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Stratégie des acteurs lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre de la Loi d'Orientation Agricole (LOA ) au Mali( Télécharger le fichier original )par Chantal Jacovetti Supagro Montpellier institut des régions chaudes - Master acteur de développement rural 2010 |
9.3.2 Les textes prévusSur les 21 textes prévus et validés par le CSA, 15 textes sont en cours sur lesquels travaillent les différents ministères comme répertoriés dans le tableau ci-dessous: Tableau 4 : Répartition des textes au sein des ministères
Développement social, de la Solidarité des personnes âgées Énergie et de l'eau Commissariat à la sécurité alimentaire Texte relatif a l'institution d'un régime institution d'un régime de 26 protection sociale des travailleurs et des exploitants agricole familiales Document de politique nationale de développement énergétique du 92 secteur agricole Décret fixant les modalités d'organisation des interventions en cas de 59 menaces sur la sécurité alimentaire 74 textes sont prévus en tout. Si l'on s'en réfère au rythme actuel, soit 5 décrets sortis, il va falloir que le monde paysan soit vraiment patient pour voir une mise en application réaliste de la LOA ! Mais peut-on revendiquer le temps de faire des concertations et vouloir aller vite ? C'est l'avis du SP et de la FAO qui revendiquent qu'il faut du temps mais pour faire des études, pas pour des concertations. Pour le 1er « oui il y a du retard mais ce n'est pas un problème, le sujet est complexe il faut prendre le temps », pour le 2ème « il faut donner du temps car cette loi apporte beaucoup de changements, on va escamoter le processus...il faut faire des études ». Un dialogue avec le juriste du SP apporte un autre regard : «-C'est vrai il y a un problème. Ils n'ont pas le temps de consulter leur base, en plus ils n'ont pas les moyens financiers. Quel délai vaudrait? - Au moins un mois si on était en France mais on a de l'argent annuellement pour pouvoir être réactif au sein de nos structures - ici il faut en plus trouver l'argent, les partenaires pour financer au moins 3 ou 6 mois, sinon 1 an. Si la feuille de route était respectée, ils pourraient s'organiser. Cela pose le problème de financement des syndicats paysans. » Avec 8 ministères plus le Commissariat a la Sécurité alimentaire, l'écriture et le suivi des textes dans toutes les étapes s'avèrent ardus. D'autant que les instances de gouvernance ne répondent pas a la demande. Que l'on soit paysan ou au SP, le constat est le même « la multiplication des ministères ajoute à la complexité ». A noter aussi que certains textes comme la politique foncière, ou l'enseignement sont engagés dans un processus de concertation plus long pour élaborer des lois. Nous sommes vraiment au coeur de l'actualité avec des informations et des papiers qui circulent dans tous les sens ou ne circulent pas. Nous sommes aussi à la période charnière de crise entre l'appareil étatique et les OP. A priori chacun en est conscient mais personne n'est encore en capacité d'en analyser vraiment les causes ou de prendre sur lui la cause de l'impasse actuelle ou d'avoir les moyens, le pouvoir d'y remédier. L'exercice va donc être périlleux mais j'ai fait le choix d'essayer de décoder au mieux ce qui se passait en m'appuyant toujours sur les dires a partir d'entretien ou d'ateliers, de quelques textes et de mon vécu car j'ai été impliquée directement dans certains. Je fais le choix de décrire plus en détail trois processus de travail autour de pré-projets de texte sur les thèmes : transhumance, statut des exploitations et subventions à la gestion des ressources; Ces illustrations permettent de mieux comprendre... Pré-projet sur le décret transhumance, un dialogue de sourds Ce pré-projet de décret est affilié à la Charte Pastorale qui a été adoptée en 2001 et qui en 2010 est toujours sans décret d'application pour le volet transhumance ! Pourtant les éleveurs-nomades représentent un secteur Agricole important et sont confrontés à de nombreux conflits : fonciers, sanitaires, commerciaux, climatiques ! J'ai pu assister a 3 jours d'atelier concernant ce
pré-projet. Le 1er jour était interne, a l'AOPP, les 2
suivant aider à la compréhension des relations et compétences des différents acteurs en particulier paysans et administration lors d'un atelier de concertation. Préparation de l'atelier avec les éleveurs a l'AOPP La SNV a anticipé l'atelier ministériel en préparant la veille, le lundi 2, une rencontre avec 15 éleveurs dans les locaux de l'AOPP. Le texte support de ce pré-projet circule depuis 3 ans au sein des OP. Chaque OP régionale concernée par le sujet, l'avait eue pour en discuter localement (Mopti, GAO, Kayes Sikasso, Ségou (pas de représentant ce jour là). C'est sur les articles 142 a 151 du chapitre I du TITRE V de la LOA qu'ils ont travaillé. Les participants interviennent sur chaque article projeté sur un écran, et le salarié de la SNV insère chaque remarque. Puis il fait validé par l'ensemble la /les propositions. Une traduction en