La loi de règlement en droit public financier camerounais.

CHAPITRE 2 :

LA CONSTATATION DES ECARTS DANS LA MISE EN OEUVRE DES PROGRAMMES

L'alinéa 2 de l'article 2 de la loi de 2007 dispose que : « la loi de finances(...) présente l'ensemble des programmes concourant à la réalisation des objectifs de développementéconomique, social et culturel du pays ». La loi de règlement fait partie avec la loi de finances de l'année et la loi de finances rectificative des lois de finances au sens de ladite loi. En outre, la loi de règlement constate la dernière loi de finances exécutée, elle exerce donc deux fonctions qui, en fait, sont l'accomplissement de sa mission qui consiste à rendre compte de l'action gouvernementale en matière de finances publiques pendant une année civile. Cela est exprimé par l'alinéa 4 de l'article 21 de la loi portant régime financier par une mission de « constatation des écarts dans la mise en oeuvre des programmes sur la base des objectifs et des indicateurs correspondants ».

La question à laquelle il convient de répondre dans ce chapitre est de savoir quels écarts ont été relevés dans la réalisation des programmes pendant une année en l'occurrence l'exercice budgétaire couvrant l'année 2013 car d'après son article 79 la loi de 2007 « (...)entre en vigueur dans son intégralité le 1er janvier 2013, date à laquelle est abrogée l'Ordonnance n°62/0F/4du07 février1962 ». C'est l'occasion pour nous de revoir les fondements de la programmation car, rappelons-le, avant d'arriver au document qu'est la loi de règlement, le parlement se doit d'abord d'examiner chaque programme sur la base des objectifs pluriannuels et annuels.C'est cette dimension de la constatation de la dernière loi de finances que nous voulons présenter, elle n'aura donc rien à voir^60(*) avec les règlements définitifs établis dans le cadre de l'Ordonnance de 1962. Il s'agira de présenter les écarts relevés dans la mise en oeuvre desdits programmes sur la base des indicateurs (section1) et sur la base des crédits (section2).

SECTION1 : LA CONSTATATION DES ECARTS SUR LA BASE DES INDICATEURS

Les objectifssont des résultats à atteindre dans le cadre de la réalisation d'une fonction, d'un programme ou d'une action et mesurable par des indicateurs. Les indicateurs sont quant à euxdes variables qualitatives ou quantitatives permettant de mesurer les résultats obtenus dans la réalisation des objectifs^61(*). Pour ce développement, on aura à associer les objectifs aux indicateurs qui sont les véritables bases sur lesquelles la loi de règlement constate les écarts dans la mise en oeuvre des programmes. Le programme quant à lui est un ensemble d'actions à mettre en oeuvre au sein d'une administration pour la réalisation d'un objectif déterminé dans le cadre d'une fonction^62(*). Lorsque Le législateur camerounaisdéfinit la loi de règlement comme l'acte qui constate les écarts dans la mise oeuvre des programmes sur la base des indicateurs, l'objectif est de voir si les programmes réalisés au cours de l'année dont la loi de règlement est établie, ont été établis dans le respect des objectifs assignés. C'est en quelque sorte effectuer une comparaison entre les prévisions et les réalisations des recettes. Il convient à ce titre de faire une comparaison entre les objectifs assignés et les réalisations effectives. Il faut noter que cela se situe à la fois au niveau pluriannuel (§1) et au niveau annuel (§2). Nous aurions pu aborder la question sous un angle purement pratique en prenant quelques chapitres et montrer le cheminement à suivre pour atteindre l'écart mais par nécessité d'associer la théorie et la pratique^63(*), nous choisissons de présenter les fondements même des objectifs recherchés ou des résultats à atteindre.

§1. La mesure de la prise en compte de la programmation pluriannuelle

Un écart est la différence entre un objectif et un résultat. Depuis 2003, l'Etat camerounais s'est engagé dans un régime de planification qui fait que son avenir est déjà tracé jusqu'à une certaine période. Ce fut à cette époque le DSRP qui avait pour but comme son nom l'indique de réduire la pauvreté. Cela n'a pas abouti aux résultats escomptés et depuis lors, l'Etat s'engagé dans une nouvelle programmation de son activité. Sur la base de cette nouvelle programmation qui est dotée d'objectif et d'indicateurs, les programmes annuels sont établis en sorte que lorsque l'évaluation des programmes est effectuée, ils le sont sur la base ces documents de planification pluriannuelle qui sont les véritables instruments de référence^64(*). Ainsi lorsque l'alinéa2 de l'article2 de la loi portant régime financierparle d'une prise en compte des objectifs de développement économique, social et culturel du pays, c'est une référence faite au document de programmation pluriannuelle rentrant dans l'élaboration des programmes à exécuter pendant une année. A ce niveau la loi de règlement constate l'écart dans la mise en oeuvre par une comparaison du contenu des programmes. De manière incidente, elle remet en lumière les objectifs sur la base desquels le gouvernement aurait dû fonctionner. L'occasion nous est offerte pour présenter l'origine des programmes et l'objectif sur le long terme.Il s'agit également d'avoir une vision critique des demandes de crédits de l'exécutif^65(*). A ce niveau c'est le fondement même des écarts qui recherché, cela est visible lors de la préparation du document qu'est la loi de règlement en sorte que le document voté n'est que la partie visible de toute une architecture de la programmation fondée sur la base du DSCE(A) et sur la base du CDMT(B).

