L'exigence démocratique en droit international

§2. L'influence normative : La conditionnalité dans les accords internationaux

(le cas de l'Union européenne)

La « conditionnalité politique » peut revêtir différentes formes^355(*)mais la plus importante d'entre elles, que l'on qualifie de conditionnalité proprement dites, prend la forme de disposition juridiques, intégrées dans un accord conclu entre deux ou plusieurs Etats ou entre une organisation internationale et un Etat ou un groupe d'Etats, qui font dépendre l'obtention de certains bénéfices (aide financière, avantage économique,..) au respect de certains critères ( ex : respect des droits de l'homme, des principes démocratiques, certaines conventions de l'OIT...

l'intérêt de la conditionnalité politique est qu'elle revêt une double dimension^356(*), tout d'abord il y a derrière cette conditionnalité une approche positive (« la carotte ») se traduisant par un soutien actif de l'Union aux pays tiers qui prennent des mesures pour remplir les critères concernés afin de les encourager dans cette voie là, mais à côté de ça il y a aussi une approche négative(« le bâton ») visant à sanctionner un État tiers lorsque les droits de l'homme et les principes démocratiques sont gravement mis à mal

La pratique de la conditionnalité est exercée par différentes organisations internationaleset par plusieurs Etats^357(*). Certes, c'est au sein de la Communauté européenne et aujourd'hui de l'Union européenne que la conditionnalité a connu un véritable essor. De ce fait on s'intéressera particulièrement au cas de l'UE en matière de conditionnalité politique.

L'UE a fait de la trilogie droite de l'homme, démocratie et Etat de droit un élément central de sa politique extérieure, via la politique étrangère et de sécurité commune ou les politiques de commerce, de développement et de coopération

L'Union dispose d'un outil juridique notoire et original pour assurer le respect des droits de l'homme et de la démocratie.Nous allons nous intéresser à l'évolution des « clauses droits de l'homme et démocratie » dans les accords de l'Union (A), avant de s'intéresser à la valeur juridique ajoutée de ces clauses (B)

A/ L'évolution des « clauses droits de l'homme et démocratie » dans les accords extérieurs de l'Union Européenne

L'adoption des « clauses droits de l'homme et démocratie » exprime une volonté de l'UE de jouer un rôle dans ce domaine, notamment dans le cadre de sa politique extérieure. Le fondement de cette compétence figure dans l'article 21§2 b) du traité de Lisbonne : « L'Union définit et mène des politiques communes et des actions et oeuvre pour assurer un haut degré de coopération dans tous les domaines des relations internationales afin [...] de consolider et d de soutenir la démocratie, l'État de droit, les droits de l'homme et les principes du droit international. »

La Commission a affirmé dans une de ses communications en prenant cette position: « c'est dans l'esprit d'un engagement commun sur le respect et la promotion des valeurs universelles et non dans le sens d'une relation de conditionnalité que cette approche doit être perçue »^358(*).

Le développement des « clauses droits de l'homme et démocratie » s'est effectué en différentes étapes ce qui a donné lieu à l'établissement de plusieurs « générations » de clauses^359(*).

Dans un premier temps on a tenté une expérimentation de ces clauses dans le cadre des accords de Lomé En effet, l'article 5 de cette convention^360(*) reconnaît un lien entre la coopération et le respect des droits de l'homme, le respect de ceux-ci constituant un élément fondamental de la coopération ce qui a valut le qualificatif de «  clause fondement » à cette disposition.

Depuis 1992 des clauses définissant les droits de l'homme et les principes démocratiques comme élément essentiel de l'accord ont été introduites dans les accords de coopération conclus avec le Brésil et les pays du Pacte andin, puis pour les accords avec les pays de l'OSCE (mis à part la Russie) dans le cadre de la politique européenne de voisinage (Tunisie, Maroc) et avec les pays ACP^361(*). On a inséré une clause complémentaire, qui dans un premier temps, a pris la forme d'une clause de suspension (« la clause balte ») qui permettait la suspension totale ou partielle avec effet immédiat de l'accord en cas d'atteintes graves aux dispositions essentielles. Par la suite, la Communauté a utilisé une clause de non-exécution (« la clause bulgare »)^.

L'adoption de ce type de clause a été favorisée vu leur caractère plus modéré, en effet contrairement à la « clause balte », les  « clauses bulgares » assurent des garanties procédurales, accordent la possibilité d'adopter différentes sortes de mesures à titre de sanction suivant la situation,^362(*)...

