La problématique de la protection des fonctionnaires internationaux: cas de l'ONU

SECTION 2.NOTION SUR LES FONCTIONNAIRES INTERNATIONAUX 

M. Grintchenko, dans la Revue Stratégique énonçait que « pouvoir nommer une chose, c'est en grande partie mieux les connaître; les faire entrer dans une catégorie, et s'offrir la possibilité de mieux les appréhender en raisonnant par analogie à partir d'autres modèles similaires mieux connus»^72(*).

Le professeur M. Doat n'est pas éloigné de telles considérations lorsqu'il affirme: « Dans la tradition juridique, le concept... nous place au niveau de l'universel et permet d'accéder, grâce au procédé descriptif, à des énoncés vrais ou faux. Un juriste, chercheur ou juge, qui doit résoudre un cas, vérifie que oui et non telle structure ou telle situation peut être qualifiée par tel concept »^73(*). Pareilles considérations éclairent quant à l'analyse doctrinale du fonctionnaire international systématisant, et les fonctionnaires communautaires européens et les fonctionnairesde l'ONU.

En considération donc des éléments sus évoqués, la présentation à laquelle se soumet cette étude, est tout autre. Sans que le jeu de mots apparaisse provocateur (il reste quand même utilisé à ces fins), il ne s'agit pas de résoudre la «quadrature du cercle », mais tout de même, il reste évident que la reconnaissance de la constante circulaire de la notion innove un renversement de perspective qui ne peut être saisi que dans la concision des notions de « statut juridique » et des notions connexes, bien entendu en lien avec celle de fonctionnaire international.

De plus, le renversement de perspective qui prend acte du caractère

Circulaire du statut juridique du fonctionnaire international ne rompt pas avec la traditionnelle conception puisqu'il conserve l'opportunité d'exploiter les mêmes pistes, mais avec une lecture différente, qui cadre, à juste titre, avec la réalité scientifique (la réalité scientifique, dans ce cadre, peut être définie sous la notion d'objectivité (avec toutes les limites de définition qui l'affectent).

§1. Notion et Définition

Les notions de « condition », de « statut » et de « régime » envisagées dans les études juridiques sont convergentes dans leur caractère non univoque. En des termes concis, même s'il demeure une sorte de «consensus », quand on sait à peu près ce qu'impliquent les notions étudiées, on ne se résume que très difficilement à admettre leur équivalence. Si les disciplines juridiques font état d'une divergence, malgré les nuances qui peuvent y être décelées, les autres disciplines adjacentes (voisines et associées) du droit restent aussi plurielles dans leur préhension des notions, nonobstant la distanciation qui puisse et qui peut exister entre ces sciences. Ces notions équivoques résultent des différences étymologiques qui d'ailleurs même relativisées, par l'adjonction du qualificatif «juridique », n'éclairent pas plus. On peut donc partir du postulat que le sens des mots et des concepts ne vaut que par la recherche du vrai, par l'étymologie^74(*) qui en est l'archétype.

A juste titre, le sociologue D. Cuche notait : « Les mots ont une histoire, et dans une certaine mesure aussi, les mots font l'histoire. Le poids des mots est lourd de ce rapport à l'histoire, l'histoire qui les a faits et l'histoire qu'ils contribuent à faire. Les mots apparaissent pour répondre à certaines interrogations, à certains problèmes qui se posent dans des périodes historiques déterminées et dans des contextes sociaux et politiques spécifiques. Nommer, c'est à la fois poser le problème et déjà le résoudre, d'une certaine façon »^75(*)

Aborder le concept de « fonctionnaire international » qui est une notion éminemment doctrinale^76(*) nécessite une précision sémantique du terme « concept »^77(*).

