La problématique de la protection des fonctionnaires internationaux: cas de l'ONU

CHAPITRE III. RESPONSABILITE DES ETATS ET ORGANISATIONS INTERNATIONALES FACE ALA PROTECTION DES AGENTS DES NATIONS UNIS

Il sera question dans ce chapitre d'évoquer la responsabilité des Etats et des OI. Parce que les Etats sont des sujets de droit international privilégiés, cette situation dominante dans l'ordre juridique international les rend des destinataires des normes du droit international^96(*).

SECTION 1. NOTIONS ET CONSIDERATION SUR LA RESPONSABILITE

Les règles régissant la responsabilité des Etats constituent dans le droit international, en réalité, une branche ancienne basée sur un vaste corps de pratique et sur un travail particulièrement sérieux de théorique d'origine à la fois diplomatique et doctrinale^97(*).

Ces réalités ont été à un moment donné ébranlées et, même si, comme nous le croyons, la majorité des Etats qui ont contribué à cette élaboration continue d' adhérer aux principes traditionnels, la notion et le mécanisme qui en découlent ont été mis en cause de façon extrême par une critique qui s'est développée à l'occasion des travaux sur l'élaboration du droit de la responsabilité.

§1. Les Conditions de la responsabilité internationale

Deux points attirent notre attention et méritent d'être déclarés à savoir la question de l'illicéité du comportement, du dommage et le lien de causalité qui sont les trois conditions pour que la responsabilité internationale soit engagée.

1. Aperçu historique de la responsabilité internationale

En 1963, sur la responsabilité, la CDI, avait repris sur des bases indubitablement nouvelles des travaux jadis mal engagés. Dans ce contexte, et quelle que soit la valeur doctrinale des travaux de la CDI, on ne doit pas sur ce point accorder aux textes provisoires adoptés une valeur plus à laquelle eux-mêmes ne prétendent pas et que des Etats influents leur refusent.

En principe, la CDI, a toujours depuis sa création, un rôle essentiel en matière de codification et de développement du droit international. La responsabilité internationale des Etats pour des faits internationalement illicite était un point régulièrement inscrit à son ordre du jour. En 1979, elle adoptait un ensemble de trente-cinq articles portant sur le fait international illicite et ses modalités, mais nullement sur les conséquences qu'il fallait y rattacher quant à la responsabilité de son auteur. Il fut remédié à ce manquement en1996 avec l'adoption d'un rapport plus vaste et plus complet ; qui resta néanmoins critiqué par un certain nombre d'Etats. L'aboutissement de ce projet eut lieu en 2001, année où fut adopté un texte fondamental remanié. Mais l'Assemblée Générale de l'ONU hésitant sur le fait de savoir s'il fallait codifier ce texte et donc le rendre obligatoire, s'est contentée de « prendre note » des articles et de les recommander à l'attention des gouvernements, renvoyant à une session ultérieure la question de leur statut.

Voilà pourquoi, il est nécessaire de préciser les règles relatives à l'engagement de la responsabilité de l'Etat ne revêtent aucune valeur égale, elles doivent davantage être perçues comme une expression fidèle du droit coutumier.

Par ailleurs, le problème de la responsabilité pour les faits licites n'a pas été abordé à l'époque. Ce qui veut dire que le projet est à transformer en traité selon une décision de l'Assemblée Générale. Ce document est pourtant largement utilisé par la pratique internationale pour identifier des règles fondamentales applicables. La CDI, créée par l'Assemblée Générale de l'ONU, selon l'art. 13 de la charte, vise le développement du droit international qui est facteur important de la paix (objectif de la charte). Il persiste néanmoins des différends importants^98(*).

L'art. 19 du projet est en effet un sérieux problème. Il existe donc une échelle de gravité des faits illicites et la CDI a essayé de faire une distinction entre crime et le délit (terminologie pénale).

