Droit international de l'environnement et aires marines protégées en République du Congopar Gavinet Duclair MAKAYA BAKU-BUMB Université de Limoges - Master 2 2022 |
Section 1 : La gestion des aires marines protégéesPlusieurs modes de gestion s'offrent au Gouvernement148 (paragraphe 1) lorsque celui-ci décide de mettre en place une aire marine protégée. Nonobstant cette faculté de choisir entre plusieurs modes, on remarque que l'Etat a de plus en plus recours au partenariat public-privé (paragraphe 2). Paragraphe 1 : Les divers modes de gestion possiblesLes aires protégées créées au Congo sont gérées soit en régie (A), soit en partenariat (B). A. Une gestion traditionnellement en régieAu Congo, toutes les aires protégées appartiennent à l'Etat149. Lorsque ce dernier ne choisit pas de confier la gestion d'une aire protégée - qui est du point de vue matériel un service public - à un organe public ou privé150, il en assure directement la gestion lui-même151. Ce type de gestion correspond à la « régie 148 « En ce qui concerne leur gestion, on note quatre modèles : ? Gestion en régie, au travers d'une direction du
Ministère en charge de la conservation de la ? Gestion par une Agence (organe technique
spécialisé du Ministère de tutelle avec une ? Gestion en Partenariat Public Privé ; ? Gestion communautaire. », [file:///C:/Users/WCS/Downloads/EDAP2020CHAPITREIII.pdf, p. 104 149 « Six types d'aires protégées sont identifiés, tous sous contrôle de l'État : les parcs nationaux, les réserves naturelles intégrales, les réserves de faune, les réserves spéciales ou sanctuaires de faune et les zones d'intérêt cynégétique (art. 6 et 9). », BONGUI (A.S.L.) et MOKOKO IKONGA (J.), Aires protégées d'Afrique centrale état 2015 : République du Congo, p. 92 ; Art. 9 Loi sur la faune : Les aires protégées sont placées sous le contrôle de l'Etat, quel que soit leur statut. ; NAPA (Nouvelles des Aires Protégées d'Afrique), n°88, Juillet 2015, p.8. 150 Article 9 Loi supra-citée. 151 « La gestion des aires protégées relève historiquement en Afrique centrale du domaine régalien : c'est l'État qui créé les parcs et réserves et c'est l'État qui en assure la gestion », SCHOLTE (P.), BRUGIERE (D.) et ~ 48 ~ directe, le service n'étant d'aucune façon distingué des autres dont l'Etat [...] à la charge »152. Selon le Lexique des termes juridiques, la régie désigne « l'exécution d'une activité par les services propres de la personne publique considérée »153. Près d'une dizaine d'aire protégées sont ainsi gérées sous ce mode au Congo154. Le recours à ce type de gestion appelle plusieurs considérations. En premier lieu, la gestion en régie directe suppose, sur le plan juridique, que l'aire protégée n'a pas de personnalité morale propre si ce n'est celle de la personne publique à laquelle elle est rattachée. Toutes les actions judiciaires concernant cette aire protégée seront dirigées vers la personne publique dont dépend l'aire protégée. En deuxième lieu, la régie directe signifie que les activités de l'aire protégée seront financées essentiellement par le budget de l'Etat155, même si certaines aires protégées gérées par des agences peuvent obtenir des financements internationaux156. Cela peut paraitre intéressant au premier à bord de savoir que l'aire protégée va bénéficier de financements stables. Mais, quand on sait les difficultés budgétaires auxquelles sont confrontés les Etats africains dont les budgets sont, dans la plupart des cas, constitués en grande partie par des fonds générés par les activités extractives des matières premières dont les prix sont par ailleurs fluctuants sur les marchés internationaux, il y a lieu de s'interroger sur la viabilité d'un tel système157. AGNANGOYE (J.-P.), Partenariats public-privé dans la gestion des aires protégées en Afrique centrale : Leçons actuelles et perspectives, Aire protégées d'Afrique centrale. Etat 2020, p.115. 152 CHAPUS (R.), Droit administratif général, tome 1, 15ème édition Montchrestien, 2001, p. 637. 