Terme usité par les scientifiques pour circonscrire leur objet d'étude, il exprime la « signification », la « notion »^78(*) et la « définition ». Sous l'angle de la philosophie, Deleuze exprime que « philosopher c'est créer des concepts »^79(*); dans cette matière, les controverses insurmontables sur le sens à donner au vocable « concept »s'inscrivent dans la partition chère à Bachelard du «construit et du donné »^80(*). Sur le strict plan juridique, le concept correspond à la catégorisation64 dans la mesure où la représentation est synonyme de création de l'objet d'étude^81(*).

L'auteur M. Troper l'exprime, en des termes plus que probants, lorsqu'il définit « le concept juridique comme un concept nécessaire au fonctionnement du droit »^82(*). Cette approche du phénomène scientifique (juridique) par le « concept » correspond, nécessairement, à l'objet «fonctionnaire international» qui est une création et même une catégorisation doctrinale ; car la doctrine accusa réception de son apparition ex nihilo ou plus exactement, sui generis.

Ainsi, La Cour Internationale de Justice, et certains auteurs comme Mdme Basdevant Bastid, George Langrod et Gérard Cornu ont donné différentes définitions de fonctionnaires internationaux. Faisons une brève analyse de ces différentes définitions présentées :

1. Selon la Cour Internationale de Justice

La Cour Internationale de Justice, CIJ en sigle, définit le fonctionnaire international comme « un agent administratif, quelconque, fonctionnaire rémunéré ou un employé à titre temporaire ou non, a été chargé par un organe de l'institution, d'exercer ou d'aider à exercer l'une des fonctions de celle-ci ; bref, toute personne par qui l'organisation agit ».

La définition de la CIJ n'est pas correcte d'autant plus que d'abord, la nomination des fonctionnaires internationaux ne dépend pas de n'importe quel des organes des OI. Elle est seulement de la compétence de l'autorité suprême du secrétariat. Ensuite, un fonctionnaire international est par nature toujours employé à titre permanent étant donné qu'il est lié par un contrat à durée indéterminée. Enfin, un fonctionnaire international est toujours rémunéré. Tout agent non rémunéré et oeuvrant au sein d'un secrétariat international ne peut être qualifié de fonctionnaire. Il pourrait avoir le statut d'un expert ou d'un consultant.

2. Selon S. BASDEVANT-BASTID

Il se base selon la catégorie du fonctionnaire international définie par le régime juridique applicable : « Le fonctionnaire international est tout individu chargé par les représentants de plusieurs États ou par un organisme agissant en leur nom, à la suite d'un accord interétatique et sous le contrôle des uns ou de l'autre, d'exercer, en étant soumis à des règles juridiques spéciales, d'une façon continue et exclusive, des fonctions dans l'intérêt de l'ensemble des États en question»^83(*).

La priorité que l'on peut accorder à la définition de Mme Basdevant-Bastid s'explique par le caractère pionnier de la définition et de la systématisation nette, dans les balbutiements de la fonction publique internationale, qu'elle opère d'un préposé spécial. En sus, outre quelques évolutions dans la définition, la longévité de la définition ne saurait souffrir de contradictions, ce par l'exactitude de son énoncé. La partie intéressante de cette définition est la localisation du fonctionnaire international dans un ordre positif qui est forcément celui de l'Organisation internationale. Nonobstant les critiques que nous érigeons à l'encontre d'une partie de la définition, elle conserve toute sa justesse et son actualité.

Ainsi, lorsqu' on met en exergue la définition qu'en donnent certaines organisations, on en arrive aux mêmes constats. Les fonctionnaires de la Société des Nations étaient définis en ces termes : « Les fonctionnaires du Secrétariat de la Société des Nations sont exclusivement des fonctionnaires internationaux ayant des attributions non pas nationales mais internationales. En acceptant leur nomination, ils s'engagent à s'acquitter de leurs fonctions et à régler leur conduite en ayant exclusivement en vue les intérêts de la Société des Nations. Ils sont soumis à l'autorité du Secrétaire Général et sont responsables, dans l'accomplissement de leurs fonctions, devant celui-ci aux termes du présent statut. Ils ne pourront ni demander, ni recevoir des instructions d'aucun gouvernement ou autre autorité extérieure au Secrétariat de la Société des Nations »^84(*).