Au demeurant, restant dans l'économie de l'art. 19 du projet, il est à déduire que les délits internationaux sont des faits intentionnellement illicites, ainsi donc la responsabilité internationale est cet ensemble des conséquences liées à un fait international illicite. S'agissant de l'identification, le projet donne des éléments tels ; l'imputation (attribution), à l'article 5 du projet. Il y a une sélection d'actes qui sont attribuables à l'Etat. Pour ces faits seulement, on va regarder la 2^ème question. Le comportement doit être celui d'un fait ; l'infraction, selon l'art. 16 du projet, c'est un comportement qui constitue une violation du droit international et qui se contredit avec une obligation internationale de l'Etat.

Selon l'art. 3 du projet, ces deux conditions suffisent mais à partir des art.29 suivant du projet, on parle des circonstances excluant l'illicéité.

Celle-ci est exclue, si c'est un fait légitime suite à un fait internationalement illicite que l'Etat en cause a subi. L'art. 34 du projet de la légitime défense. D'où, une troisième étape l'absence des circonstances excluant l'illicéité.

En réalité, dire d'un fait qu'il est «  internationalement » illicite, c'est situer le système de référence de l'illicéité et désigner l'ordre juridique par rapport à quoi elle jauge. Or, le plus souvent, le fait générateur peut en même temps être apprécié en termes de droit interne, dans l'ordre de l'Etat auquel il est imputable, et les normes de référence qu'offre celui-ci ne paraissent pas dénuées de pertinence au premier abord puisqu'il consiste dans l'agissement d'organe ou d'un agent de l'Etat ou d'une collectivité dont les comportements lui sont imputés. Il faut donc choisir lequel de deux ordres juridiques, interne ou international va devoir être consulté pour déterminer le caractère illicite du fait au regard du droit de la responsabilité^99(*).

Seul, le droit international permet de décider si un comportement imputable à un Etat a le caractère illicite d'où résulteront des conséquences sur le plan de la responsabilité internationale.

D'une manière générale, la responsabilité internationale est une responsabilité pour faute en dépit de critères que suscite l'utilisation de ce terme dans la pratique contemporaine soumise à un régime très proche en son principe de celui qui est par exemple évoqué à l'article 1382 du code Napoléon qui stipule que « Tout fait quelconque de l'homme qui cause à autrui un dommage oblige, celui par la faute duquel il est arrivé, à le réparer^100(*).

Trois conditions sont requises pour que la réparation puisse être obtenue ;

ü Premièrement, l'illicéité internationale du comportement^101(*).

La responsabilité internationale trouve son origine dans un fait international illicite. Celui-ci est le fondement et l'élément premier de la responsabilité, celui auquel le rattachement tous les autres ; imputation du fait illicite, préjudice réparation et éventuellement punition^102(*). Il y a un fait internationalement illicite de l'Etat lorsqu'un comportement consistant en une action ou en une omission est attribuable, d'après le droit international, l'Etat et l'O.I que ce comportement constitue une violation d'une action ou d'une obligation internationale. L'illicéité internationale découle d'une violation du droit international soit dans la violation d'une obligation conventionnelle, soit dans la violation d'une obligation coutumière, soit encore dans une abstention condamnable^103(*).

ü En deuxième lieu, il y a le préjudice ou encore dommage.

Une partie de la doctrine tend à différencier la notion de dommage de celle de préjudice : le dommage est souvent défini par la doctrine comme la lésion subie à proprement parler, qui s'apprécie au siège de cette lésion ; tandis que le préjudice est généralement perçu comme la conséquence de la lésion ou mieux encore la suite du dommage^104(*). C'est donc la conséquence du fait international illicite. Le préjudice comprend tout dommage, tant matériel que moral résultant du fait intentionnellement illicite, et en conséquence responsabilité, en l'absence d'une atteinte à un droit d'un tiers^105(*).

ü Enfin, l'imputabilité

Le lien de causalité entre dommage et cette violation se résume en l'imputabilité. Le fait illicite au regard du droit international ayant causé un préjudice à une victime doit être attribué à l'Etat qui en est l'auteur, c'est-à-dire qu'il doit être son fait. Le procédé d'imputation a pour fonction de rendre possible le rattachement de la conduite d'un sujet interne à un sujet international aux fins de détermination de la responsabilité^106(*).