bambara et fulfuldé est assurée entre les participants. Puis est abordé la stratégie pour défendre le dossier le lendemain. Le formateur va chercher l'information par téléphone pour savoir comment sera organisé l'atelier. « Il y aura une plénière où tout le monde est invité à participer, puis une commission de synthèse finalisera le décret. » rapporte-t-il. La stratégie consiste a ce que chaque participant, par binôme, s'approprie 2 ou 3 articles dans lesquels ils sont les plus aptes a argumenter pour faire inscrire les amendements discutés et approuvés l' après-midi. " Il faut qu'ils défendent à fond leurs positions, c'est leur force de conviction qui peut les faire intégrer dans les décrets. ». La SNV insiste pour que les participants se soutiennent les uns, les autres par des interventions sans montrer qu'ils sont tous issus de L'AOPP, mais qu'ils représentent l'ensemble des éleveurs maliens. De même il pousse pour qu'il y ait au moins 3 représentants a la commission de synthèse (2 paysans dont 1du Nord et 1 du Sud plus le salarié de la CNOP).Puis est procédé au listing des noms de qui défend quoi par rapport aux articles et de nommer ceux qui iraient a la synthèse. L'atelier se clôt par la distribution à chacun des textes amendés. Si ce moment a permis aux éleveurs d'être force de proposition avec une réflexion collective issue de concertations avec la base, la partie prise de parole n'a pas fonctionnée : sur les 15 présents seuls 5 s'exprimeront vraiment car la réunion a été un vrai dialogue de sourd comme nous allons le voir. Une administration en conflit interne et un atelier peu préparé L'atelier s'est déroulé le 3 et 4/11/2009 a la salle de conférence du Ministère de l'Élevage et de la Pêche avec 80 personnes présentes dont environ 15 éleveurs. L'atelier a été cofinancé par 2 ONG : la SNV et HELVETAS. Le financement comprend le temps des deux animateurs, les repas du midi et la pause café du matin, le remboursement des frais de transports ainsi que 10 000 FCFA de per diem pour les deux jours d'atelier pour le repas du soir et l'hébergement a tous les participants. Je ne sais pas s'il y a une contribution étatique Nous sommes toujours dans un contexte de concertation via un atelier de validation au niveau national. Mais est-ce que les interlocuteurs parlent le même langage, ont les mêmes objectifs, la même volonté d'aboutir ? Le directeur de cabinet du Ministère de l'Élevage et de la Pêche est président de séance. Après lecture collective du texte au rétro projecteur, 15 personnes se manifestent pour prendre la parole. Un participant demande « Où sont les éleveurs ?~ pour mieux les identifier ou pour s'assurer qu'ils sont là ? Un élu CNOP apostrophe dès le départ : « Le document présenté ne correspond pas au document distribué pour la consultation, ça fait plusieurs années que ça tourne, dans les régions de Kayes, Kidal, Gao, Mopti, Tombouctou. Ils ont beaucoup travaillé sur le document et on ne retrouve rien dans votre document ! La réponse du ministère est : « Le document que vous avez est un document ouvert et vous êtes maître dans cet atelier, on est dans un atelier national de validation. Le document présenté fait référence à la Loi Pastorale et aux décrets déjà adoptés et aujourd'hui on est sur le décret transhumance.~ Effectivement dans l'ensemble, même si la parole a
été donnée, le ministère et de existants mais pas décliné sur la transhumance "les articles 1 à 10 sont déjà dans la loi, il faudrait mieux parler des modalités spécifiques à la transhumance ». Il n'y a même pas la mise en adéquation avec les autres textes existants " rectifier tous les visas pour être en règle avec la CDEAO/UMOA, rajouter les accords bilatéraux comme ceux de la Mauritanie, du Burkina » interpellent les participants. De nombreuses remarques sont faites sur les incohérences et contradictions du texte (articles 9, 29 et 35). Ainsi la préparation de l'atelier par l'administration peut être estimée comme aléatoire, comme un semblant de consultation car cela fait parti du processus de démocratie participative dont le Mali est attaché. En effet que signifie alors un atelier national de validation quand le ministère se décharge plusieurs fois sur d'autres départements ministériels et surtout au plus haut de l'État pour trancher, arguant « Ce sujet est relégué aux services de la primature, cela ne fait pas parti de nos compétences. » ? Cette attitude s'est révélée tant sur les questions liées aux compétences territoriales que sur la composition des commissions prévues dans le décret. Abondant déjà nos remarques sur ce sujet, la décentralisation n'est toujours pas efficiente pour les gens et dans les faits. De nombreuse modifications pour intégrer les CT à tous les échelons ont été faites, alimentées par de nombreuses discussions sur le rôle de chacun et leurs prérogatives, délaissant alors les revendications spécifiques à la transhumance et/ ou ne pouvant pas apporter de réponses concrètes. Pour les paysans cet atelier était important puisque des enjeux forts d'identité et de reconnaissance