Plus proche de nous, l'article 1.1 du Statut du personnel de l'OIT dispose: « Les membres du personnel du Bureau international du Travail sont des fonctionnaires internationaux ayant des attributions non pas nationales, mais exclusivement internationales. En acceptant leur nomination, ils s'engagent à s'acquitter de leurs fonctions et à régler leur conduite en ayant uniquement en vue les intérêts de l'Organisation internationale du Travail. Ils sont soumis à l'autorité du Directeur général et sont responsables envers lui dans l'exercice de leurs fonctions. Dans l'exercice de celles-ci, ils ne doivent ni solliciter ni accepter d'instructions d'aucun gouvernement ou autre autorité extérieure au Bureau international du Travail ».

De ces définitions qu'accuse une large partie des auteurs, il n'est mis aucun doute quant à l'insertion de l'agent dans un ordre prioritaire qui relève de l'organisation internationale. Prioritaire, en effet, l'ordre de l'organisation internationale ne saurait souffrir d'interférences d'autres ordres juridiques, surtout nationaux, et cette séparation substantielle est matérialisée, nous le verrons au cours des développements, par le régime juridique applicable au fonctionnaire international, régime spécifié par l'extranéité qui le caractérise.

Aux fins de justification, il faut se rappeler l'instance de la Cour d'appel (de Paris) Klarsfeld contre OFAJ, instance dans laquelle le juge d'appel conçoit que le statut juridique international définit le fonctionnaire international^85(*).

Relèvent du même schéma, les décisions nationales intégrant les effets des constitutions et chartes et conventions instituant les organisations internationales, notamment dans les accords de siège qui résument la condition nationale des agents.

En substance, ils visent l'extraction normative des agents, et en corollaire nécessaire, la soumission des fonctionnaires aux seuls ordres juridiques concurrents, c'est-à-dire des organisations internationales.

Ainsi, selon les ordres juridiques concurrents, à savoir les Organisations

Internationales et les États, le fonctionnaire international est un statut ou une condition juridique d'un individu dans un ordre juridique non étatique^86(*).

Les coordonnées de qualification sont énoncées dans la définition précitée. Un individu est nommé par une Organisation internationale, en étant soumis aux règles spécifiques de cette dernière, et est donc un fonctionnaire international. Ce lien unique de l'agent avec l'Organisation internationale est d'autant réel que toutes les organisations internationales définissent différemment leurs fonctionnaires internationaux.

Si cette dernière assertion répond à une lapalissade consommée, il n'en demeure pas moins que l'on puisse établir une sorte de symétrie entre l'ensemble «États-fonctionnaires nationaux » et l'ensemble «Organisations internationales et fonctionnaires internationaux »^87(*).

En effet, par la translation de la capacité décisoire des États vis-à-vis de leurs fonctionnaires, au niveau des organisations internationales, on peut considérer que ces ordonnancements nouveaux sont à l'origine de la catégorie du fonctionnaire international simultanément admis comme spécifique par le régime juridique qui lui est applicable.

D'où l'étude qui y est conditionnée.

Cette définition n'en convient pas, parce qu'elle nous laisse croire qu'un fonctionnaire international serait nommé par les représentants des Etats. Bien au contraire, il est nommé par le chef de l'Administration internationale agissant pour son propre nom.

3. Selon Georges LANGROD

D'après lui, le fonctionnaire international est : « une personne exerçant des fonctions au sein d'un secrétariat international, à titre exclusif, soit permanent, soit temporaire, moyennant une règlementation, et étant soumise pour l'accomplissement de ces fonctions, à une règlementation édictée par la dite administration ^88(*)».