2. L'engagement et la mise en oeuvre effective de la responsabilité internationale

L'analyse doctrinale du déroulement de la responsabilité est souvent obscurcie par le fait que l'on ne distingue pas toujours suffisamment le temps successif qui le constitue. Cette analyse a pourtant une importance théorique se rapportant notamment à la catégorisation des différents types de faits illicites « rationetemporis » mais elle a aussi une importance pratique, révélée en particulier à propos de l'appréciation des formes et de l'ampleur de la réparation due par l'Etat responsable. C'est ainsi qu'il faut nécessairement distinguer entre le lien de causalité et la mise en oeuvre de la responsabilité.

La responsabilité doit s'apprécier de deux points de vue

- Du point de vue de la responsabilité de l'Etat^107(*) ;

- Du point de vue de la responsabilité de l'Etat victime.

Pour le premier cas, on peut dire que la responsabilité est engagée à partir du moment où la violation d'une obligation primaire par l'un de ses organes a créé à sa charge une obligation subsidiaire généralement susceptible de réparation.

Pour deux cas, celui de l'Etat victime^108(*), l'engagement de responsabilité a lieu à partir du moment où ce dernier subit un dommage provoqué par le fait illicite de l'autre Etat ainsi atteint dans son droit subjectif, l'Etat lésé peut alors invoquer la responsabilité propre à l'auteur de la violation. En effet, dans bien de cas, il est vrai que le temps de réalisation du manquement au droit coïncidera avec celui de la création du dommage^109(*). L'engagement de responsabilité, naît de la conjonction de l'illicéité imputable à un sujet et du dommage subit à l'autre.

§2. Caractéristique de la responsabilité pénale

Tout système de droit repose sur deux sortes d'exigences ;

· Un dommage a été causé ;

· La réponse à ce dommage (la responsabilité) ;

Le dommage a été longtemps tenu indispensable ; au fil de temps, le dommage a vu son statut de condition d'existence de la responsabilité contesté et, même parmi ceux qui professent la thèse traditionnelle, des auteurs s'y voient qu'une condition contingente de son déclenchement permettant seulement de déterminer les victimes et par contrecoup les titulaires de l'action en responsabilité. La responsabilité revêt double orientation : les normes internationales et la représentation internationale ;

1. Lesnormes internationales

Comme, nous l'avons déjà remarqué, le droit international veille au respect des normes internationales, dont la violation peut entraîner la responsabilité internationale et celle-ci est commise par des sujets du droit international à savoir les Etats, les O.I. et dans une certaine mesure les individus^110(*). Mais alors cette responsabilité internationale heurte des difficultés dans la mise en oeuvre concernant la procédure et la sanction à y appliquer dans un cadre pénal comme prévoit la codification. C'est alors qu'au sein de l'ONU qu'un mécanisme original a été établi afin de réaliser une codification positive et systématique. Sa base juridique repose sur l'article 13 al. 1 de la charte, autorisant l'assemblée générale à provoquer des études et à faire des recommandations en vue d'encourager le développement progressif du droit et sa codification. La codification, ou la formulation écrite du droit, présente sur le plan international une particularité essentielle. Elle maintient la puissance coutumière, elle conserve la capacité de la coutume d'établir de nouvelles règles, sans juridiquement l'abaisser comme elle fait généralement en droit interne au profit du législateur. Au surplus, les règles codifiées conservent une existence coutumière parallèle et autonome.

La mise en oeuvre effective de la responsabilité des Etats est invoquée par les sujets du droit international victimes. Il peut s'agir d'un Etat, d'une organisation ou institution internationale ou d'une personne privée. Il faut mentionner que la Commission du droit international est allée loin en admettant que tout Etat est en droit d'invoquer la responsabilité d'un autre Etat si «l'obligation violée est due à la communauté internationale dans son ensemble^111(*)».