153 Lexique des termes juridiques, Dalloz 26ème édition, 2018-2019, p. 908. 154 « Pour les 9 aires protégées sous gestion purement étatique, comme indiqué dans la loi 37/2008, les aires protégées sont administrées par des directeurs ou conservateurs, assistés par des agents commissionnés des eaux et forêts non fonctionnaires, tels que les écogardes, pisteurs, aménagistes, [...] », BONGUI (A.S.L.) et MOKOKO IKONGA (J.), Aires protégées d'Afrique centrale état 2015 : République du Congo, p. 155 « Ces budgets publics proviennent généralement de différentes sources et sont composés d'investissements, de frais de personnel et de frais de fonctionnement, chacun par le biais de différentes lignes budgétaires et ministérielles. Les investissements passent par exemple via le ministère des travaux publics, les frais de personnel par le ministère de la fonction publique et le budget de fonctionnement par le ministère en charge des aires protégées. Seul ce dernier est directement accessible aux gestionnaires des aires protégées. Les quelques données dont nous disposons suggèrent que les budgets sont généralement inférieurs à 50 dollars $US/km2. », SCHOLTE (P.), BRUGIERE (D.) et AGNANGOYE (J.-P.), Partenariats public-privé dans la gestion des aires protégées en Afrique centrale : Leçons actuelles et perspectives, Aire protégées d'Afrique centrale. Etat 2020, p.109. En effet, en tant que structure rattachée à personne publique, elle n'a pas de budget autonome ; voir Lexique des termes juridiques, Dalloz 26ème édition 2018-2019, p 146. 156 « La création d'agences indépendantes est supposée apporter plus d'efficacité dans la gestion des aires protégées, en particulier budgétaire [...] », MAYENG DIONG (B.), BIGOMBE LOGO (P.), BOBO (K.S.), SCHOLTE (P.), Des aires protégées en Afrique centrale : un processus en mutation, Aires protégées d'Afrique centrale, Etat 2020, p. 74. 157 Aussi, « [...] les aires protégées sont des biens publics très différents des infrastructures publiques [...]. Une des caractéristiques particulières de ce bien est le fait que dans la sous-région, les aires ~ 49 ~ La régie directe suppose, en troisième lieu, sur le plan administratif, que le personnel mis à contribution dans l'aire protégée relève exclusivement de la personne publique dont elle dépend, celle-ci les affectant à celle-là comme c'est le cas avec d'autres services relevant de cette personne publique. La difficulté, c'est que l'administration ne dispose pas de toutes les compétences que nécessite une gestion optimale et efficace d'une aire protégée. Pour contourner cette difficulté, elle se voit obliger de faire appel à des personnes ressources. En République Démocratique du Congo (RDC) et au Gabon, la gestion de la plupart des aires protégées se fait en régie directe158. Aussi, la RDC ne compte pas, à ce jour, d'aire marine protégée dans son réseau national d'aires protégées à l'exception du parc marin de mangroves, situé entre l'embouchure du fleuve Congo et la rivière Lukunga dans l'ex Bas-Zaïre159, créé en 1992 et ayant une extension marine de 2 km. Le Gabon en compte une vingtaine160, créées dans le cadre de l'initiative « Gabon bleu » lancée en 2013161 par le Gouvernement gabonais. Les aires marines protégées du Gabon sont toutes gérées par l'Agence Nationale des Parcs Nationaux (ANPN). Au Congo, ainsi qu'il a été indiqué en introduction de cette étude, en dehors du Parc National de Conkouati-Douli, qui est situé dans le Sud-Ouest du Congo, et qui a une extension marine162, toutes les autres aires protégées existantes sont terrestres. Aucune aire marine protégée, à proprement parler, n'a encore été créée dans ce pays. Le processus de création de deux aires marines protégées lancé par protégées sont perçues avant tout comme des charges pour les Etats, sans contrepartie financière significative. Pour ce fait, elles ne constituent pas un secteur prioritaire [...] », Guide sous régional de bonnes pratiques pour la gestion des aires protégées en mode Partenariat Public - Privé (PPP) en Afrique centrale, Secrétariat Exécutif de la COMIFAC, juin 2018, p. 4. 