Nous reprochons à Mr George Langrod d'avoir utilisé le vocable « soit à titre temporaire », car un fonctionnaire international est normalement engagé à titre permanent à la suite d'un contrat à durée indéterminée^89(*).

4. Selon Gérard CORNU

Il entend par fonctionnaire International, « un agent exerçant une fonction publique au service d'une organisation interétatique d'une manière exclusive et continue, entraînant un régime juridique de nature internationale caractérisé par une indépendance à l'égard des Etats membres et une allégeance à l'égard de l'organisation »^90(*).

Cette définition est tellement juridique à telle enseigne qu'elle ne reflète pas toutes les caractéristiques d'un fonctionnaire international.

a. La caractéristique d'un fonctionnaire international

Cinq caractéristiques se dégagent de toutes ces définitions ;

1. Le fonctionnaire international est nommé par le chef de l'Administration internationale et oeuvre sous sa direction dont il dépend exclusivement ;

2. Le fonctionnaire international est au service d'une organisation internationale ;

3. Le fonctionnaire internationale, dans son action, poursuit la réalisation de buts assignés à l'organisation Internationale ; il doit se préoccuper des intérêts de la communauté internationale et non pas ceux d'un homme ou d'un groupe de membres de l'organisation internationale ;

4. Le fonctionnaire internationale ne doit pas être au service d'un Etat membre ;

5. Le fonctionnaire internationale doit se consacrer entièrement à ses fonctions au sein de l'organisation internationale. Il doit observer une certaine neutralité concernant les affaires qui relèvent de la compétence nationale des Etats membres. Tout en demeurant citoyen d'un Etat membre, il doit s'abstenir de toute activité politique.

A ce sujet, « les fonctionnaires internationaux peuvent exercer le droit de vote, mais ils ne peuvent pas se livrer à aucune activité politique qui soit incompatible avec l'indépendance et l'impartialité qu'exige leur qualité de fonctionnaires internationaux ou qui puisse en faire douter »^91(*).

Tenant compte de toutes les définitions passées en revue, ainsi, que les caractéristiques d'un fonctionnaire, la vraie définition d'un fonctionnaire international serait : « Tout agent nommé par le chef de l'Administration Internationale, exerçant une fonction publique au service d'une organisation interétatique d'une manière exclusive et permanent, moyennant une rémunération, soumis aux règles juridiques internationales, caractérisé par une indépendance à l'égard des Etats membres et une allégeance à l'égard de l'Organisation ».

* ⁷²M. Grintchenko, La Guerre d'Indochine Guerre régulière ou guerre irrégulière in Revue Stratégique, Stratégies irrégulières, n° 93/94/95/96, Economica, 2009, p. 338.

* ⁷³M. Doat, Remarques sur les rapports juridiques entre concepts juridiques et complexité in M. Doat, J. Le Goff, Ph. Pédrot (dir), Droit et complexité, Pour une nouvelle intelligence du droit vivant, Actes de Colloque de Brest du 24 mars 2006, P.U.R., Collection «L'Univers des normes», 2007, p. 192.

* ⁷⁴Le mot « Étymologie » Dans la définition que donnent les dictionnaires usuels communs comme le Littré et le Larousse, a une étymologie croisée gréco-latine « etymo » signifiant le « vrai » et l'invariant «logos» entraînant l'idée de science et de systématisation

* ⁷⁵D. Cuche, La notion de culture dans les sciences sociales Repères, « La découverte », 3^ème éd., 2004, p. 7.

* ⁷⁶D. Ruzié, La notion de fonctionnaire international in Recueil d'études à la mémoire de Ch. Eisenmann, Cujas, 1975, p. 441 et spéc. p. 442 note de page N° 13 ; G. Langrod, La fonction publique internationale : sa genèse, son essence, son évolution, 1963, Sythoff, Leyde, p. 72 ; J. Siotis, Essai sur le Secrétariat international, Genève, Droz, 1963, pp. 91-96 et spéc. p. 93.

