L'éducation primaire comme levier de développement. Analyse critique à partir de l'Objectif OMD 2: « Assurer l'éducation primaire pour tous »

3.2. Analyse de la pertinence

Des quelques résultats globaux présentés ci-dessus, il ressort d'une part, que les avancées quantitatives dans l'objectif OMD 2 sont significativement plus importantes que dans l'objectif OMD 1 et d'autre part, que le lien entre ces deux objectifs n'apparaît pas en première lecture. Il est difficile d'affirmer que la scolarisation primaire puisse engendrer des rendements privés significatifs dès lors que l'on constate que la situation de l'emploi n'a guère évolué. Le rapport du PNUD ne mentionne pas de lien entre ces deux objectifs, il lie plutôt la réduction de la pauvreté à la croissance économique et aux gains de productivité. Il lie également la précarisation des emplois à la crise économique engendrant ainsi des diminutions de la productivité et donc de revenus. Il lie l'insécurité alimentaire à l'instabilité politique, aux conflits et aux persécutions.

Les situations d'extrême pauvreté et d'instabilités politiques seraient plutôt un frein à l'éducation.

La croissance reste le moteur de la lutte contre la pauvreté

En 2003, le PNUD écrit que << la croissance économique est nécessaire pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement, elle permet l'augmentation des recettes fiscales et donc, de libérer des ressources pour investir dans le développement humain » (2003 : 67). Il se réfère, dans l'encadré, aux études économétriques démontrant l'élasticité de la pauvreté au revenu et donc la nécessité d'une croissance économique pour réaliser l'Objectif OMD 1. << Il faut que le revenu par habitant s'accroisse de 41% pour que l'indice numérique de pauvreté recule de moitié... si, en revanche, un pays doit accomplir l'intégralité de cette hausse entre 2003 et 2015, le rythme de croissance annuel requis est bien plus élevé (2,9%) » (PNUD, 2003 : 67).

Mais cette élasticité du taux de pauvreté à la croissance dépend aussi des différences initiales dans le niveau de développement et des inégalités de revenu dans un pays (Epaulard, 2003). Pour l'Afrique, cette élasticité est de l'ordre de -1 pour un taux de pauvreté de 2$ par jour; ce qui signifie qu'il faudrait un taux de croissance par habitant de 50% correspondant à une croissance de 4,2% du PIB par habitant pendant 10 ans. Par ailleurs, il ressort de l'étude de A. Epaulard que l'évolution des inégalités de revenus en période de croissance pour les pays en développement ne va pas systématiquement en

s'amplifiant dans les premières phases comme l'hypothèse de Kuznets le présuppose. Il y a donc une place pour des politiques macroéconomiques et sectorielles favorisant une croissance pro-pauvres même si les données manquent à ce jour pour mesurer les effets de ces mesures. Ainsi, << la plupart des études empiriques peinent à identifier un lien (positif ou négatif) entre les politiques macroéconomiques et l'efficacité de la croissance à réduire la pauvreté » (2003 : 19).

La croissance est donc bien liée à la lutte contre la pauvreté. En 2003, l'OCDE publiait un document de synthèse sur la politique de croissance pro pauvre.

Dans le contexte de la mondialisation, un des facteurs importants de la politique macroéconomique actuelle est l'ouverture des économies. S. Mesplé-Somps critique cette approche et propose une approche à l'échelle nationale voire locale (2008). Les études empiriques montrent que la politique commerciale n'est pas le levier le plus important pour réduire la pauvreté et que << La question du lien entre la globalisation et la pauvreté intra-pays est aussi une question empirique. Les effets statiques et distributifs de l'ouverture ne bénéficient pas toujours aux pauvres. Cela dépend du type d'ouverture subie, de la spécialisation des pays, du degré de mobilité des facteurs, de la capacité des pauvres à ajuster leurs comportements et des politiques d'accompagnement (politique d'éducation, de transports, de flexibilité des marchés...)» (Mesplé-Somps, 2008). De son point de vue, le meilleur canal de réduction de la pauvreté serait la croissance macro-économique au sein même des pays avec comme ingrédients de trouver les moteurs de croissance plutôt que l'inscription dans un processus de globalisation. Les travaux empiriques actuels en économie semblent aller dans ce sens en s'intéressant aux écarts de développement entre les pays aux facteurs historiques, institutionnels et géographiques. Cependant, nous constatons que les ingrédients pour éviter des trappes à pauvreté restent les mêmes : lutter contre les inégalités, améliorer l'accès à l'éducation et à la santé, améliorer l'accès des pauvres aux marchés (de produits et du crédit).