Cependant, des critiques ont tout de même été formulées à l'égard de ces clauses dont certains ont soulevés le caractère vague de certaines dispositions, notamment de l'expression « mesures appropriées » ou « d'urgence spéciale »^. Ces clauses ont donc été accompagnées de déclarations interprétatives par les États tiers afin de prévenir le possible unilatéralisme de l'Union dans l'exécution de l'accord^363(*).

L'Accord de Cotonou signé le 23 mai 2000 qui a remplacé La Convention de Lomé IV prévoit, respectivement dans ses articles 9 et 96, la clause « élément essentiel » et la clause « de non-exécution » mais avec une procédure de consultation plus flexible.

Mais au terme de quelques années de pratique, l'Union est parvenue à adopter un véritable « système des clauses droits de l'homme »^364(*)assez uniforme qui a notamment été officialisé par la Commission dans une communication adoptée en 1995 sur la prise en compte du respect des principes démocratiques et des droits de l'homme dans les accords entre la Communauté et les pays tiers^365(*) où elle prévoit l'insertion de ce système dans tous les nouveaux accords de la Communauté avec les pays tiers^366(*)

S'il est arrivé dans de très rare cas que des pays tiers aient refusé la conclusion d'un tel accord en raison de la présence de ces clauses. L'exemple de l'Australie qui a refusé de conclure un accord cadre de coopération avec la Communauté Européenne qui incluait une clause des droits de l'homme en alléguant qu'elle protégeait déjà les droits de l'homme

* ³⁵⁵Candela Soriano (Mercedes), « L'Union Européenne et la protection des droits de l'homme dans la coopération au développement : Le rôle de la conditionnalité politique », Revue trimestrielle droit de l'homme, 2002, p 876-877 L'auteur ici distingue entre la conditionnalité préalable notamment pour l'adhésion à l'Union, les conditions proprement dites et les incitations qui visent à encourager ou récompenser les progrès réalisés par un État tiers dans les réformes politiques et socio-économiques.

* ³⁵⁶ CANDELA SORIANO (Mercedes), op cit, p.880.

* ³⁵⁷ JOLY (C) « La conditionnalité politique », in Rostane Mehdi (dir), La contribution des Nations Unies à la démocratisation de l'Etat, 10^ème Rencontres Internationales d'Aix-En-Provence, Paris, Pédone, 2002 pp 63-74 ; GHERARI (H), op cit.

* ³⁵⁸COM (95) 567 final, Bull. UE., p.34

* ³⁵⁹Conclusion de l'avocat général La Pergola dans l'arrêt Portugal c/Conseil, CJCE, 03/12/1996, affaire C-268/94

* ³⁶⁰ L'article 5§1 de la convention Lomé IV dispose « La coopération vise un développement centré sur l'homme, son acteur et bénéficiaire principal, et qui postule donc le respect et la promotion de l'ensemble des droits de celui-ci. Les actions de coopération s'inscrivent dans cette perspective positive, où le respect des droits de l'homme est reconnu comme un facteur fondamental d'un véritable développement et où la coopération elle-même est conçue comme une contribution à la promotion de ces droits. »

* ³⁶¹ L'Accord de Cotonou signé le 23 mai 2000 qui a remplacé La Convention de Lomé IV prévoit, respectivement dans ses articles 9 et 96, la clause « élément essentiel » et la clause « de non-exécution» mais avec une procédure de consultation plus flexible.

* ³⁶² MUSSO (C) Les clauses « droits de l'homme » dans la pratique communautaire, in Droits fondamentaux, n°1, juillet-décembre 2001 p.76

* ³⁶³ FLAUSS (J.F.), « Droits de l'homme et relations extérieures de l'Union Européenne », in l'Union européenne et les droits fondamentaux, Bruxelles, Bruylant, 1999, p.160.

* ³⁶⁴ MUSSO (C), op cit, p.78.

* ³⁶⁵ Bull UE 5/1995 note 1.2.2 actions extérieur de l'UE.

* ³⁶⁶ Il convient de noter ici que les accords de Lomé, précurseur de la conditionnalité relative aux doits de l'homme a également suivit cette nomenclature vu que la révision de convention de Lomé IV en 1995 a inséré une clause élément essentiel à l'article 5 et un dispositif complémentaire à l'article 366a et est accompagné d'une déclaration interprétative et que cette nomenclature est également présente dans les accords de Cotonou.