158 En effet, depuis 1990, « la plupart des pays géraient les aires protégées par le biais d'un service ministériel. A la suite de la RDC, pionnière en la matière (1934), plusieurs pays ont créé une institution étatique disposant d'une indépendance de gestion (institut, agence, office) : Rwanda (1973), Burundi (1980), Gabon (2002) et Congo (2012). Actuellement, les aires protégées gérées par une agence sont largement majoritaires », MAYENG DIONG (B.), BIGOMBE LOGO (P.), BOBO (K.S.), SCHOLTE (P.), Des aires protégées en Afrique centrale : un processus en mutation, Aires protégées d'Afrique centrale, Etat 2020, p. 71. 159 « Le parc marin des Mangroves - une réserve naturelle intégrale créée en 1992 en République Démocratique du Congo et située à l'embouchure du fleuve Congo - couvre 76 000 hectares jusqu'à la rivière Lukunga près de la ville de Boma (...) », Rapport technique sur l'état de vulnérabilité côtière des pays d'Afrique centrale Dossier de l'ICAM n° 10. Série technique 152. 160 « Le Président de la République, Son Excellence Ali Bongo Ondimba, a annoncé lundi, dans une allocution prononcée au siège des Nations unies, que le Gouvernement gabonais venait de créer un réseau de 20 aires marines protégées au Gabon, soit 9 parcs marins et 11 réserves aquatiques couvrant 26% de l'espace marin gabonais. », https://archive.pfbc-cbfp.org/actualites/items/blogs-mediapart.html 162 La superficie de cette extension marine est d'environ 121,600 hectares, https://noe.org/media/missions/pl-congo-fr-compressed.pdf " 50 " le Gouvernement congolais avec l'appui de ses partenaires internationaux publics (le PNUE)163 et privés (l'ONG WCS-Congo), d'une part, et avec un partenaire national privé (l'association Renatura), se poursuit encore, les deux projets concernés (l'AMP de M'vassa avec l'ONG WCS-Congo et l'AMP de la Baie de Loango avec l'association Renatura) se trouvant à l'étape des réunions de classement prévues pour le second semestre de l'année 2022 à Pointe-Noire et à Loango. Pour diverses raisons, entre autres celles évoquées dans la section précédente, l'Etat opte pour un mode de gestion partenariale de type public-privé (B)164. B. Une gestion de plus en plus basée sur le partenariat public-privé A en croire David BRUGIERE, diverses situations poussent de plus en plus les Etats à se tourner vers les partenariats public-privé pour assurer la conservation de la faune et la flore sauvages. Tout d'abord, le contexte économique peu reluisant dans la plupart des Etats africains en général, et d'Afrique centrale en particulier, ne permet pas à ces derniers d'avoir des budgets importants à même de supporter les coûts inhérents à la conservation165. Ensuite, le développement d'une aire protégée nouvelle nécessitant d'importants moyens, pas seulement en termes d'argent, mais aussi et surtout en termes de compétences et d'expertise - dont l'Etat ne dispose pas souvent - justifie également le recours à ce mode de gestion. Enfin, face à l'augmentation exponentielle du niveau de pression anthropique, notamment due au « braconnage militarisé », l'Etat a besoin de mutualiser ses efforts avec des partenaires privés, susceptibles de lui apporter « une expertise particulière et des ressources considérables »166. 163 Accord de coopération conclu le 25 avril 2017 avec le Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE), visant à financer un complexe d'aires marines protégées. 164 « À l'exception du parc national de l'Akagera (Rwanda), toutes les autres aires protégées d'Afrique centrale dépendent du financement international pour plus de 90% de leur budget. », SCHOLTE (P.), BRUGIERE (D.) et AGNANGOYE (J.-P.), Partenariats public-privé dans la gestion des aires protégées en Afrique centrale : Leçons actuelles et perspectives, Aire protégées d'Afrique centrale. Etat 2020, p.109. 165 « Le recours à ce mode de gestion se justifie