étaient en jeu en souhaitant formaliser leurs droits par rapport a l'espace et aux ressources : «Quand nos bêtes meurent on a rien, alors que quand les sauterelles arrivent les agriculteurs ont tout ...Dans le Macina, on a attribué 100 000 ha et c'est un lieu de passage séculaire de transhumance (400 000 bovins et 200 000 ovins en 89, en augmentation constante), où va passer la piste de transhumance maintenant ? Il faut bien réorganiser le classement et le déclassement. Les pistes doivent être classées pour nous protéger » Un dialogue de sourd s'est instaurer avec d'un côté des administratifs peu impliqués, incompétents sur le dossier engendrant même des querelles techniques entre eux, et de l'autre des paysans désabusés alors qu'ils s'étaient investis. « Avec les deux version de documents ça va pas, si on est là comme faire-valoir, on s'en va, on vous laisse entre techniciens. Écoutez les voix des éleveurs, ne les balayez pas d'un revers de main, ce sont les préoccupations des éleveurs. Il y en a ici qui ne savent pas lire et ont plusieurs centaines de bêtes, ne creusez pas le fossé entre intellectuels et analphabètes ~ déclare le président de la Chambre d'Agriculture de Bamako, adhérent CNOP et président de la FEBEVIM. Il faut « arrêter les débats car ce sont des débats techniques et les éleveurs décrochent » renchérit un responsable de la CNOP. Malgré tout un groupe avec les 3 personnes prévues du côté OP plus les 2 animateurs des ONG, a réussi à présenter une synthèse finale qui a été approuvée. Qu'en sortira t-il alors et dans combien de temps ? A ce jour a ma connaissance pas d'avancée sur le sujet. Mais vu le cheminement des textes après et les pressions qui peuvent alors être réellement exercées, est-ce que les paroles des éleveurs seront reprises ? Pourtant il y a urgence car sur le terrain la situation est de plus en plus difficile et conflictuelle, comme l'illustre cet article58 : « Comme on peut le constater, les syndicats des éleveurs, initiateurs de cette assemble générale unitaire, en battant le rappel des troupes, voulaient simplement sonder les éleveurs par rapport à la situation conflictuelle à Y. tout en dégageant des pistes de réflexion pour y trouver des solutions pacifiques. Et l'une des voies pour aboutir à cette solution passe par la LOA Agricole et la Charte Pastorale dont l'ignorance et l'incompréhension ont conduit a cette situation regrettable. C'est pour combler le vide que les responsables des 2 syndicats ont fait appel au Directeur national de la production animale, pour les expliquer clairement.» Si expliquer la LOA et la Charte pastorale - dont l'une est
votée depuis plus de 3 ans et l'autre depuis bientôt 58 L'Indépendant du 5 septembre 2009 place dans cette situation. Une évaluation sur la partie diffusion et sensibilisation qui est dévolue au SP devrait être faite tant sur le terrain qu'en interne. Les débats techniques ont dominé cet atelier, engendrant de nombreuses et longues querelles entre services, marginalisant les éleveurs qui peu à peu se sont déconnectés, et révélant un ministère dépassé ou désinvolte. Le déroulement d'ateliers dans ces conditions ne peut qu'entrainer des frustrations et des incompréhensions. Il ressort que peu de personnes étaient prêtes pour travailler sur les décrets par manque de formation, de compétence, de vision commune partagée. Est-ce que cela suffit pour satisfaire aux critères de démocratie participative, de bonne gouvernance ? Pré-projet de loi sur le statut, un thème délicat C'est dans le TITRE II chapitre I que sont développés 16 articles (11 à 26) faisant référence aux droits et devoirs par rapport au statut des exploitations et des exploitant-e-s Agricoles. C'est aussi une revendication forte de la CNOP que les paysan-ne-s soient reconnus officiellement comme catégorie socioprofessionnelle au sein de la société. Mais il va falloir encore attendre le vote de la loi et la sortie des décrets d'application ! Une réunion interministérielle s'est tenue au Secrétariat Général du Gouvernement le 4 février 2009 oü 17 départements ministériels étaient représentés plus l'APCAM, la CNOP, l'AOPP, la FNAFR, la FNJR. C'est là qu'aurait été décidé que ce thème serait une loi car ce n'est pas spécifié dans la LOA. Dans le texte de présentation59 il est stipulé : (( Dans le cadre de la mise en oeuvre de cette LOA, divers textes législatifs ou règlementaires sont prévus. Flle précise en son article 13 que les exploitations Agricoles sont classées en deux catégories : l'EAF et l'entreprise agricole. La LOA définit les principes généraux régissant ces deux catégories d'exploitation. Les principes ont besoin d'être complétés par d'autres dispositions pour créer les conditions nécessaires a leur mise en oeuvre. Le présent projet de loi s'inscrit dans ce cadre '> Concernant l'entreprise agricole son statut est mieux précisé en indiquant qu'elle est créée sous la forme de société régie par les textes de l'OHADA. La LOA est axée sur les exploitations Agricoles familiales. Sur les 16 articles, seuls 3 articles mentionnent nommément