La transposition dans l?ordre juridique national des directives cemac : une analyse sous le prisme de la pratique europeenne

A- L'adoption du texte national de transposition

Il sera question ici de la transposition de la directive n° 1/99-CEMAC-028-CM-03 portant harmonisation des Législations des Etats membres en matière de Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et du Droit d'accises (A), et la transposition des directives CEMAC relatives aux télécommunications (B), toutes adoptées dans la période 1999-2009.

1- Le cas de la directive CEMAC de 1999, portant harmonisation des Législations des Etats membres en matière de TVA et du Droit d'accises

La directive CEMAC relative à la TVA et aux DA a fait l'objet au Cameroun d'une transposition anticipée comme dans deux autres pays de la CEMAC¹⁴¹. En effet la TVA a été instituée au Cameroun par la loi de finances 98/99 et est entrée en vigueur le 1^er janvier 1999, alors que la Directive CEMAC relative au même impôt existe seulement à partir 17 décembre 1999¹⁴². Il faut notamment entendre par transposition anticipée « l'existence de principes généraux de droit constitutionnel ou administratif » qui « peut rendre superflue la transposition [...] à condition toutefois que ces principes garantissent effectivement la pleine application de la directive par l'administration nationale [...] et que les bénéficiaires soient mis en mesure de connaitre la plénitude de leurs droits et, le cas échéant, de s'en prévaloir devant les juridictions nationales »¹⁴³. Seules certaines dispositions de la directive peuvent faire l'objet d'une transposition anticipée, il reste alors à l'Etat dans ce cas de se conformer aux autres dispositions du texte communautaire.

141 Le Congo a adopté sa loi sur la tva le 12 mai 1997, et le Gabon le 1^er avril 1995. Quant aux trois autres pays, la Centrafrique adopte sa loi sur la tva le 1^er janvier 2001, la Guinée Equatoriale transpose par la loi n°4/2004 du 28 octobre 2004 portant organisation du système fiscal, et le Tchad par sa loi des finances de 2000. Voir aussi BANGO (A.), « l'élaboration et la mise en oeuvre de la fiscalité dans les pays de la Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale (CEMAC) », Université Jean Moulin Lyon 3/Ecole doctorale, 3 juillet 2009, p.150.

142 Voir TONGA (D.), « Recherche sur la conformité du droit national au droit communautaire de la CEMAC : le cas de la TVA », Université de Yaoundé II Soa, DEA, 2008 ; disponible sur http://www.memoireonline.com/08/08/1504/recherches-conformité-droitnational-droitcommunautaire1.html

143 CJCE, 23 mai 1985, Commission c/ Allemagne. Voir également SAURON (J-L.),Op.Cit. p.43-44.

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On constate alors, notamment au regard de la pratique des Etats membres de la CEMAC, que la transposition des directives relatives au domaine fiscal¹⁴⁴ s'appuie sur la procédure législative ordinaire¹⁴⁵.

La procédure législative ordinaire¹⁴⁶ au Cameroun voudrait tout simplement, qu'une fois la directive adoptée par le Conseil des Ministres (CM), les délégués du Cameroun à la session du CM tiennent informées les autorités nationales et proposent à la hiérarchie l'adoption d'un texte au niveau national pour respecter les obligations qui découlent du traité CEMAC.

Le projet de loi des finances est alors préparé à la Direction Générale des Impôts (DGI), validé au cabinet du Ministre des finances, approuvé dans les services du Premier ministre et par la Présidence de la République. Il est ensuite déposé à l'Assemblée nationale, où il est défendu au nom du financement par le Ministre des finances jusqu'à son adoption en session plénière par les députés, suivi de la promulgation par le Président de la République.

Le choix d'une loi se justifie amplement, parce que conditionné par la séparation constitutionnelle du domaine de la loi et du règlement ; en effet, aux termes de l'article 26 de la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996, ressortent entre autres du domaine de la loi, « la création des impôts et taxes et la détermination de l'assiette... ». Il peut aussi se justifier en outre par le principe d'équivalence, car le domaine était avant l'adoption de la directive, régi par une loi.

2- Le cas des directives relatives aux « communications électroniques »

Cinq directives CEMAC ont été adoptées le 19 décembre 2008 à Bangui par le CM dans le cadre des communications électroniques, mais trois ont été transposées en 2010 :

- La directive n°06/08-UEAC-133-CM-18 fixant le Régime du service universel dans le secteur des communications électroniques au sein des Etats membres de la CEMAC,

144 Il s'agit de la directive n°02/01-UEAC-050-CM-06 portant révision de l'Acte 3/72-153-UDEAC du 22 décembre 1972 instituant l'impôt sur les sociétés et de la directive n°01/04-UEAC-177 U-CM-12 portant révision de l'Acte N° 3/77-UDEAC-177 instituant l'impôt unique sur le revenu des personnes physiques. Voir

l'entretien du 28 novembre 2011 avec M. TCHOUATA Ervice, chargé d'étude assistant à la Cellule des Relations Fiscales Internationales de la Direction Générale des Impôts/Yaoundé/Cameroun.