A cette fin, a été établie la Commission du Droit International (CDI), organe subsidiaire de l'assemblée générale. Ce mécanisme a permis l'entrée en vigueur de conventions importantes, notamment avec les conventions de Viennes sur le droit des traités qui ont été le point culminant de son activité. Il est vrai que la CDI a été depuis lors souvent dominé par une approche idéologique du droit international. Il en résulte que les projets de convention n'aboutissent pas voire qu'elle ne formule que des propositions sans autorité positive^112(*).

Au demeurant, la CDI des Nations Unies a été, du milieu des années 1960 à 2001, si non le siège exclusif du débat juridique sur la responsabilité, du moins le lieu de son déploiement le plus ouvert. Il y a eu deux points majeurs qui se prêtent régulièrement inégalement à ce débat à savoir ; la « responsabilité des Etats », ainsi formulé sans autre restriction et celui de la responsabilité internationale pour les conséquences préjudiciables découlant d'activités qui ne sont pas interdites par le droit international qui n'a en réalité qu'un rapport très indirect et seront développé le long de ce chapitre.

En effet, ce qui importe à ce niveau, c'est en réalité ce qu'évoque un internationaliste en désignant le nom de responsabilité côté civil et côté pénal. Souvent la responsabilité pénale d'Etat est constatée par un crime international qui est défini comme un fait international illicite découlant de la violation par un Etat d'une autre obligation internationale, si essentielle pour la réparation. La responsabilité civile désigne l'ensemble de règles qui obligent l'auteur d'un dommage causé à autrui à réparer ce préjudice en offrant à la victime une compensation et se divise en deux branches : la responsabilité contractuelle qui est l'obligation de réparer le dommage résultant de l'inexécution d'un contrat et la responsabilité délictuelle qui suppose la réparation du dommage causé en dehors de toute relation contractuelle.

ü La responsabilité civile s'oppose à la responsabilité pénale qui vise à sanctionner l'auteur d'une infraction pénale portant atteinte à l'ordre sociale. Cependant, certains dommages, constitutifs d'une infraction pénale peuvent aussi entraîner la responsabilité civile de leur auteur. Dans ce cas, la juridiction répressive statuera sur l'action civile accessoirement à l'action publique. La sauvegarde d'intérêts fondamentaux de la communauté internationale, que sa violation était reconnue comme crime par cette communauté dans son ensemble. De ce fait, aucune source primaire^113(*) ne fournit pas non plus d'appui à la notion de crime d'Etat.

Il est pourtant mieux de criminaliser la responsabilité des Etats en admettant que les crimes d'Etat existent et en les traitant comme des véritables crimes appelant une condamnation et relevant d'un traitement spécial et de procédures spéciales, avec des conséquences spéciales. La volonté de réprimer efficacement les crimes internationaux et d'éviter le cas d'impunité se trouve le mieux assurée par l'obligation faite aux Etats de traduire les auteurs présumés en justice. Cela est confirmé par l'examen des conséquences pratiques résultant d'une telle obligation. D'abord, un Etat, lorsqu'il est tenu par le droit international de poursuivre et de réprimer les auteurs présumés de crimes internationaux ne peut amnistier de tels crimes ni la loi, ni par le biais d'une convention internationale. Sinon, il violerait ses obligations internationales et sa responsabilité internationale se trouverait engagée^114(*).

La CDI pensait d'une part, la possibilité d'exclure totalement la notion de crime d'Etat pour des violations graves parce que le système international en vigueur n'était pas prêt à accueillir cette notion et de continuer à poursuivre et à réprimer les crimes commis par les individus devant les tribunaux internationaux ad hoc éventuellement la future Cour Criminelle et, d'autre part, elle proposait de séparer la question de la responsabilité pénale des Etats de celle concernant le droit général des obligations des traités dans ses projets d'articles^115(*).

Toute en reconnaissant la possibilité qu'existent des crimes et le besoin concomitant d'établir des procédures appropriées que la communauté internationale devrait suivre pour y réagir.