L'investissement éducatif engendre surtout des rendements privés

De l'étude réalisée par E. Duret, M. Kuepir, Ch. Nordman et F. Roubaud en 2005 ayant pour but d'analyser l'efficacité économique externe de l'éducation à partir de la situation de ménages issus de 7 métropoles de l'Afrique de l'Ouest, il ressort que :

- « l'investissement en capital humain n'est pas toujours un ticket pour l'emploi et il reflète l'état de dégradation dans lequel se trouve les marchés du travail africains >> (2005 : 14) ;

- le niveau d'instruction permet d'accéder au secteur moderne ou de sortir du secteur informel : 91% des personnes n'ayant pas terminé le primaire exercent dans le secteur informel, ce pourcentage est ramené à 75% pour les personnes en possession du diplôme de primaire, à 50% pour les personnes ayant terminé le cycle secondaire et de 19% pour celles ayant terminé le supérieur ;

- le type d'éducation est important; l'enseignement technique, davantage que l'enseignement général secondaire, permet de sortir du secteur informel, 37% des personnes ayant un diplôme technique travaillent dans le secteur informel contre 50% ayant un diplôme de secondaire ;

- au niveau individuel, les rendements privés sont élevés et l'augmentation des revenus est corrélée à l'augmentation du niveau d'instruction ; par contre, à un niveau agrégé, « il est difficile et délicat d'en déduire l'efficacité intrinsèque de l'investissement en capital humain >> (2005 : 20).

Les origines de la pauvreté ne sont pas du seul fait d'un manque d'éducation

La FAO, Oxfam, les Nations Unies, SOS Faim et le BIT ont, à plusieurs reprises, attiré l'attention sur la nécessité de réinvestir dans les politiques agricoles.

La FAO rappelle que lors du Sommet mondial sur la sécurité alimentaire le 18 novembre 2009 à Rome, « la communauté internationale s'est engagée à investir davantage dans l'agriculture et à éliminer la faim aussitôt que possible >>²⁸.

Oxfam insiste sur le rôle central de l'agriculture « l'agriculture constitue un secteur clé pour les pays en développement dans la lutte contre la faim et contre la pauvreté. En Afrique de l'Ouest, l'agriculture génère 35 % du PIB, procure 15 % des recettes d'exportation et emploie plus de 70 % de la population active. Pourtant, les trois quarts des personnes qui souffrent de la faim vivent en milieu rural >>. Oxfam France s'est défini trois priorités : investir dans les petits agriculteurs, mettre en place une gouvernance mondiale de l'agriculture et de l'alimentation et l'aide alimentaire en intégrant « les questions de vulnérabilité et de pouvoirs d'achat des populations >>²⁹.

²⁸ FAO, Site Internet consulté le 2 Juin 2011, FAO 2011, http://www.fao.org/news/story/fr/item/37465/icode/

²⁹ Oxfam France, Site Internet consulté le 2 Juin 2011, http://www.oxfamfrance.org/Agriculture-alimentation-etdroits,414

O. De Schutter, en tant que Représentant spécial de l'Onu pour le droit à l'alimentation, rappelle que la pauvreté et la malnutrition sont liées à l'échec de la libéralisation de l'agriculture dans les années 80 qui récompensait les agriculteurs les plus compétitifs. << On a développé l'agriculture dans une direction qui n'a pas bénéficié à tous et qui, au contraire, a contribué à accentuer la pauvreté et les inégalités dans les campagnes ». Une des solutions serait de rompre avec ce cercle vicieux actuel d'importation de denrées alimentaires à bas prix et de migration vers les zones urbaines en définissant une politique de soutien à l'agriculture familiale, en soutenant les petits paysans et << ce qu'il faut faire dans le long terme, qui est effectivement de privilégier des chaînes plus courtes et une relocalisation des systèmes alimentaires »³⁰. Les solutions à la pauvreté sont d'ordre politique, comme sa recommandation au G20 d'encourager les Etats à se doter de stocks régulateurs pour garantir des prix et revenus stables aux agriculteurs, et d'ordre juridique, comme assurer une protection de l'accès à la terre pour les paysans.