145 Ibid.

146 Ibid.

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- la directive n°07/08-UEAC-133-CM-18 fixant le Cadre juridique de la protection des droits des utilisateurs de réseaux et de services de communications électroniques au sein de la CEMAC ;

- la directive n°08/08-UEAC-133-CM-18 relative à l'interconnexion et à l'accès des réseaux et des services de communications électroniques dans les pays membres de la CEMAC.

Ces directives ont été transposées par la loi n°2010/013 du 21 décembre 2010 régissant les communications électroniques au Cameroun¹⁴⁷. [a méthode de transposition a donc été ici globale. [a directive fixant le Régime du service universel dans le secteur des communications électroniques au sein des Etats membres de la CEMAC est transposée par les articles 27 à 31, la directive fixant le Cadre juridique de la protection des droits des utilisateurs de réseaux et de services de communications électroniques par les articles 51 à 54, et la directive relative à l'interconnexion et à l'accès des réseaux et des services de communications électroniques par les articles 42 à 44.

[a transposition a été réalisée tout comme dans le cadre de la directive TVA par une loi ordinaire. Concernant la procédure, elle est passée alors par l'élaboration dans les services juridiques du Ministère des télécommunications en collaboration avec les services de l'Agence de Régulation des Télécommunications (ART)¹⁴⁸, ensuite le projet de loi une fois validé et approuvé, a été soumis au parlement pour adoption, suivi de la promulgation par le Président de la République de la loi adoptée.

Le domaine était avant l'adoption des directives CEMAC régi par la loi du 14 juillet 1998 régissant les télécommunications au Cameroun, le principe de l'équivalence ou du parallélisme des normes peut donc être invoqué ici pour justifier le choix des autorités camerounaises.

147 Entretien du 15 mars 2012 avec M. MOHAMADOU, Chef service de la législation et de la règlementation interne à la Direction des Affaires Juridiques et de la Coopération Internationale/Agence de Régulation des Télécommunications (ART)/Yaoundé/Cameroun.

148 Ibid.

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B- La conformité des textes nationaux de transposition aux directives communautaires

Serons examinées ici la conformité des dispositions de la loi des finances 98/99 aux objectifs de la directive TVA de la CEMAC (1), ainsi que la conformité des dispositions de la loi régissant les communications électroniques au Cameroun aux directives CEMAC sur les communications électroniques (2).

1- La conformité de la loi des finances 98/99 au droit CEMAC de la TVA

Sur la conformité de la loi des finances à la directive communautaire en matière de TVA, la nuance est de mise¹⁴⁹. En effet, malgré une reprise fidèle des grands principes du droit communautaire de la TVA¹⁵⁰, tendant presqu'à une transcription, que Geneviève Koubi définit comme « une introduction des normes communautaires en droit interne sans travail spécifique de reformulation »¹⁵¹, la législation camerounaise en matière de TVA est restée en marge du droit communautaire sur plusieurs points, qualifiés par certains d' « éléments d'originalité non conformes »¹⁵².

C'est la raison pour laquelle le Cameroun a par exemple par sa loi de finances de 2005 supprimé les exonérations de TVA sur le poisson congelé et le matériel informatique non prévues par la directive CEMAC en matière de TVA da 1999¹⁵³. Le Cameroun n'est pas le seul à se conformer de manière progressive à la législation communautaire, en effet le Congo en 2003 a par exemple procédé par le biais de sa loi de finances, à la suppression de son taux réduit de 8% sur les produits de large consommation importés alors que ceux produits localement étaient exonérés de TVA, une discrimination qui violait le droit de la TVA communautaire¹⁵⁴ ; il a aussi procédé à la modification de l'ancien article 7 de la loi sur la TVA de 1997, via la loi de finances de 2005, pour s'aligner sur la position de la directive TVA qui exonère de TVA les opérations liées au trafic international¹⁵⁵.

149 TONGA (D.), Op.Cit.

150 Notamment en matière d'imposition. Voir TONGA (D.), Op.Cit.

151 G. KOUBI, « Transposition et/ou transcription des directives communautaires en droit national », Revue de la Recherche Juridique, 1995, n°2, p. 617, citée par TONGA (D.), Op.Cit.

152 Ibid.

153 BANGO (A.),Op.Cit. p.147.

154 Ibid. p.149.

155 Ibid. p.147.

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En janvier 2004, le Gabon a par exemple en matière de TVA introduit un taux majoré de 25% au lieu de 18% pour les produits de luxe, avant d'adopter une posture conforme à travers une loi rectificative de celle de 2004¹⁵⁶.