l'entreprise Agricole (20, 21, 25). Ils définissent que l'entreprise Agricole, enregistrée auprès des Chambres d'Agriculture, est soit individuelle, soit sociétaire. Elle emploie exclusivement des salariés, et est soumise a l'impôt. Les différentes mesures seront présentées le 24 juin 2009 dans un atelier. A priori si l'on s'appuie sur les déclarations du ministère (( personne ne se serait manifesté contre les mesures préconisées à ce moment là '> mais après: (( La CNOP est désorganisée, ils ont un problème de stabilité, de connexion ce qui entraine un problème de confiance dans nos relations, par rapport à une certaine sérénité dans les accords. Quand on fait des erreurs il faut le reconnaitre, ne pas dire que c'est toujours a cause de nous. Leurs propositions de décret ont été envoyées directement au ministre avec une lettre d'accompagnement signée d'Ibrahima60. Alors pourquoi ils remettent les statuts en cause. La loi n'est pas encore passée a l'AN et est réfutée maintenant par la CNOP'> Pendant l'été la CNOP fait savoir qu'elle n'est
pas d'accord et le pré-projet est bloqué, alors qu'il devait
être 59 (Annexe n° rapport de présentation du projet de loi portant sur le statut du 24 juin 2009) 60 Ibrahima COULIBALY, président de la CNOP l'envoyer aux députés » dit un responsable de la CNOP. Qu'a-t-il pu se passer ? Se repose le problème de la pertinence et l'efficacité des ateliers, leur place dans le temps, qui est différent selon les acteurs et le temps de concertation interne souhaité avec les moyens y afférant pour les réaliser afin que les acteurs puissent se positionner en cohérence. En essayant de rassembler les informations il semblerait que les paysans aient demandé un délai pour consulter leur base, c'est ce que l'on pourrait comprendre selon les dires du conseiller de la SNV qui les accompagne sur la partie mise en oeuvre de la LOA. « Il a été envoyé par mail à tous les responsables paysans il y a trois mois, aucun n'a répondu ». Cette absence de réponse pourrait signifier que sans une logistique physique pour organiser les concertations, la mobilisation ne se fait pas. D'autant plus que les moyens de communications sont faibles et que la parole et l'échanges règnent encore au Mali. Alors que signifie la lettre envoyée par la CNOP prise comme approbation du projet par le ministère de l'agriculture ? On peut aisément supposer qu'à un moment donné quelqu'un ait alerté sur le contenu du texte qui ne convenait pas. Qui représentait la CNOP a l'atelier ? Est-ce elle qui a alerté ? En tout état de cause, le 18 novembre, la CNOP, reçoit un coup de fil du représentant du ministère de l'agriculture qu'il a besoin d'avoir les nouvelles propositions de la CNOP avant la fin de la semaine. C'est ainsi que le 19 novembre le conseiller de la SNV et le président de la CNOP m'invitent dans les locaux de l'ONG, en urgence pour les accompagner dans la rédaction de leurs propositions. Pour rappel au moment des concertations, un atelier thématique a eu lieu. Je n'ai pas de données de l'atelier là-dessus mais il y a eu déjà une réflexion collective. C'est donc seulement a 3 que nous nous attelons a la tâche et exprimons unanimement : (( C'est un simple copié/collé de la définition française plus liée au concept d`entreprise/entrepreneur qu'aux réalités des EAF maliennes » La grande disparité est que la plupart des articles sont consacrées aux formes sociétaires. Même si elles trouvent un écho en France vis-à-vis des cotisations, mesures fiscales, accès aux subventions, elles sont dans l'ensemble liées a l'individu. Alors que l'exploitation malienne défendue par la CNOP et la société plus largement -lors de EGF, cela a été rappelé plusieurs fois, particulièrement dans l'atelier femmes- sur le concept culturel familial. De plus les statuts sociétaires présentés ne donnent pas de place équitable aux conjoint-e-s61 ce qui va a l'inverse des aspirations paysannes maliennes au sein de la famille : les droits et les devoirs de chaque membre, homme, femme, jeune au sein de l'exploitation ne correspondent pas aux établissements agricole à responsabilité limitée ou groupement agricoles d'exploitation commune comme proposés. Le texte est réécrit et l'après-midi même, Ibrahima et moi portons le document en main propre au. responsable/juriste de la LOA du Ministère de l'Agriculture qui nous prévient : ((La première version a été adoptée par le Conseil des ministres. Il est difficile de remettre tout en cause, c'est trop tard pour prendre en compte toutes les modifications de la CNOP. On*c'est lui-même] va quand même faire quelques modifications, et le texte sera envoyé aux députés pour la première session du parlement d'ici fin janvier début février ...Le problème c'est qu'il y a 2 positions celle de l'APC4M et celle de la CNOP. La CNOP remet en cause une partie du texte, nous ne pouvons pas prendre en compte que la CNOP. L'APCAM n'a pas suivi la CNOP. Il y a des propositions qui se recoupent et dans ce cas on modifie. Après c'est ATT qui tranche sur le texte a présenter a l'AN. » 61 A l'image de la