Cependant, quant à la question sur le caractère civil ou pénal de la responsabilité des Etats, des opinions différentes ont été exprimées à propos de la nature du droit de la responsabilité des Etats et de ses conséquences pour la question de crime d'Etat. Pour certains membres, la notion de crime d'Etat était incompatible avec le caractère civil de la responsabilité des Etats. Pour d'autres, la responsabilité des Etats, régissent les relations entre égaux souverains, n'était ni pénale ni civile mais un caractère international et sui generis. D'autres encore pensent que l'évolution ultérieure du droit de la responsabilité des Etats pourrait aller dans le sens d'une séparation de la responsabilité civile et de la responsabilité pénale.

2. La Représentation de la Responsabilité

La responsabilité est mieux explicitée par la séparation de deux aspects théoriques qui s'opposent : l'aspect conceptuel et l'aspect institutionnel.

Le premier aspect : on conçoit la responsabilité sous l'aspect du concept. Nous partons d'un inventaire des conséquences possibles du manquement d'un Etat à une obligation internationale qui s'explique ; c'est-à-dire, la première ne concerne pas le droit de la responsabilité dont le manquement au droit international consiste dans l'édifice d'un acte juridique illégale^116(*). La deuxième catégorie de conséquences du manquement est la mise en charge de l'Etat défaillant d'une responsabilité civile. D'où, une obligation secondaire de réparer le manquement à son obligation.

La conséquence la plus adéquate de ce type de manquement consiste à rendre l'acte internationalement inefficace, soit par la technique de la nullité, soit plis aisément par celle de l'inopposabilité aux Etats tiers, qui est beaucoup plus conforme à la nature de l'ordre juridique international primaire violée et de mettre fin à cette violation au cas où elle est continue. Ensuite, elle consiste en une réaction contre l'Etat défaillant, qu'on est tenté de situer au bout de la chaîne normative quand l'Etat débiteur ne s'étant pas acquitté de son obligation primaire, a également fait défaut dans l'exécution de son obligation secondaire ou mieux s'est comporté de façon à la rendre impossible.

Par contre, la responsabilité naît aussi de la violation de l'obligation secondaire de réparer et de ce fait, elle se prête à un mécanisme de règlement du différend et constitue à un nouveau rapport juridique d'un nouveau type entre l'auteur de l'acte illicite et son partenaire. Ainsi, au lieu que le premier soit tenu d'une nouvelle obligation, il est réduit à la passivité ; le sujet actif, c'est désormais l'autre Etat, la victime de l'acte illicite qui tire de la défaillance de son adversaire le pouvoir juridique de déclencher une riposte, sous des formes diverses. On parle alors de légitime défense s'il s'agit de réagir à une attaque armée par une action militaire tendant à repousser l'agresseur. Ce qui provoque une double image de la responsabilité.

D'une part, la responsabilité prise dans le sens étroit, c'est l'institution qui assure la réparation d'un dommage ; et d'autre part, (au sens large), la responsabilité ne s'étend pas comme une nouvelle obligation à la charge de l'Etat défaillant mais plus largement comme l'ensemble des nouvelles relations juridiques (qui se traduit par un lien de droit) qui s'établit entre lui et d'autres Etats intéressés au respect de la légalité.

Deuxième, la responsabilité comme institution.

Il sied de dégager d'une part sa fonction et d'autre part son régime. La « Fonction » de la responsabilité se résume à la réparation des dommages et la garantie de la légalité. La responsabilité au sens stricte du terme, n'a jamais eu une fonction exclusive de réparation ; c'est alors celle-ci qui la caractérise principalement. Au contraire, la responsabilité est plus qu'une institution destinée à réparer le dommage subi par la victime. Ce qui se traduit par un moyen de garantir la légalité internationale ainsi que de la rétablir quand elle court le risque d'être enfreinte.

Par ailleurs, le régime qui s'inclue dans la question du droit de chaque Etat au respect des règles, lequel respect serait placé au coeur de la théorie classique de la responsabilité internationale, dont la fonction est surtout d'en assurer réparation, le dommage s'effaçait ainsi, dans la théorie rivale, au point d'être écarté des conditions nécessaires à la mise en oeuvre d'une responsabilité.