* ⁷⁷Le « concept » dérive selon le Larousse et le Littré, du latin « conceptus » qui équivaut à « saisi ». Ainsi, le concept est « une représentation d'un objet conçu par l'esprit ». La tautologie ainsi remarquée est levée par le verbe « concevoir » dont la signification (donné par les mêmes dictionnaires) est « se représenter par la pensée ».Dictionnaire Littré, sous les références électroniques : http://littre.reverso.net/dictionnaire-francais/; http://www.larousse.fr

* ⁷⁸V. G. Vedel, La juridiction compétente pour prévenir, faire cesser ou réparer la voie de fait administrative, J.C.P./S.J, 1950, I, n° 851.

* ⁷⁹G. Deleuze, F. Guattari, Qu'est-ce que la philosophie, Éditions de Minuit, Collection « Critique », 1991, p. 22.

* ⁸⁰G. Bachelard, La formation de l'esprit scientifique, 1938, rééd. Paris, Vrin, 1999, p. 14.

* ⁸¹F. Terré, L'opération de catégorisation in P. Bloch, C. Duvert et N. Sauphanor-Brouillaud, Différenciation et indifférenciation des personnes dans le code civil , Economica, 2006, p. 4 ; Ch. Eisenmann, Quelques problèmes de méthodologie des définitions et des classifications en science juridique , A.P.D., Tome XI, 1966, p. 38 ; D. Anzilotti,

Cours de droit international, 1927, La Haye, rééd., Panthéon Assas, L.G.D.J. Diffuseur, 1999, p. 18 ; H. Kelsen,

Théorie pure du droit, trad. Eisenmann, Paris, 1962, p. 95; H. L. A. Hart, Le concept de droit, trad. M. Van de Kerchove, F.U.S.L., Bruxelles, 1976, p. 153.

* ⁸²L. Todorova s'exprime clairement à ce propos. Ainsi, elle affirmait: « L'excessif degré d'abstraction et d'imprécision de la catégorisation juridique se trouve ainsi être principalement dû au caractère médiat et nébuleux de son objet : plutôt que sur les réalités existentielles elles-mêmes, elle porte pour l'essentiel sur la retranscription normative de l'existence ». L. Todorova, L'engagement en droit : l'individuation et le code civil au XXIème siècle,

E.P.U., Droit et Sciences politiques, 2007, p. 74

* ⁸³S. Basdevant, La condition juridique des fonctionnaires internationaux, 1930, Paris, Sirey, 1930, p. 12.

* ⁸⁴Article 1er§ 1 du Statut du personnel de la SDN cité par J. Siotis, Essai sur le Secrétariat international, Droz, Genève, 1962, p. 97.

* ⁸⁵D. Ruzié, Commentaire de l'arrêt de la Cour de Paris (21eCh.) du 18 juin 1968, dame Klarsfeld c. O.F.A.J., J.C.P./S.J, 1969, II, n° 15725. 99J.-M. Sorel (Thèse), Les aspects juridiques de la conditionnalité du Fonds

* ⁸⁶Monétaire International, Op. Cit., p. 42. Les fonctionnaires du Fonds Monétaire International répondent à cette qualité de fonctionnaire international. p.43

* ⁸⁷v. A. Delblond, (L'essentiel sur)La fonction publique de l'État, Op. Cit., p. 1

* ⁸⁸ LANGROD G. La Fonction Publique Internationale ; A.W., Shthoff, Leyde ; p. 66, 1963

* ⁸⁹Langrod (G.), La fonction publique internationale : sa genèse, son essence, son évolution, Sythoff, Leyde, p.99 1963,

* ⁹⁰ CORNU G. Vocabulaire Juridique, Puf, Paris, 2004, p. 968

* ⁹¹ L'article 17 du statut du personnel de l'ONU, tel que modifié le 9 décembre 1953 ;