A. L'appréciation de la prise en compte du DSCE

Le DCSE définit les objectifs qui devront être pris en compte lors de l'élaboration des programmes annuels pour la loi de finances et contrôlés dans le cadre du document de contrôle qu'est la loi de règlement pendant une période de dix ans. C'est un document de stratégie élaboré à la suite du DSRP dont l'échec s'est manifesté par un faible taux d'absorption des ressources internes et externes liées à l'investissement. En tant que loi de finances, la loi de règlement apprécie le niveau de prise en compte du DSCE, elle examine de manière incidente la pertinence^66(*) des programmes élaborés^67(*).

Lorsque nous parcourons le DSCE, nous remarquons d'abord une reprise de la Vision 2035 et une définition des objectifs propres pris en droite ligne avec ceux de la vision et vérifiables par des indicateurs également définis à l'intérieur du document. Le DSCE en définit trois objectifs notamment : l'accélération de la croissance, la création d'emplois formels et la réduction de la pauvreté. C'est dans le cadre du DCSE que l'Etat camerounais entend réaliser les OMD. Chacun de ces objectifs déjà dotés d'indicateurs de performance est donc repris chaque année dans une loi de finances et de ce fait vérifié lors du contrôle de l'action gouvernementale par la loi de règlement.

A titre d'exemple parmi les programmes du chapitre 22 « Ministère de l'économie de la planification et de l'aménagement du territoire » les lois de finances des années 2014 et 2015 prévoient quatre programmes parmi lesquels on a le renforcement de la planification du développement et l'intensification de l'aménagement du territoire dont l'objectif est de disposer des stratégies de développement et des schémas d'aménagement arrimés au DSCE. La loi de règlement de 2013 reprend la loi de de finances initiale et constate objectif au même programme celui d'arrimer les interventions du gouvernement aux objectifs de développer déclinés dans le DSCE. Le constant ajustement de la loi de finances aux objectifs du DSCE nous permet de conclure que lorsque la loi de règlement constate les écarts dans la mise en oeuvre des programmes pendant l'exécution de la loi de finances.La loi de règlement devient un contrôle de la performance^68(*)car elle est désormais la manifestation d'un ajustement^69(*) des actions aux objectifs définis. C'est une entrée saluée par le docteur Ariel Ngnitedem dans une interview accordée au journal l'Action, Pour lui, le pays ne peut qu'optimiser l'amélioration de la qualité de la dépense publique et l'accroissement de son impact sur les conditions de vie des populations^70(*)

Dans la loi de règlement on a le vote des autorisations d'engagement qui sont pris en vertu d'une programmation triennale qui n'est qu'un morceau du DSCE. Après s'être rassuré de la conformité des programmes établis dans la loi des finances par rapport au DSCE, la loi de règlement constate les écarts relevés sur la base du CDMTtoujours en appréciant la conformité des programmes. 

* ⁶⁰ Dans l'ordonnance de 1962, le législateur se chargeait d'autoriser le gouvernement à utiliser les moyens disponibles sans se soucier du résultat mais depuis la publication de la loi portant régime financier, les programmes constituent la nouvelles forme de présentation du budget. C'est pourquoi la constatation des écarts relevés dans la mise en oeuvre des programmes n'existait pas dans la mission du règlement définitif du budget devenu la loi de règlement. Selon jean Luc Albert, la notion de programme exprime le passage d'une culture de moyens à une culture de résultats.

* ⁶¹ Article 8 de la loi portant régime financier

* ⁶²Décret portant Règlement Général de la comptabilité publique.

* ⁶³Michel Beaud, l'art de la thèse, La Découverte, 1985, nouvelle éd 2006, p70

* ⁶⁴Circulaire N° 001/CAB/PR du 30 juillet 2013 relative à la préparation du budget de l'Etat pour l'exercice 2014

* ⁶⁵ Vincent Dussart, ibid.p155. L`auteur démontre que l'examen des écarts relevés dans la mise en oeuvre des programmes permet d'avoir une idée sur les motivations des demandes de crédits. Après l'examen, le parlement saura à quelle fonction, il faudra le plus accorder de crédits pendant l'exercice suivant

* ⁶⁶ Livre blanc, ibid. p 40

* ⁶⁷Circulaire N° 001/CAB/PR du 30 juillet 2013 relative à la préparation du budget de l'Etat pour l'exercice 2014

* ⁶⁸ Jacques Biakan « la réforme du cadre juridique des finances publiques au Cameroun : la loi portantrégime financier de l'état » cité dans L'administration publique camerounaise à l'heure des réformes rédigé sous la direction deMagloire Ondoa, l'Harmattan, 2010, p23 

* ⁶⁹ Dans la Déclaration de Lima relative au contrôle des finances publiques, le contrôle a posteriori permet de s'assurer de la conformité aux objectifs définis

* ⁷⁰ Le docteurAriel Ngnitedem démontre dans une interviewque l'avènement de la budgétisation par programme ne peut qu'être bénéfique pour le Cameroun, interview publiée sur le site http://diasporacamerounaise.com/ consulté le 08 septembre 2015