réalité française ! Lorsque l'APCAM est interrogée sur ce sujet. Sa réponse est embarrassée: « Un document aussi capital que le statut de l'exploitant pour définir qui est exploitant ou pas, il y a une guerre d'école, on ne peut pas être tous d'accord, il faut trouver un consensus. Les débats vont être très houleux. Ce n'est pas un seul jour d'atelier qui va clore le sujet, même là ça sort de l'imaginaire. » En fait c'est le juriste du Ministère de l'Agriculture qui va s'atteler a représenter un texte en incluant les remarques de la CNOP qui ne vont pas a l'encontre du texte initial validé par l'APCAM. Pour cela il nous dit avoir constitué un groupe de travail interne « Nous avons mis en place un petit comité interministériel (agriculture, justice et élevage-pêche) pour analyser les deux textes et pouvoir l'envoyer aux députés » Est-ce que la CNOP sera entendue et plus largement le fait de respecter l'EAF malienne et ses membres? Pour le moment pas de réponse. A ce jour impossible de savoir où cela en est ! Dans ce chapitre I du TITRE II, il est à noter que les paysans revendiquaient aussi un régime de protection sociale pour les travailleurs et exploitants agricoles (article 26) et une convention collective spécifique au secteur Agricole (article 18). Une loi est prévue pour les conditions et modalités de l'apprentissage Agricole - dans le même article- qui devrait être traité dans le chantier de l'enseignement Agricole et de la formation. Celui-ci a tenu jusqu'à aujourd'hui une seule réunion pour mettre en place le comité de pilotage. Selon la présentation faite au dernier CEN, des textes concernant le régime de protection sociale seraient actuellement travaillés au Ministère du Développement social, de la Solidarité des personnes âgées. Ce n'est que le début d'un long parcours dans les arcanes administratifs. Définir un statut pose un problème tant culturel que politique, c'est peut-être pour cela que ce thème a été proposé sous forme de loi, pour avoir un débat de société au moins a l'AN. Même au sein du monde agricole les divergences existent. Soit la loi prendra du temps soit elle passera en force avec des textes qui risquent de favoriser une poignée d'exploitants, niant les spécificités de l'EAF. Pré-projet de décret pour l'attribution des subventions et/ou appuis pour la conservation et la bonne gestion des ressources naturelles, procédures et contre-ordre L'article 23 du TITRE II chapitre 1 stipule qu'un décret doit être pris: « L'État et les Collectivités territoriales peuvent accorder, dans le cadre de contrats de conservation et de bonne gestion des ressources naturelles, des subventions et/ou appuis aux exploitations Agricoles. Les engagements techniques des exploitations Agricoles participant de la conservation et de la bonne gestion des ressources naturelles sont consignés dans un cahier des charges dûment signé par le chef de l'exploitation. Le cahier des charges fait partie intégrante du contrat. Seules les exploitations Agricoles immatriculées peuvent bénéficier de subventions et/ou de l'appui de l'État ou des Collectivités territoriales. Un décret pris en Conseil des Ministres fixe les critères et les procédures d'attribution des subventions et/ou appuis pour la conservation et la bonne gestion des ressources naturelles. » Ce décret est entre les mains du Ministère de l'Environnement et de l'Assainissement. D'emblée rappelons qu'à ce jour que le décret immatriculation daté du 29 décembre 2008 n'est pas encore opérationnel alors que « seules les exploitations Agricoles immatriculées peuvent en bénéficier.» Lors de l'atelier de concertation le représentant du
Ministère de l'Agriculture présente le sujet en ces
termes il a demandé au dernier moment l'aval de l'APCAM, avis consultatif obligatoire, qui l'a donné la veille du passage au Conseil des ministres. Que s'est-il passé ? Un représentant du Ministère de l'Environnement et de l'Assainissement explique : « Il y a eu un dysfonctionnement. Ca était un couac, la démarche a été biaisée à un moment. Il y avait de prévu un atelier avec la CNOP et l'APCAM. Mais nous avons reçu une lettre *des services du Conseil des ministres] seulement 1 semaine avant disant de passer le texte avant le 26/09 au Conseil interministériel. Il y a eu alors un arrêt du processus et nous avons mis néant sur la fiche62. .Vu que la réponse a été non, le processus a été stoppé, le texte n'est pas passé ». Le fait est confirmé par le Ministère de l'Agriculture pendant un débat off au moment du repas entre paysans et fonctionnaires : « Le Ministère de l'Environnement est en train