L'opposition à la prise en compte du dommage et à la version préparatoire tient à un enjeu central ; il s'agissait donc de passer, au moins pour certains faits illicites internationaux, de la conception traditionnelle selon laquelle ils n'engagent pas la responsabilité de leurs auteurs qu'envers la victime à une conception nouvelle dans laquelle ils l'engagent envers un nombre d'Etats bien supérieur^117(*).

* ⁹⁶Zébédée RURAMIRA Bizimana ;«la responsabilité internationale des Etats membres pour les actes des organisations internationales», Université Catholique de Louvain - DES Droit international et européen 2005

* ⁹⁷ COMBACAU J. et SUR S., Droit international, 4-me Edition, Paris, Ed. Montchrétien, 1963, p. 518

* ⁹⁸ Voir, affaires de l'usine de Chorzów, série A, n° 17 du 13 septembre 1928, p. 47

* ⁹⁹ FORTEAU M, Droit de la sécurité collective et droit de la responsabilité internationale des Etats, Paris, éd. Perdone, 2006, p.496 ;

* ¹⁰⁰ VERHOEVEN M., Droit international public, Bruxelles, éd, Larcier. 1996, p. 58

* ¹⁰¹Zébédée RURAMIRA Bizimana, « La responsabilité internationale des Etats membres »
Université Catholique de Louvain - DES Droit international et européen 2005,

* ¹⁰² Paul Reuter, Droit international public, 1^ère éd., PUF, Paris, 1958, pp. 245-246.

* ¹⁰³ Paul Reuter, op. cit., p. 253.

* ¹⁰⁴ Patrick Dailler et Alain Pellet, Droit international public, 7è éd., L.G.D.J., Paris, 2002, p. 796

* ¹⁰⁵ L'article31, § 2 du projet d'articles de 2001 de la Commission du droit international.

* ¹⁰⁶ Jean Combacau et Serge Sur ; Droit international public, 4è éd., Montchrestien, Paris, 1999, p. 518.

* ¹⁰⁷ L'article48 du projet d'articles de 2001 de la Commission du droit international.

* ¹⁰⁸ Cour internationale de justice, conséquences juridiques de l'édification d'un mur dans le territoire palestinien occupé, avis consultatif du 9 juillet 2004, paragraphe 155.

* ¹⁰⁹ DUPUY P.M., Droit International Public, 4^ème édition, Paris, Dalloz, 1998, p. 185

* ¹¹⁰ BOLEKOLA MPUTU, « La problématique de la responsabilité internationale en cas de violation des règles relatives à la protection des réfugiés ; cas des disparus du Beach de Brazza » 1969, Mémoire, Unikin, 2004-2005 ;

* ¹¹¹ L'article48 du projet d'articles de 2001 de la Commission du droit international.

* ¹¹² KELSEN H, Théorie du droit international public, Paris, éd. RCADI, 1953, pp. 121-135

* ¹¹³ Les traités, les décisions et la pratique des Etats depuis 1976.

* ¹¹⁴ CASSESE A., Crimes internationaux et juridiction internationale, Paris, éd. PUF, 2002, p. 203 ;

* ¹¹⁵ « Vous serez condamnés pour satisfaire l'opinion mondiale. Après quoi, vous serez amnistiés », cette promesse du Ministre de l'Intérieur israélien YITZHAK GRÛNBAUM à ZETTER, cet homme qui a planifié l'assassinat du comte Bernadotte, suffit pour conclure la responsabilité de l'Etat israélien.

* ¹¹⁶Albane Geslin, Réflexions sur la répartition de la responsabilité entre l'organisation internationale et ses Etats membres, Revue générale de droit international public, A. Pedone, Paris, T. 109/2005/3, p. 540.

* ¹¹⁷ CAMBACAU J. et SURS S., Droit international public, 4 éd., Montchretien, Paris, 1999, p. 522