selon Agnangoye (2015) par : 166 BRUGIERE (D.), L'Afrique change : ses aires protégées doivent-elles évoluer ? partenariat public-privé pour les aires protégées : état des lieux et prospectives en Afrique francophone, Papaco, 31 pages, p. iv. ~ 51 ~ La loi congolaise sur la faune et les aires protégées n'évoque pas de manière explicite les contrats de partenariat public-privé, et donc n'en fournit pas de définition. Face à un usage un peu `'abusif»167 de ce concept par certains spécialistes des aires protégées, il y a lieu de rappeler sa définition en droit et voir, dans la mesure du possible, comment ce mode de gestion partenariale est appliqué en matière de conservation de la biodiversité au Congo. Juridiquement, le partenariat public-privé sous-entend une « Catégorie de contrats administratifs soumise à un régime propre, conçue pour permettre essentiellement à l'Etat et à ses établissements publics, en vue de projets complexes ou urgents répondant à des conditions précises, et en pratique de grande envergure [...], de confier à des partenaires privés une mission globale comprenant principalement le financement d'investissements matériels ou immatériels nécessaires à l'exécution du service public par la personne public elle-même [...], la réalisation de ceux-ci, et leur maintenance. La rémunération des partenaires privés [...] fait l'objet de paiements échelonnés sur la durée du contrat [...] »168. Analysant la question des partenariats public-privé en Afrique subsaharienne, Pascal MUNKONDE MUSULAY les définit comme étant des « contrats administratifs par lesquels une personne publique confie à un tiers, une personne privée, pour une période déterminée en fonction de la durée d'amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale relative au financement d'investissements immatériels, d'infrastructures ou d'équipements nécessaires au service public, à la construction ou à la transformation d'infrastructures ou d'équipements, ainsi qu'à leur entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion et, le cas échéant, à d'autres prestations de services concourant à l'exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée ». Dès lors, le partenariat public-privé apparait, pour reprendre les propos de Pascal MUNKONDE MUSULAY, comme un « véhicule de financement »169. Selon le Guide sous régional de bonnes pratiques pour la gestion des aires protégées en mode 167 En effet, « on parle en général de Partenariat Public et Privé lorsque le secteur public et le secteur privé collaborent dans le cadre d'un contrat pour réaliser des projets d'infrastructures publiques comme par exemple des routes, des chemins de fer, des hôpitaux, des écoles (...) », Guide sous régional de bonnes pratiques pour la gestion des aires protégées en mode Partenariat Public - Privé (PPP) en Afrique centrale, Secrétariat Exécutif de la COMIFAC, juin 2018, p. 6. 168 Lexique des termes juridiques, Dalloz, 26ème éditions, 2018-2019, p. 290. 169 MUNKONDEMUSULAY (P.), Contrats de partenariat public privé : Options innovantes de financement des infrastructures publiques en Afrique subsaharienne., Globethics.net, African Law No. 5, 2018. . ~ 52 ~ Partenariat Public-Privé (PPP) en Afrique centrale, et en des termes un peu plus simples, « Les partenariats public-privé constituent un mode de commande et de passation de marché qui diffère des pratiques classiques en manière de planification, d'exécution des travaux et de prestation des services publics, avec une forte implication des établissements ou organisations diverses relevant du secteur privé. Cette implication se fait par délégation partielle ou totale de la responsabilité du gouvernement en tant que maître d'ouvrage, à une entité privée (...) »170 En effet, il se dégage de ces définitions qu'un partenariat public-privé est d'abord un contrat administratif impliquant une