de travailler sur un texte, un décret pour subventionner les Dans tous les cas, avec ce projet de décret on perçoit tous les décalages qui règnent entre services administratifs et/ou les pressions plus politiques. En effet nous sommes au dernier trimestre de l'année, le CEN et le CSA se profilant, tout pourrait être aussi précipité pour pouvoir dire que la feuille de route est respectée. Un membre du SP rapporte : « Par exemple pour le décret RN du ministère de l'assainissement, les OP dans le cadre des éléments participatifs n'ont pas été consultées. Le Secrétariat du gouvernement a retourné le texte. Il y a actuellement une demande au SP pour organiser un atelier à Sélingué. 3 millions sont prévus couvrant hébergement, repas et per diem, c'est 15 000 /jour a Sélingué alors que c'est 3000 a Bamako » Le président de la CNOP a une autre analyse « Par rapport au décret sur les ressources naturelles l'État n'est pas prêt pour avancer là-dessus, ce n'est pas une priorité pour le gouvernement.». Peut-être a-t-il raison car toute la partie de la LOA consacrée a l'aménagement du territoire et de la gestion des ressources naturelles TITRE IV, chapitre I est impossible à traiter pour le moment sans avoir résolu les obstacles liés à le décentralisation et éclairci les modalités de gestion foncière. Des problèmes budgétaires pourraient être aussi avancés. On peut tirer à partir de ces exemples que sur les 21 activités programmées, peu ont de chance de se concrétiser cette année. Celles sur lesquelles nous avons attiré l'attention sont elles-mêmes enlisées pour les différentes raisons que nous avons exposées. « Depuis 2009 plus rien car les ministères sont en retard, n'ont pas encore terminé leurs textes ». Comment cela ressortira t-ils lors des prochaines sessions du CEN et du CSA ? La politique foncière un démarrage à retardement Le volet politique Des articles peu applicables, peu ciblés vers la paysannerie Le foncier rural est décliné dans le TITRE IV chapitre II et regroupe 9 articles du 75 au 83. Un décret est prévu (article 79) sur la création de commissions foncières. Acté depuis plus d'1 an rien n'est mis en application sur le terrain comme nous l'avons vu. C'est par voie législative que la politique foncière sera traitée, l'article 78 spécifie «qu'une loi sur le foncier agricole sera élaborée a compter de la publication de la présente loifl. 62 C'est une fiche qui accompagne le texte et sur laquelle il faut répondre a des éléments de participation des OP, s'ils ont été consultés L'article 75 précise « la politique foncière a pour objet la sécurisation des exploitations et des exploitants Agricoles, la promotion des investissements publics et privés, l'accès équitable aux ressources foncières et la gestion durable des dites ressources. » L'inventaire des us et coutumes et leur toilettage éventuel réclamé depuis longtemps est prévu dans l'article 76. Il demande encore une synergie entre État, CT et les CA, qui, aujourd'hui sont toujours en panne. Rien n'est fait alors que cela permettrait de mieux gérer les conflits. La politique foncière agricole est élaborée « par l'État de concert avec la profession Agricole~ L'article 77 définit aussi les objectifs qu'aujourd'hui personne ne respectent : « [elle] vise à lutter contre les spéculations en matière de transactions, de tenures foncières et de détentions coutumières abusives des espaces. Elle repose sur l'institution du cadastre au niveau de chaque commune afin de préciser toutes les indications relatives aux terres Agricoles. » Les communes n'ayant pas ni de limites territoriales ni les moyens humains, financiers et la volonté manquant cruellement cette prérogative n'est pas prête d'être mise en route. De même pour l'article 81 qui prévoit de réaliser des aménagements mais seulement sur les terres immatriculées au nom de l'État ou de la CT, alors qu'aucun registre n'existe et que les transferts de domaniaux prévus ne sont toujours pas effectués sauf pour les investisseurs étrangers avec des baux emphytéotiques ! L'article 82, est emblématique des priorités concrètes de l'État. Dans le cadre de la promotion de l'investissement, de la capitalisation et de l'accroissement de la production Agricole, des dispositions sont prises pour alléger les coûts et simplifier les procédures d'établissement des titres fonciers et de concessions rurales et la conclusion de baux de longue durée pour les exploitants Agricoles. ». Les titres fonciers ou les concessions rurales, qui sont connues pour être acquis par complicité et corruption, dénoncées par tous, n'existent que dans les zones urbaines et périurbaine et les baux longues durée ne concernent pas la paysannerie, comme il est précisé « L'État prend les dispositions pour faciliter l'obtention de titres fonciers aux exploitants nationaux et la conclusion de baux avec cahier des charges aux exploitants étrangers désirant s'investir dans le développement Agricole au Mali ».Cet article répond aux accords signés dans le cadre de la CEDEAO/ECOWAP et avalise les choix étatiques comme nous l'avons déjà vu . Quelle dynamique pour le volet de politique foncière rurale ? Ainsi c'est « dans son coin » que le travail sur une politique foncière rurale va s'élaborer. Déjà en 2004, un comité de pilotage sous la responsabilité de l'AOPP avait fait des propositions et édité un document intitulé La question foncière au Mali : propositions paysannes pour une gestion pacifique et durable des ressources foncières, oü l'on peut lire dans ses conclusions « L'État doit prendre conscience