SOS Faim a consacré un numéro spécial en 2009 sur les terres accaparées par des investisseurs étrangers et les paysans exclus. Les conséquences pour les populations d'Afrique et d'Asie sont multiples, une perte de l'accès aux terres alors que c'est le fondement sur lequel repose la sécurité alimentaire, une mise en danger des savoirs locaux au profit d'une agriculture industrielle, un risque de détournement des profits au détriment d'un << développement » des communautés locales (SOS Faim, 2009 : 8-9). Parmi les solutions préconisées pour contourner ce problème, il y a le renforcement des capacités de négociation des Etats, la transparence des négociations et l'intégration de ce problème dans les politiques agricoles et de développement rural (SOS Faim, 2009 : 14-15).

Ces positions sont, par contre, à l'opposé de certaines orientations ou constats en économie du développement relatifs aux secteurs à prioriser. Alors que le secteur de l'agriculture engendre des faibles rendements, il tend à être privilégié dans les régions à faible développement. Or, quand une économie se développe, elle se concentre dans les secteurs de l'industrie et des services où les rendements sont plus élevés (Barro et Salai-Martin, 2001 : 49). Ce constat est en lien avec le concept de trappes à pauvreté : << We can think of a poverty trap as a state with low levels of per capita output and capital stock. This outcome is a trap because, if agents attempt to break out of it, then the

³⁰ La Libre Belgique, « On vote trois fois par jour », 27 mai 2011, entretien réalisé par S. Verhest et al.

economy has a tendency to return to the low-level steady state » (Barro et Sala-i-Martin, 2001 : 49).

Le BIT aborde la question de manière plus large sous l'angle de l'emploi. La Commission des experts qui a rédigé le rapport à l'occasion de la 99^e session de la Conférence internationale du Travail du BIT recommande de se pencher sur les politiques d'emploi. Il s'agit d' << accroître l'intensité de la composante de l'emploi dans la croissance » dans le secteur << moderne » et surtout, de promouvoir l'emploi en milieu rural grâce au développement de l'agriculture et de l'économie rurale (BIT, 2010 : 173). En Afrique subsaharienne, c'est l'emploi indépendant qui domine dans l'économie informelle urbaine et les petites exploitations agricoles au côté d'un secteur moderne faible. Or, << Malgré la prédominance du secteur agricole dans ces économies, rares sont les pays qui indiquent que les politiques de développement rural et agricole font partie intégrante de leur politique de promotion de l'emploi » (BIT, 2010 : 158).

La position de A. Zacharie, Secrétaire général de la coupole des ONG belges francophones et germanophones³¹, est similaire. Les OMD permettent de panser les plaies, la lutte contre la pauvreté n'est pas une vraie stratégie de développement économique comme celle développée dans les années 60-70. << Il n'y a plus d'investissement dans les infrastructures, les capacités productives et l'agriculture en est le symptôme. Or, pour répartir les richesses, il faut d'abord les créer, par exemple, en garantissant des emplois décents aux populations du Sud » (La coopération belge au développement, 2010 : 7).

L'impact de l'investissement éducatif dépend de sa capacité à s'adapter aux situations d'extrême pauvreté

N. Henaff, M.-F. Lange et J.-Y. Martin affirment que << C'est seulement en prenant en compte la pauvreté et l'éducation dans toute la complexité de leurs interrelations que l'on peut espérer obtenir des résultats positifs en termes de lutte contre la pauvreté comme de développement de l'éducation ... L'expérimentation en éducation se traduit souvent par des générations sacrifiées » (2009 : 193). S'il est important d'<< assurer une offre d'éducation adéquate sur le plan quantitatif, mais aussi sur le plan qualitatif, la

31 CNCD - 11.11.11., Centre National de Coopération au Développement, Belgique

question est alors de déterminer comment investir dans l'éducation avec des ressources limitées. La pauvreté se traduit par une contrainte budgétaire serrée, pour les Etats comme pour les collectivités et les communautés >> (2009 : 192).