On le constate alors, la transposition de la directive communautaire en matière de TVA qu'elle soit anticipée ou ordinaire, s'est faite de manière assez progressive, à un rythme assez hétérogène au sein de la Communauté, ce qui ne sert pas l'effectivité uniforme de la norme communautaire ; mais on ne peut toutefois pas en être surpris lorsque l'on sait que la directive communautaire TVA et droit d'accises de 1999 ne prévoit pas de délai de transposition.

2- La conformité de la loi n°2010/013 du 21 décembre 2010 aux directives CEMAC des communications électroniques

Trois directives CEMAC¹⁵⁷ ont été transposées par la loi n°2010/013 du 21 décembre

2010 :

- La directive n°06/08-UEAC-133-CM-18 fixant le Régime du service universel dans le secteur des communications électroniques au sein des Etats membres de la CEMAC ;

- la directive n°07/08-UEAC-133-CM-18 fixant le Cadre juridique de la protection des droits des utilisateurs de réseaux et de services de communications électroniques au sein de la CEMAC ;

- la directive n°08/08-UEAC-133-CM-18 relative à l'interconnexion et à l'accès des réseaux et des services de communications électroniques dans les pays membres de la CEMAC.

La conformité la loi camerounaise aux textes communautaires qu'elle transpose semble transparaitre au regard de ses dispositions, car celle-ci en effet, tout comme les lois congolaises¹⁵⁸, a été fortement inspirée par les directives CEMAC¹⁵⁹.

La loi camerounaise rejoint alors comme celles du Congo, les textes CEMAC, sur deux grands principes, la séparation des fonctions de réglementation et de régulation, et l'indépendance (autonomie financière et personnalité juridique) de l'autorité de régulation¹⁶⁰.

156 Ibid. p. 149.

157 Ces directives sont adoptées le 19 décembre 2008 à Bangui, par le Conseil des Ministres de l'UEAC.

158 Le Congo a transposé les directives CEMAC en matière de communications électroniques par deux textes nationaux, la loi n°9 du 25 novembre 2009 portant réglementation du secteur des communications électroniques, et la loi n°11 du 25 novembre 2009, portant création de l'Agence de Régulation des Postes et des Communications Electroniques (ARPCE). Voir ENDOKE (J-C.), « harmonisation des réglementations des TICS en zone CEMAC (état des lieux) », ARPCE/Congo, 2011, p.7.

159 Voir ENDOKE (J-C.), Op.Cit. p.7.

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Plus spécifiquement, en ce qui concerne la directive n°06/08-UEAC-133-CM-18 fixant le Régime du service universel, la conformité de la loi camerounaise se relève par exemple au niveau de l'article 27 qui reprend de manière plus précise et plus détaillée l'article 3 de la directive communautaire relative au contenu du service universel. Au niveau de la directive fixant le cadre juridique de la protection des droits des utilisateurs de réseaux et de services de communications électroniques, on peut relever par exemple la conformité sur le point du contrat des consommateurs, notamment au regard des articles 51 et 52 de la loi camerounaise par rapport à l'article 9 de la directive CEMAC. Concernant enfin la directive relative à l'interconnexion et à l'accès des réseaux et des services de communications électroniques, l'article 41 al1 de la loi camerounaise s'aligne clairement sur la position de l'article 3 al 3 de la directive communautaire en ce qui concerne par exemple le refus d'une demande d'interconnexion qui doit être justifiée ou motivée.

La loi camerounaise sur les communications électroniques a donc transposé assez justement les dispositions des directives CEMAC¹⁶¹, toutefois, on peut relever que le loi camerounaise se démarque de la directive relative au service universel¹⁶², sur l'aspect du fonds de financement du service universel qui dispose à son article 13 que « le fonds de financement du service universel sera géré, dans chaque Etat membre, par l'Autorité Nationale de Régulation sur la base des programmes prioritaires arrêtés par les pouvoirs publics qui assureront la supervision ». Contrairement à cette directive, la loi nationale de 2010 dispose en son article 34 (4), que les ressources du fonds spécial de télécommunication sont recouvrés par l'ART, cependant, c'est le ministre chargé de télécommunications qui est l'ordonnateur des dépenses engagées sur le fonds. Une posture qui n'est notamment pas exclusive au Cameroun, car le Congo aussi a légiféré dans ce sens¹⁶³.

Il est à noter enfin que le Cameroun n'a pas respecté les délais imposés par les directives sur les communications électroniques, qui prévoyaient un an pour leur transposition.

160 Ibid.

161 MOHAMADOU (D.), « Etude comparative des textes final », Agence de Régulation des Télécommunication (ART)/Yaoundé, Cameroun 2010.

162 Ibid.

163 Voir ENDOKE (J-C.), Op.Cit. p.8.

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Paragraphe II : LA PRATIQUE CAMEROUNAISE DE TRANSPOSITION, UNE MECANIQUE SIMPLIFIEE

On peut le constater au vu de ce qui précède, le Cameroun a fait le choix d'une pratique de transposition élémentaire, car la mécanique camerounaise s'appuie sur des bases juridiques et une procédure (A) qui consacrent une structuration organique peu complexe (B).