qu'il a en face de lui des acteurs ruraux organisés, conscients des facteurs qui bloquent leur développement, porteurs de propositions d'amélioration des politiques les concernant et impatients d'être écoutés. L'ambition de l'État doit être aujourd'hui d'élaborer, de manière concertée une nouvelle politique foncière ayant pour objectif de sécuriser l'exploitation familiale paysanne ». La concertation devrait se faire mais il a fallu 3 ans pour qu'elle démarre réellement. Une mission d'appui confiée au Hub Rural 63 a été organisée en 2007 à la demande du Ministère de l'Agriculture pour « proposer sous forme de feuille de route, une démarche cohérente et participative permettant de concrétiser les innovations introduites par la LOA en matière foncière~. Des rapports que j'ai lu, c'est le seul qui apporte une réponse argumentée et pragmatique pour permettre d'avancer, car il a été construit collectivement, même s'il a « engendré des débats houleux ». Après avoir organisé un atelier de restitution le
12 juin 2007, la feuille de route a été livrée au
ministère en 63 www. hub rural.org oeuvre du volet foncier de la LOA met en exergue «l'impératif nécessité de concertations internes a chaque groupe d'acteurs, afin de laisser la possibilité de construire et d'argumenter leurs positionnement ~. Il a été définitivement validé en décembre 2009 et le SP va enfin enclencher le processus. Si les préconisations faites et le calendrier sont respectés, le temps d'une vraie concertation a tous les niveaux, qui a fait défaut jusqu'à maintenant pendant la phase de mise en oeuvre, la politique foncière devrait redonner un second souffle à la LOA ! Qu'en sera-t-il ? La Décision N°09-0003/MA-SG du 26 janvier 2009 désigne les membres du comité de pilotage, dont la présidence, avec l'accord des participants -en particulier des paysans- sera assumée par le représentant du Ministère de l'Administration Territoriale et des CT. Ce qui parait judicieux puisque la décentralisation est un des noeuds du problème. Sont représentés 7 ministères, 9 représentants des organisations paysannes et de la société civile: CNOP, AOPP, SEXAGON pour les OP, puis APCAM, FNAFER, FNAJER, le Conseil national de la société civile et l'Association des municipalités du Mali, 3 au nom de la recherche : Université Mandé Bukari, Institut d'Économie rurale, Institut polytechnique rural. Les représentants de la CNOP et de l'Université Mandé Bukari étaient déjà dans le comité de pilotage sur La question foncière au Mali en 2004. Selon la feuille de route le mois d'octobre 2009 devait être consacré aux concertations locales et l'atelier national sur la politique foncière agricole devait se tenir en février 2010 et la tenue de l'atelier national sur la loi foncière agricole et ses textes d'application a l'automne 2010. La démarche est soutenue financièrement par l'Agence Française de Développement et voici l'état des lieux fait par le SP lui-même en janvier 2010 : « Les consultants sont recrutés, la feuille de route est validée, le comité de pilotage est en place. Par rapport aux études diagnostics et cadre réglementaire, on aura les résultats au plus tard fin janvier. Le premier draft devrait être écrit en mars. D'avril a août c'est la concertation, le dialogue dans les régions, en septembre il y aura le dialogue national et enfin en octobre premier draft de la loi. Puis il justifie que le processus est long car « c'est un exercice complexe qui demande a se remettre en cause dans nos comportements a tous les niveaux, dans nos façon de travailler, de penser... Au Sénégal la loi a été votée le 4 juin 2004 et ils n'en sont pas encore là ! » Le calendrier devrait être respecté mais nous reprendrons cette réflexion déjà écrite en 2004 dans La question foncière au Mali : « Malgré la dynamique actuelle qui se développe autour du foncier entre autres, des concertations locales, régionales, nationales de nombreux séminaires et ateliers de réflexion, les paysans demeurent inquiets et sceptiques face à tout cette agitation qui n'a que peu, voire pas d'impact tangible sur leur situation foncière ». Qu'en sera-t-il ? Une politique semencière qui sème la discorde C'est dans le TITRE V, chapitre 1 que sont traitées les productions végétales avec seulement 2 articles, les 140 et 141. Ils abordent le thème de façon très générale. Le 140 évoque une politique de développement agricole pour accroitre la production et la productivité en fonction des systèmes de production et des potentialités des différentes zones. Le 141 stipule « L'État, en concertation avec les Collectivités territoriales et la profession Agricole, définit la politique bio-sécuritaire et semencière en vue d'assurer la couverture totale des besoins nationaux en semences sélectionnées, la conservation et la valorisation des variétés existantes et celles en voie de disparition, ainsi que la réintroduction de celles disparues. L'État, en partenariat avec la profession Agricole, élabore le Catalogue National des semences et tient des livres généalogiques.» D'autres articles sont disséminés dans la LOA comme les 109, 131, 132 et 133 qui traitent des soutiens financiers que l'État peut apporter dans le cadre de transfert de technologies, de la définition d'une politique semencières et des ressources génétiques , de la valorisation du patrimoine génétique et de la création d'unités agricoles d'intrants Agricole notamment pour les semences sélectionnées. Le calendrier de mise en oeuvre de la LOA pour