La mise en place de l'éducation primaire passe par l'adaptation sur le terrain de l'organisation de l'école, par une adaptation des contenus et par la motivation des enseignants. Plusieurs leviers ont été expérimentés visant à réduire les coûts d'opportunité pour les familles et à diminuer le taux d'absentéisme en classe. En sus de l'école gratuite, nous pouvons citer la mise en place de programmes de transfert sociaux conditionnels (le versement d'allocations familiales conditionné à certains comportements), de cantines scolaires gratuites, la distribution gratuite d'uniformes pour les filles et la distribution de bourses au mérite au Kenya (Duflo, 2010 : 23, 26). D'autres études montrent que des actions visant à « améliorer les bénéfices réels ou perçus de l'instruction peut donc aussi être un moyen d'augmenter les taux de scolarisation >> (Duflo, 2010 : 30) des actions en lien avec la santé des enfants et l'information des parents et des enfants sur les bénéfices de l'éducation.

E. Duflo s'est également penchée sur les facteurs facilitant la transmission des savoirs. Elle constate qu'allouer des moyens complémentaires sans adapter les pratiques pédagogiques ni prendre en compte la motivation des enseignants n'engendre que peu d'effets (Duflo, 2010). In fine, il s'agit de l'organisation du système scolaire qui est plus une question d'économie politique (Duflo, 2009).

En rappelant que la production agricole procure 70% des emplois et que 70% des emplois se crée dans l'économie informelle, J. R. Minnis relève que les politiques éducatives devraient être réorientées vers l'éducation non formelle, la formation continue pour adulte et ce, plus particulièrement vers les petits agriculteurs qui constituent la majorité de la population rurale. «Examples of context and situated could include non formal, agricultural extension programs organized to train farmers in more effective use of resources and finance» (2006 : 130). La priorité des gouvernements devrait être une meilleure gestion de la transition entre l'école et le travail. « The criterion of success for economic policies must be improved agricultural production supported by non formal education that does not lead to credentials but to useful skills and knowledge and the development of lifelong learning>> (2006 : 131).

L'impact de l'éducation des femmes sur la lutte contre la pauvreté, la santé et la démographie

Ph. Hugon (2007) rappelle que l'évolution des variables d'éducation, démographiques et de santé se réfèrent à la question essentielle de la pauvreté. En deçà de certains seuils, on peut observer des phénomènes de << trappes à pauvreté », concept qu'il reprend de Leibenstein. L'éducation reste toutefois un support et les politiques éducatives sont à replacer au centre des systèmes sociaux, culturels et économiques dans lesquelles elles s'insèrent.

Dans la lutte contre la pauvreté, l'instruction des femmes est un enjeu majeur, particulièrement en zone rurale. Le rapport du PNUD (2003) reprend un schéma explicatif des effets positifs de l'éducation pour elle, ses enfants et pour la société via les améliorations en matière de santé, la diminution du taux de fécondité et les effets intergénérationnels. Ce dernier élément est d'ailleurs une des externalités positives essentielles dans la théorie du capital humain (Vandenberghe, 2011).

Figure 3.1. : L'instruction et les femmes

(Source : Rapport sur le développement humain 2003, PNUD 2003 : 85)

Le rapport EPT 2011 nous transmet plusieurs messages relatifs aux effets positifs de l'éducation des femmes sur la santé des enfants. Il rappelle qu'un des buts de l'objectif EPT 1 est << de rompre le lien entre pauvreté et désavantage dans la petite enfance » (2011 : 31). << L'éducation des mères est un puissant catalyseur des progrès en matière de santé et d'alimentation des enfants. Plus le niveau scolaire des mères est

élevé, plus leurs enfants ont des chances de survie et moins ils risquent de connaître la malnutrition. A cet effet, l'enseignement secondaire universel pour les filles en Afrique subsaharienne pourrait sauver chaque année jusqu'à 1,8 million de vies » (Unesco, 2011 : 33).

La scolarisation des femmes exerce une influence significative à partir du secondaire par le biais du recul de l'âge du mariage, du recul de la première naissance et de l'utilisation de contraceptifs et l'effet de seuil est important (Hugon, 2007). En moyenne, les femmes ayant atteint au moins le niveau secondaire se marient 4,8 ans plus tard que les femmes analphabètes (Charbit & Kébé, 2006).