personne publique et une ou plusieurs personnes privées (ex. groupements), qui vise à assurer le service public grâce `'aux apports»171 de la partie privée. Ceux-ci peuvent être matériels (ex. construction d'infrastructures et leur entretien) ou immatériels (ex. recherche/développement, formation, communication, publicité, etc.)172. Ensuite, le partenaire privé se voit confier, sur la base de ce même contrat, l'exploitation du service public pendant une période, généralement avoisinant ou dépassant trois décennies, sa rémunération s'effectuant sur les recettes générées par cette exploitation173. On peut considérer que la République du Congo s'est engagée sur la voie du partenariat public-privé en matière de conservation des ressources de faune et de flore sauvages au début des années 2000, les premières aires protégées gérées sous cette forme étant Lésio-Louna et Lossi174. Mais il convient de reconnaître que c'est avec African Parks Network (APN)175 que l'Etat congolais a conclu son premier 170Guide sous régional de bonnes pratiques pour la gestion des aires protégées en mode Partenariat Public - Privé (PPP) en Afrique centrale, Secrétariat Exécutif de la COMIFAC juin 2018, p. 5. 171 En doits des sociétés, bien mis en commun par les associés lors de la constitution d'une société, ou lors d'une augmentation de capital ultérieure. Ils peuvent être en numéraire (somme d'argent), en nature (apport d'un bien autre qu'une somme d'argent : immeuble, élément de propriété intellectuelle, etc.), ou en industrie (en travail, service, compétence ou savoir-faire)., Lexique des termes juridiques, Dalloz, 26ème édition, 20182019, p. 77. Il convient toutefois de préciser que ce concept ne s'applique pas en l'espèce. 172 Selon Jean Marie ALBERTINI, de nos jours, « pour faire, il faut de plus en plus de savoir, de savoir-faire, et de faire-savoir », Science et Vie Economie - sept 1986. 173 En l'occurrence « les revenus du partenaire privé sont assurés via les tarifs et permis », Guide sous régional de bonnes pratiques pour la gestion des aires protégées en mode Partenariat Public - Privé (PPP) en Afrique centrale, Secrétariat Exécutif de la COMIFAC, juin 2018, p. 10. 174 Selon BONGUI et MOKOKO IKONGA, « La gestion des aires protégées au Congo relève, depuis plus de deux décennies d'un partenariat public privé (PPP). Sur les 15 aires protégées connues, 4 font l'objet d'une gestion partenariale (Conkouati-Douli, Nouabalé-Ndoki, Lésio-Louna et Lossi), dont le dernier avec une association d'ayants droit des communautés locales (tableau 4) », Aires protégées d'Afrique centrale État 2015 : République du Congo, p.101. 175 « African Parks est une organisation de conservation à but non lucratif qui assume l'entière responsabilité de la réhabilitation et de la gestion à long terme des parcs nationaux en partenariat avec les gouvernements et les communautés locales. ~ 53 ~ `'véritable» partenariat public-privé ayant permis d'attribuer à cette ONG internationale la gestion du Parc National d'Odzala-Kokoua (PNOK) le 14 novembre 2010176. La Wildlife Conservation Society (WCS)177 et Noé lui ont emboité le pas avec la signature, par chacune, d'un contrat de partenariat public-privé avec l'Etat congolais, respectivement pour la gestion du Parc National de Nouabalé-Ndoki (PNNN) en 2013178, et celle du Parc National de Conkouati-Douli en 2021179. L'organisation gère actuellement 11 parcs nationaux et zones protégées dans huit pays, couvrant six millions et demi d'hectares : Bénin, République centrafricaine, République démocratique du Congo, Malawi, République du Congo, Rwanda, Tchad et Zambie. Fondée en 2000 en réponse au déclin dramatique des zones protégées dû à une mauvaise gestion et à un manque de financement, African Parks utilise une approche commerciale claire pour conserver la faune et la flore sauvages d'Afrique et les zones sauvages restantes. Tout en sécurisant de vastes paysages et en menant toutes les activités nécessaires à la protection des parcs et de leur faune, l'organisation se concentre sur le développement économique et la réduction de la pauvreté des communautés environnantes afin de garantir que chaque parc est écologiquement, socialement et financièrement viable à long terme. L'objectif est de gérer 20 parcs d'ici 2020, protégeant ainsi plus de 10 millions d'hectares. En raison de la répartition géographique et de la représentation de différents écosystèmes, il s'agira du portefeuille de parcs le plus diversifié sur le plan écologique et
