La loi de règlement en droit public financier camerounais.

DEUXIEME PARTIE :

LA LOI DE REGLEMENT COMME LOI DE RATIFICATION

Ratifier c'est régulariser, rendre conforme ou encore approuver. Dans son vocabulaire juridique, GérardCornu définit la ratification comme le fait de rendre une situation ou un acte conforme à la règle^107(*). L'auteur ajoute que la régularisation est l'action de purger unacte ou une situation d'un vice formel qui l'entache en supprimant l'imperfection ou en accomplissant la formalité adéquate^108(*). Dans le cadre de cet exercice, la loi de règlement est la loi de ratification des modifications de crédits intervenues en cours d'exécution du budget. La ratification des modifications de crédits est la deuxième mission^109(*) de la loi de règlement après celle qui est d'arrêter les montants définitifs des ressources et charges et de présenter l'exécution des programmes et les écarts relevés dans leur mise en oeuvre. En effet, la loi de règlement est le dernier document qui parle de l'exécution détaillée d'une loi de finance et c'est le document qui en parle en dernière position, c'est ce qui justifie l'expression « la loi de règlement arrête(...) ».L'exécution de la loi de finances se fait selon des règles prédéfinies, il appartient donc à la loi de finances qui intervient en dernier lieu de régulariser, d'approuver ou de certifier tous les mouvements de crédits qui sont effectués pour assurer l'équilibre budgétaire qui n'est qu'une manifestation de la discipline budgétaire.

La ratification des modifications de crédits par la loi de règlement peut être appréhendée dans un cadre théorique symbolisé par le décret d'avance qui n'existe que dans le texte (chapitre3) et uncadre opérationnel permettant de comprendre comment la loi de règlement ratifie effectivement les modifications de crédits (chapitre4).

CHAPITRE 3 : LA RATIFICATION DES DECRETS D'AVANCE

Un décret d'avance est acte par lequel le gouvernement peut à titre exceptionnel s'ouvrir à lui-même des crédits dans des hypothèses déterminées et à condition que cela soit ultérieurement ratifié par le parlement. La ratification est une approbation, impliquant une appropriation des conséquences de ce qui a été fait par rapport à ce qui a été autorisé. Ainsi, lorsque le législateur définit la loi de règlement comme la loi qui ratifie les dotations de crédits intervenues par décret d'avance, il lui donne comme mission de vérifier que les règles relatives à l'exercice de ce droit ont été respecté et en valide les conséquences. Au Cameroun le décret d'avance demeure jusqu'ici une conception théorique. C'est pourquoi nous le considérons comme le cadre théorique de la ratification effectuée par la loi de règlement. A ce niveau nous démontrons que si la loi de règlement est simplement la loi de ratification des décrets d'avance, elle n'est qu'une loi de ratification relevant de la théorie car il n'existe pas de décret d'avance dans la pratique gouvernementale à ce jour. C'est pourquoi nous nous limiterons juste à présenter les conditions posées par le législateur pour initier les crédits par décret d'avance. Il s'agit des conditions de mise en oeuvre ou du déclenchement (section1) ainsi que des conditions d'application (section2) du décret d'avance.

SECTION1 : LES CONDITIONS DE MISE EN OEUVRE DU DECRET D'AVANCE

Les conditions de mise en oeuvre des ouvertures de crédits par décrets d'avance impliquent celles qui sont préalables à toute ouverture. Ce sont les conditions d'existence de la dotation de crédits nouveaux, c'est par elles que l'on envisage même l'éventualité d'un décret d'avance. L'alinéa1 de l'article 54 de la loi portant régime financier dispose : « En cas d'urgence, des décrets d'avance peuvent ouvrir des crédits supplémentaires sans modifier l'équilibre budgétaire arrêté par la dernière loi de finance » Enfin d'exercice le législateur permet que toutes ces conditions soient validées dans le cadre de la loi de règlement. La loi de règlement est donc en théorie l'acte qui authentifie la légalité de ces modifications. Cette ratification consiste pour nous à revoir le contenu de ces conditions de mise en oeuvre du décret d'avance. Il s'ensuit que la loi derèglement s'assure qu'il y a eu uneurgence(§1) et quel'équilibre budgétaire(§2) n'a pas été modifié.