Cependant, cet objectif est loin d'être encore atteint en Afrique subsaharienne. L'indicateur de parité dans la scolarisation des femmes et des hommes nous montre que le taux de scolarisation des femmes dans le secondaire reste en-deçà de celui des hommes, il est même redescendu de 83% à 79% entre 1999 et 2008. De plus, d'autres variables interfèrent : la médiation des systèmes économiques, familiaux, culturels et religieux, les régimes démographiques et d'accumulation, l'instabilité et les risques qui caractérisent la société africaine et les politiques publiques (Hugon, 2007). << La scolarisation ne constitue toutefois un facteur de baisse de la fécondité que sous certaines conditions. Le contenu de l'enseignement doit développer une formation adéquate sur la nutrition, sur la santé, sur la sexualité » (Hugon, 2007 : 11). J. R. Minnis nuance aussi en relevant que l'éducation des jeunes filles et des femmes est essentielle pour le développement économique des pays en développement mais s'il n'y a pas d'opportunité d'emploi dans le secteur formel, il n'y a aucune raison que les parents envoient leurs filles à l'école (2006).

A contrario, les variables démographiques exercent une pression sur l'organisation des systèmes éducatifs. << La population scolarisable en âge de fréquenter l'école (6-12 ans) en Afrique est ainsi de trois fois supérieure à celle des pays industrialisés ... Le taux de dépendance entre la population scolarisable et la population d'âge adulte est de l'ordre de 0,5 », l'effort financier pour le primaire y est près de dix fois supérieur << L'éducation pour tous est un mirage qui se déplace au fur et à mesure que l'on croit s'en rapprocher ». (Hugon, 2007 : 4-5).

Dans son document de 2010 intitulé << Priorité à l'alimentation, la FAO et les huit objectifs du Millénaire pour le développement », la FAO, pour l'objectif l'OMD 3 (Promotion de l'égalité entre hommes et femmes et rendre les femmes autonomes),

reprend dans un encadré les raisons pour lesquelles la priorité doit être donnée aux femmes rurales : pour la production agricole, pour la croissance économique, pour la diminution du taux de mortalité des nourrissons et des enfants, pour la diminution de la propagation du VIH-sida, pour la gestion des ressources naturelles et la stabilité de l'environnement... (FAO, 2010 21).

En conclusion, la pauvreté freine la scolarisation et le manque de croissance empêche l'organisation de l'éducation. Les effets de l'éducation sur la croissance et le revenu ne semblent pas démontrés et les investissements dans l'éducation primaire entrent en concurrence avec d'autres priorités essentielles comme le droit à l'alimentation et la santé. Les politiques macro-économiques actuelles semblent avoir oublié le secteur rural, principalement agricole, pour se tourner vers une économie globalisée alors que la dépendance externe rend plus vulnérable aux chocs. La question de l'emploi semble trop restrictive et associée au secteur moderne alors que l'emploi indépendant domine largement. En matière de lutte contre la pauvreté, l'éducation de la femme est placée au centre des préoccupations de par les retombées positive en matière de santé et de fécondité. Ce constat nous amène à formuler la question suivante : Cette politique n'est-elle pas trop responsabilisante tant pour l'éducation que pour la femme elle-même ?

Du point de vue de la qualité de l'investissement éducatif, les coûts d'opportunité, la motivation des enfants et des enseignants, les externalités positives pour les familles, le renforcement du lien avec les opportunités sur le marché du travail local sont autant de paramètres à intégrer dans la définition des politiques éducatives. De plus, le contrôle social ne peut s'exercer correctement. Les populations locales manquent d'expérience de l'école « les parents ne sachant eux-mêmes ni lire ni faire des divisions, ne peuvent vérifier ces compétences directement. Le phénomène de scolarisation massif étant relativement récent, les parents font confiance au système éducatif » (Duflo, 2010 : 39). Du point de vue des objectifs d'éducation, les problèmes liés à la continuité et au degré de réalisme des politiques sont réels avec le risque d'aboutir à un échec du fait du manque de moyens et de délais trop courts (N. Henaff, M.-F. Lange et J.-Y. Martin, 2009). Réduire les inégalités avec une approche quantitative ne semble donc pas un levier efficace de réduction de la pauvreté.