogiek. Selon cette décision, l'Etat du Kenya doit prendre toutes les mesures nécessaires « pour identifier, en consultation avec les Ogiek et/ou leurs représentants, délimiter, démarquer la terre ancestrale des Ogiek ainsi qu'émettre et octroyer de jure un titre foncier collectif sur ces terres afin de garantir l'utilisation, l'occupation et la jouissance permanentes de celles-ci par les Ogiek au moyen d'une certitude juridique ». A contrario, s'il n'est pas, « pour des motifs objectifs et raisonnables », en capacité de réinstaller les Ogiek sur leurs terres, « il se doit d'entamer des négociations avec les Ogiek par le biais de leurs représentants, à l'effet, soit d'offrir une compensation adéquate, soit d'identifier des terres de remplacement de superficie et de qualité égales à céder aux Ogiek pour leur utilisation et leur occupation », https://www.africancourt.org/cpmt/storage/app/uploads/public/62b/abb/639/62babb6392902318124060.pdf , consultée le 20 août 2022 à 7h.

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Paragraphe 2 : Une création débouchant sur une restriction consentie des droits des populations riveraines

La création des aires protégées, en général, et des aires marines protégées, en particulier, induit inéluctablement des restrictions dans l'exercice de certaines activités jugées incompatibles avec les objectifs de conservation (A) tout en maintenant une certaine tolérance dans l'exercice des droits d'usage des populations locales et autochtones (B) riveraines.

A. Une restriction de certaines activités incompatibles avec les objectifs de conservation

[...]¹⁰⁷ ».

Au Congo - comme dans la plupart des pays du Bassin du Congo - certaines activités comme l'exploitation des ressources naturelles et la pêche sont interdites dans les parcs nationaux, les réserves naturelles intégrales, les réserves de faune et les réserves spéciales aux termes des articles 12, 13, 14 et 15 de la loi n°37-2008 du 28 novembre 2008 sur la faune et les aires protégées. Dans ce sens, parlant des aires protégées terrestres, Patrick TRIPELT et Cédric VERMEULEN indiquent que « Les prélèvements de flore ou de faune sont réglementairement interdits dans la plupart des aires protégées, et plus particulièrement dans les parcs nationaux, ce qui interdit le pâturage, l'utilisation des végétaux pour la pharmacopée, mais également le ramassage du bois mort, la collecte de miel, de racines, de fruits

Dès lors, nous conviendrons avec Bertrand CAZALET qu'« À l'intérieur d'une zone protégée, la réglementation des usages résulte d'une approche [...] restrictive des libertés individuelles [...] »¹⁰⁸. Les aires marines protégées ne dérogent guère au principe puisque la raison principale justifiant leur création, en tout cas pour la grande majorité d'entre elles, c'est la conservation de la faune et de la flore marines, mieux des écosystèmes marins en proie à une forte pression anthropique.

Si elles visent à mettre les ressources naturelles, notamment la faune et la flore sauvages, à l'abri de la `'prédation» des populations, cette approche restrictive des droits des communautés locales et des populations autochtones prive toutefois les aires protégées d'importants alliés et d'une infinie sources d'information pouvant

107 TRIPLET (P.), VERMEULEN (C.), Manuel de gestion des aires protégées d'Afrique francophone. Améliorer la participation des populations locales à la gestion des aires protégées, janvier 2009, 276 p, p. 256.

108 CAZALET (B.), Les droits d'usage territoriaux, de la reconnaissance formelle à la garantie juridique : le cas des aires marines protégées ouest-africaines, Mondes en Développement Vol.35-2007/2-n° 138, p 63.

[...]¹⁰⁹ ».

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contribuer à mieux gérer les aires marines protégées. Grazia BORRINI-FEYERABEND illustre cela parfaitement en ces termes : « Parfois, les conflits sont `'résolus» par la violence : les habitants sont forcés d'aller s'installer ailleurs, en dehors du territoire, ou sont maintenus à l'extérieur de la zone par des gardes armés, quand ce n'est pas une guerre d'usure qui s'installe pendant des années. Dans ce dernier cas, l'organisme responsable finit par dépenser des ressources considérables pour arpenter l'aire protégée et pour faire respecter ses règlements, afin de freiner le flux de personnes qui empiètent sur la zone et qui se livrent au braconnage. Il arrive également qu'aucune relation n'existe entre l'organisme et les autres parties prenantes : des connaissances et des compétences précieuses restent ainsi inutilisées et les problèmes sont nés jusqu'au moment où il est trop tard pour les empêcher de provoquer de sérieux dommages

En dépit de cette logique restrictive, les gestionnaires des aires marines protégées sont obligés de faire preuve de tolérance quand il s'agit des droits d'usage (B).