géré par une seule entité en Afrique. », 176 « Le gouvernement de la République du Congo développe depuis l'année 2010 l'expérience pilote de gestion en partenariat public-privé (PPP) du parc national d'Odzala-Kokoua pour la conservation et la valorisation touristique des ressources naturelles, en particulier fauniques, du parc, afin de générer des bénéfices susceptibles de contribuer à la réduction de la pauvreté des communautés riveraines du parc (...) » ; GAMI (N.), « Le partenariat public-privé (PPP) dans les aires protégées du Bassin du Congo : l'exemple du parc national d'Odzala-Kokoua en République du Congo », p.39, file:///C:/Users/WCS/Downloads/FAO-CIFOR Book-31 GAMI PPP%20(7).pdf; « African Parks Network est l'organisation pionnière dans la mise en oeuvre des partenariats de gestion déléguée en Afrique et elle bénéficie du plus grand nombre de contrats avec les gouvernements de la sous-région (6/13 contrats actuellement et bientôt 7/14 avec Nyungwe ; voir figure 1). Cette organisation a noué des partenariats de durée moyenne en RDC et au Tchad, ou de longue durée en RCA, au Rwanda et au Congo », SCHOLTE (P.), BRUGIERE (D.) et AGNANGOYE (J.-P.), Partenariats public-privé dans la gestion des aires protégées en Afrique centrale : Leçons actuelles et perspectives, Aire protégées d'Afrique centrale. Etat 2020, p.107. 177 « La WCS ou Wildlife Conservation Society (en français, La Société pour la Conservation de la Vie sauvage), est une organisation non gouvernementale (ONG) américaine dont l'objectif est la préservation de la nature (zones de la flore et de la faune) dans le monde et particulièrement en Afrique. Cette organisation est basée à New York au parc zoologique du Bronx. Elle gère également trois autres zoos new yorkais (celui de Central Park, celui du Queens et celui de Prospect Park), ainsi que l'aquarium de New York. Sur son site web, la WCS définit sa mission par la phrase suivante : « Les humains aspirent à se relier à la faune, et la société de conservation de la faune fournit ce raccordement d'une manière significative. » -- David Schiff », https://fr.wikipedia.org/wiki/WildlifeConservationSociety 178 « La WCS est une ONG internationale active dans la gestion des aires protégées en Afrique centrale depuis la fin des années 80. Elle a commencé à oeuvrer sous forme de PPP en 2013, à Nouabalé-Ndoki (Congo), parc dans lequel elle intervenait sous forme d'assistance technique depuis 1993 », idem. 179 « Deux autres organisations sont impliquées dans la gestion en partenariat public-privé. Ce sont : Forgotten Parks en RDC (depuis 2017) et Noé, au parc national de Conkouati-Douli, au Congo (négociations en voie de finalisation en 2020) », ibidem. ~ 54 ~ Même si le modèle de partenariat public-privé reste `'poussif»180 et en attendant une évaluation exhaustive de leur mise en oeuvre en Afrique centrale, et au Congo particulièrement, il reste à ce jour le meilleur moyen de poursuivre la conservation de la biodiversité181, notamment marine avec la perspective de la création, dans un avenir très proche, de deux aires marines protégées au Congo. Pour ce faire, l'Etat devra veiller à ce que les clauses des contrats de partenariat public-privé qu'il signera éventuellement pour la gestion de nouvelles aires protégées intègrent les éléments suivants, tels que proposés par SCHOLTE (P.) et al. : «
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