l'année 2008 validé par le CSA et le CEN
annonçait leur bureau.>. J'insiste pour avoir plus d'informations mais il reste très évasif voire embarrassé (( Il y a eu un comité de pilotage. On va mettre en place un comité scientifique. Par rapport aux OGM, il vaut mieux faire des textes que rien '>. Le texte a été validé par le Conseil des ministres, imprimé, des décrets devraient suivre. Ce document est décliné en 12 axes stratégiques, avec un calendrier de travail qui s'étale de 2009 à 2013. Le président de la CNOP « n'était pas au courant~ de la finalisation du document « politique semencière au Mali ~. Elle est citée comme l'AOPP, l'APCAM en tant que « partenaires impliqués ~ dans le plan d'actions du document dans certains axes. L'AOPP est même mentionnée pour « élaborer les textes législatifs, réglementaires relatifs à l'introduction et a l'utilisation des OGM, leur traçabilité et étiquetage ». Une façon de récupérer les OP ? Qui ira ? Avec quelle posture ? Un sujet brulant à traiter au plus vite au sein des OP et l'APCAM confrontées a de nouveaux élus pro-OGM, nous y reviendrons plus loin. « En catimini » un Groupe consultatif sur les biotechnologies a été constitué64 et a déposé le 28 février 2008 un projet de loi intitulé « Sécurité en biotechnologie », en dehors du processus prévu dans la LOA. Les paysans s'insurgent : (( Comment a-t-il pu être voté et adopté avec des députés qui n'ont aucune idées des enjeux réels.> (( ATT au départ était contre les OGM. Il a eu des pressions de Syngenta [qui est impliqué dans beaucoup de laboratoires de recherche au Mali] et de la fondation USAID [qui arrivait avec des M de dollars].'> L'avis du juriste du SP abonde : (( Sur les OGM c'est une catastrophe ce qui a été voté. L'AN a suivi les ordres du pouvoir. Pour la politique semencière il y a des gros enjeux, on aurait du mieux s'inspirer du document de la CNOP sur les semences. '> A la lecture du projet, les multinationales d'OGM ont effectivement la porte grande ouverte. La CNOP et la Coalition pour la Protection du Patrimoine Génétique Africain-Mali ont fait des propositions d'amendements. Seront-elles étaient prise en compte? En tout cas, toutes les personnes mobilisées contre les OGM sont en train d'organiser une grande marche de Niono a Bamako pour continuer à mettre la pression sur le projet de loi avant qu'il ne devienne une vraie loi ! Hormis le volet de politique foncière qui semble engagé dans une nouvelle dynamique, tout au long de l'année 2009 le processus s'est effrité et déraille. C'est ce que nous avons tenté de démontrer a travers les décrets, lois et politiques en cours. Tous les acteurs sont d'accord pour dire « qu'il y a des problèmes, qu'il faut les résoudre qu'il faut reparler du rôle et de la place de chacun » dit un membre de la CNOP « Il y a confusion des rôles. Le SP prend la place de l'exécutif et les OP ne sont pas consultées, chaque ministère s'approprie un partie de la loi dans son domaine et ne respecte plus le processus » renchérit un autre. Ainsi même si les instances de gouvernance prévues par la loi sont péniblement mises en route, c'est leur rôle, leur fonction, leurs compétences qui ne correspondent plus a l'esprit de l'élaboration de la loi. Dans le POS 2008-2012 de la CNOP, ce souci était pris en compte « les OP et la CNOP considèrent donc cette étape d'élaboration des mesures réglementaires comme cruciale dans la mesure oü elle doit permettre de rendre les dispositions de la LOA opérationnelles ...c'est pourquoi la CNOP doit être suffisamment outillée » Nous sommes passés d'une gestion concertée a un système imposé et individualisé. Nous assistons aussi a une prise de pouvoir par l'administration, sans vision commune cohérente délaissant les OP, en position de faiblesse dans le processus. Un membre de la CIFA constate : « Il n'y a plus de personnes ressources, la présidence a baissé les bras, il n'y a plus de pression, la présidence ne suit plus le dossier, les départements se l'approprient selon leur intérêt. '>. De plus les OP n'étaient pas prêtes. 64 Je n'ai pas pu avoir plus de détail pour répondre aux questions comme comment ? Avec qui ? ((On croyait le travail finalisé [après le vote de la LOA]. Ça était notre première erreur : une loi ne vaut que par ses décrets d'application ! On ne connaissait pas le mécanisme des décrets, c'était une lacune de la CNOP. On l'a appris a nos dépens. » A ce stade là il devient nécessaire d'approfondir plus en détail les relations qui existent entre tous les protagonistes et les stratégies de chacun, avant de se pencher sur le contenu et les perspectives |
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