B. Une tolérance des droits d'usage des populations local et autochtones reconnue

Précédemment, nous avons certes convenu avec Bertrand CAZALET qu'« À l'intérieur d'une zone protégée, la réglementation des usages résulte d'une approche

[...] restrictive des libertés individuelles [...] » ; néanmoins, une
approche « dérogatoire au bénéfice des populations du site »¹¹⁰ est tolérée sous certaines conditions. L'article 11 de la loi n°37-2008 du 28 novembre 2008 prévoit, à cet effet, que « Dans les cas où les circonstances le permettent, l'acte portant création d'une aire protégée détermine une zone tampon ou une zone périphérique à l'intérieur de laquelle les populations riveraines peuvent mener leurs activités socio-économiques compatibles avec les finalités de l'aire protégée »¹¹¹.

Ainsi, il se dégage que la notion de « zone tampon » ou « zone périphérique » - qui peut être définie, à la lumière des dispositions de l'article 11 ci-dessus, comme

109 BORRINI-FEYERABEND (G.), Gestion participative des aires protégées : l'adaptation au contexte, UICN, Gland, Suisse, 1997, 79 p., p. 13.

110 CAZALET (B.), cité supra.

111 « Au Congo, par contre, la prise en compte des droits d'usage est spécifique à chaque type d'aire protégée : dans les réserves naturelles intégrales, toutes les activités de chasse, de pêche ou encore de pâturage sont interdites, alors que ces droits sont aménagés dans des sanctuaires de faune ou des zones d'intérêt cynégétique », MAYEN NDIONG (B.), BIGOMBE LOGO (P.), BOBO (K.S.) et SCHOLTE (P.), « Gouvernance des aires protégées en Afrique centrale » : un processus en mutation, p. 67.

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un espace situé immédiatement en dehors d'une aire protégée et qui s'étend sur une certaine distance, à l'intérieur duquel les populations riveraines peuvent entreprendre ou exercer des activités socio-économiques qui ne portent pas atteinte à l'objectif de conservation ou n'y sont pas contraires -est pertinente en l'espèce, notamment pour les aires protégées terrestres. L'exercice d'une variété d'activités, définies dans un plan d'aménagement par l'autorité de gestion avec la participation des populations, y est plus facile. Cependant, il n'en va pas de même pour les aires marines protégées. Celles-ci sont, en effet, pour la plupart, sinon totalement, en grande partie situées en mer. Dans le contexte africain, et dans celui du Congo singulièrement, caractérisé par le sous-développement¹¹², l'exercice de la pêche artisanale est une activité qui occupe les communautés villageoises riveraines et permet de faire vivre des familles entières.

Section 2 : La création d'une AMP en tant qu'institution dotée de pouvoirs de police

Dans une étude parue en 2007, FERAL et CAZALET qualifient une aire protégée de « circonscription originale »¹¹³. Cette assertion est d'autant plus vraie qu'on y retrouve des caractéristiques que l'on observe dans les circonscriptions administratives classiques¹¹⁴. On y exerce des pouvoirs de police pour appliquer la loi. Cette compétence, qui était autrefois exclusivement exercée par l'Etat (paragraphe 1), est de toute évidence aujourd'hui partagée (Paragraphe 2) avec d'autres acteurs.

112 CAZALET (B.), Idem : « Le continent africain reste marqué encore aujourd'hui par une ruralité3 dominante et par une imbrication originale entre différentes formes d'autorités et de sources de droit. Dans ce contexte, les droits d'usage perdurent, mais leur nature sui generis est le fruit d'un véritable syncrétisme juridique4. Ce paramètre transparaît avec évidence au sein des aires marines protégées ouest-africaines5, dont le droit constitutif "moderne", doit s'accommoder des droits traditionnels, des pratiques et des stratégies économiques des divers groupes humains présents à l'intérieur ou en périphérie », CAZALET (B.), Les droits d'usage territoriaux, de la reconnaissance formelle à la garantie juridique : le cas des aires marines protégées ouest-africaines, Mondes en Développement Vol.35-2007/2-n° 138, p 62.

113 Source : http://intranet.isra.sn/aurifere/opaccss/docnum/OC1702514.pdf , p.2.

114 « Une circonscription administrative est, en France, une zone géographique résultant d'une division du territoire national à des fins de gestion administrative »,

https://fr.wikipedia.org/wiki/Circonscription administrative (France).

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Paragraphe 1 : L'exercice des pouvoirs de police : une compétence autrefois exclusive de l'Etat

L'Etat, qui est dans certaines législations nationales¹¹⁵ propriétaire de la faune et de la flore sauvages, est tout naturellement le premier responsable de leur protection. Norbert GAMI nous apprend, à cet effet, que « La gestion des aires protégées en Afrique centrale, tout comme leur création, a d'abord été le monopole de l'Etat. La lutte anti-braconnage paraissait alors comme l'unique moyen de sauvegarder les ressources naturelles, la participation des autres acteurs n'étant pas d'actualité »¹¹⁶. C'est ainsi que diverses structures qui lui appartiennent se voient confier l'exercice de cette mission. Il y a en premier lieu les structures centrales (A), lesquelles sont relayées au niveau local par des structures déconcentrées (B).