§1. La nécessité d'une urgence pour l'ouverture de crédits par décret d'avance

L'urgenceest le caractère d'unétat de fait susceptible d'entraîner s'il n y est pas porté remède à bref délai, un préjudice irréparable sans cependant qu'il y ait péril imminent^110(*). Il s'agit d'une situation dans laquelle on n'est amené à ignorer la procédure normale des évènements. La loi constitutionnelle du 18 janvier 1996 reconnait des situations dans lesquelles le fonctionnement normal de l'Etat peut être interrompu. Il s'agit de l'état d'urgence et de l'état d'exception. La loi portant Régime financier reconnait également des situations dans lesquelles l'exécution de la loi de finances ne se déroule pas normalement. Lorsque la loi de règlement ratifie les dotations de crédits intervenues par décret d'avances, elle se charge d'examiner le respect de l'urgence.

L'urgence en matière de loi de finances est la condition première pour de toute dotation de crédits par décretd'avance. Elle est considérée comme une situation non prévue lors du vote de la loi de finances de l'année qui amène le gouvernement à ouvrir des crédits en dehors de ceux déjà autorisés par la loi de finances de l'année. La loi de règlement intervient pour valider les faits justifiant l'urgence, c'est le premier élément à valider. Il existe deux dimensions de l'urgence qui seront ici examinées, il s'agit de l'urgence résultant de l'exécution de la loi de finances(A) et l'urgence résultant d'un cas de force majeure(B).

A. L'urgence résultant de l'exécution de la loi de finances

L'urgence ici est le fruit du déroulement de l'exercice.L'urgence résultant du fait du gouvernement s'entend de toute forme d'urgence demandée par le gouvernement lors de la justification de l'ouverture de crédits.Une première dimension de cette forme d'urgence est l'urgence calendaire. Elle renvoie à une situation dans laquelle, le gouvernement ne sera pas en mesure de disposer de crédits pour faire face à certains besoins à une certaine période de l'année. Pour éviter de connaître une rupture, des décrets d'avance sont pris pour être prêts au moment de l'échéance. Il convient de noter que l'urgence calendaire est redoutée^111(*) parce qu'elle tend à être un argument pour justifier une sous- budgétisation^112(*). Lorsque la loi de règlement reçoit la mission de ratifier les dotations intervenues par décret d'avance, elle se rassure que le gouvernement est vraiment tenu par le temps et que la mobilisation des crédits prévus par la loi des finances ne lui permettra pas d'atteindre un résultat précis, ce qui mettrait enpéril l'exécution d'un programme et de la mission de service public dans le domaine concerné. C'est pourquoi, l'équilibre budgétaire doit être bien respecté à ce niveau. Ainsi, le parlement s'assure que chaque nouvelle ouverture de crédits par décret d'avance a été suivie d'une annulation de crédit.

L'autre dimension de l'urgence ici est l'impossibilité de recourir aux instruments de redéploiement^113(*). Cette dimension de l'urgence est une situation que le législateur camerounais résout en posant le principe de la fongibilité des crédits. La fongibilité des crédits se traduit par le fait qu'à l'intérieur de chaque programme ou dotation, la présentation des crédits par titre est indicative et ne s'impose ni aux ordonnateurs ni aux comptables dans les opérations d'exécution du budget même s'il y a des restrictions comme l'impossibilité d'augmenter les dépenses de personnel ou de diminuer celles liées aux investissements. Lorsque le gouvernement se trouve donc dans l'impossibilité de couvrir les dépenses de personnel par les crédits disposés par la loi de finances, il ouvre des crédits par décrets d'avance, c'est pourquoi l'on parle d'impossibilité de recourir aux instruments de redéploiement. L'autre cas d'urgence est ce qu'il convient de qualifier un cas de force majeure.

* ¹⁰⁷ Gérard Cornu, vocabulaire juridique, dernière éd mise à jour p 841

* ¹⁰⁸ Gérard Cornu, vocabulaire juridique, dernière éd mise à jour p 875

* ¹⁰⁹ Amicie Maucour-Isabelle, Rénovation des pouvoirs budgétaires du Parlement sous la 5^èmeRépublique, Dalloz, 2005, p129

* ¹¹⁰ Gérard Cornu, ibid. p1045

* ¹¹¹Cour des comptes, Rapport sur les crédits du budget de l'état ouverts par décret d'avance, Décembre 2014

* ¹¹² AVIS n° 004/2013/CSC/CDC du 19 novembre 2013 sur le projet de loi de règlement de l'exercice 2012

* ¹¹³ Cour des comptes, Rapport sur les crédits du budget de l'état ouverts par décret d'avance, Décembre 2014 tiré du site de la Cour des comptes en France le 30 juin 2015