et moyens matériels.
Les enquêtes faites à la mairie de
Comé révèlent au niveau du personnel communal et ceci de
façon majoritaire ce qui suit :
- un personnel dont le niveau intellectuel est largement en
dessous du niveau des tâches qui leur incombent ;
- une réelle absence des cadres de conception ;
- une quasi-absence de cadres techniciens ;
- un effectif pléthorique d'agents
d'exécution ;
- la non définition des statuts d'agents communaux
recrutés.
Tous ces faits constatés sont confirmés par les
propos de la coordonnatrice de Social Watch Bénin, Mme Rachelle ZIMAKAN
(2006) : « En terme de ressources humaines les mairies disposent d'un
personnel peu qualifié pour la lourde tâche de
développement qui leur est assignée : 94% d'agents
d'exécution et 6% d'agents de conception. » (au plan
national).
En ce qui concerne les moyens
destinés au personnel pour l'accomplissement des tâches à
lui assignées, ils sont archaïques, dérisoires et parfois
inexistants :
- absence de bureaux propres à la mairie : le
bâtiment administratif utilisé est celui réservé
à l'arrondissement de Comé.
- inexistence ou peu de matériels informatiques qui
entraînent l'exécution de beaucoup de taches de façon
manuelle ;
- inexistence ou très peu de matériels
roulants ;
- absence d'un état récapitulatif des biens
(meubles et immeubles) de la commune afin de faire des
prévisions ;
- absence de politique de gestion axée sur les
résultats, ceci entraîne une gestion à vue ;
- insuffisance de moyens financiers pour couvrir les lourdes
charges (fonctionnement et investissement) ;
- insuffisance de moyens humains pour accomplir
réellement les lourdes charges de décentralisation.
Tous ces faits décourageants, ne montrant que la
partie visible de l'iceberg, entravent dangereusement le processus de
décentralisation.
3-1-2'- Vérification de l'hypothèse
2
Rappel : Le personnel de la commune de
Comé n'est pas très qualifié et les
moyens matériels sont limités.
Au regard de toutes ces observations qui découragent et
constituent de véritables obstacles à ce processus salvateur
qu'est la décentralisation, nous concluons que :
Résultat : l'hypothèse 2 est
confirmée.
L'importance de l'homme a déjà été
démontrée grâce à son rôle et sa place dans la
société quand Henri FORD (cité par AGBADJA et Okpo ODJO
dans leur mémoire 2001) disait : « Rasez mes usines mais
laissez-moi mes hommes. »
3-1-1"- Présentation des résultats
liés aux ressources naturelles
La commune de Comé est très peu pourvue en
ressources naturelles. Mais les rares et importantes ressources communales
pourraient être très bénéfiques si les
autorités y avaient prêté une attention
particulière. Ceci passera par l'élaboration d'une performante et
efficace politique de valorisation de ces ressources qui devraient être
pourvoyeuses de revenus patrimoniaux. Le désolant constat fait est le
suivant :
- le lac Ahémé couvrant près de 152 km
(portion communale) ne fait l'objet d'aucune attention et politique de
valorisation. Il est laissé à la libre gérance des
pêcheurs traditionnels qui utilisent les pratiques les plus
dévastatrices pour appauvrir le lac de la majorité de ses
poissons. Lambert HINVI (Océanique 2006, p18) n'a pas vu mieux en
disant : « Il existe des politiques traditionnelles
d'agriculture sur lesquelles on peut se baser pour améliorer les
rendements. » Aucun souci de dragage du lac facilitant ainsi la
reproduction des poissons et le développement des activités
nautiques pour le grand bonheur du transport fluvial. Aucun souci de
négociation avec les partenaires pour faire du lac un village
semi-lacustre favorisant ainsi l'arrivée ou l'afflux des touristes
étrangers ;
- les carrières de graviers, de sable continental qui
sont des sources de revenus sont laissées majoritairement aux
propriétaires et locataires de concert avec certaines autorités.
La part du revenu de la mairie dans ce domaine est très infime ;
- un grand domaine lagunaire qui produit des marais salants et
du sel naturel très riche en iode et bien prisé fait objet d'une
ignorance notoire. Ce domaine pourrait faire l'objet de négociation de
partenariat conduisant à la production plus ou moins moderne du sel,
réduisant ainsi la souffrance de la population (comme c'est le cas
à Grand-Popo). C'est une richesse dont l'exploitation judicieuse
pourrait apporter à la commune une plus-value. Ce qui faire dire
à l'ancien Maire de Grand-Popo, M. Eugène KPADE : « La
lagune côtière constitue en effet un patrimoine naturel, culturel
et économique. » ;
- aucune politique d'identification et de valorisation des
sites touristiques, culturels et des forets classées ;
- Un très vaste domaine propice pour la culture du riz
NERICA ne bénéficie d'aucun projet, alors qu'il suffisait d'un
partenariat Privé-Commune pour la mise en valeur de ces
domaines ;
- Inexistence d'un état récapitulatif et
exhaustif des ressources naturelles.
3-1-2"- Vérification de l'hypothèse
3
Rappel : La commune de Comé ne
dispose pas de politique claire de valorisation de ses ressources naturelles.
Tout ce décor peint en matière de ressources
naturelles nous laisse perplexe et dubitatif quant à l'issue
réservée à la décentralisation dans notre commune.
Tous les problèmes rencontrés ou découverts ne font que
corroborer l'hypothèse établie.
Résultat : L'hypothèse 3 est
confirmée
3-2- Analyses
L'instauration de la démocratie à la base au
Bénin s'est faite avec beaucoup de difficultés dans l'application
réelle des textes légaux. La situation socio-politique,
économique et institutionnelle du pays a engendré une multitude
d'obstacles à l'effectivité des actes significatifs de la
décentralisation. Cette section a pour but de :
- repérer et analyser les dysfonctionnements importants
qui existent et pourraient subvenir handicapant la
décentralisation ;
- rechercher les causes réelles de ces
dysfonctionnements.
3-2-1- Les dysfonctionnements
observés
Les recherches entreprises sur le thème
nous ont conduits à la découverte de certains dysfonctionnements
sur un triple plan :
3-2-1-1- Ressources
financières
La création de toute entreprise ou activité
humaine voire celle des réalisations communales est axée
essentiellement sur la finance. Les moyens à mobiliser pour
accroître ces ressources indispensables sont confrontés à
plusieurs handicaps constatés :
- inadaptation du système fiscal actuel aux
réalités économiques des collectivités locales
béninoises en particulier celle de la commune de Comé ;
- absence de définition d'une bonne fiscalité
rentable, efficace et performante ;
- existence d'un écart important entre
l'émission des rôles et le recouvrement,
- existence de difficultés de gestions technique et
administrative des impôts, (fixation du taux, détermination
des matières imposables) ;
- des émissions des rôles demeurent largement
inférieures au potentiel existant,
- des recouvrements largement inférieurs aux
émissions des rôles ;
- inexistence de Registre Foncier Urbain (RFU) qui est un
important instrument de mobilisation de ressources
financières ;
- absence d'actualisation des bases de données qui
entraîne des émissions décroissantes au potentiel fiscal
croissant à cause du flux démographique ;
- existence de l'incivisme fiscal dû à la non
perception par les contribuables de l'impact des impôts
payés ;
- quasi-absence de la commune sur le marché de
l'emprunt qui offre une grande possibilité d'accroissement des
ressources financières ;
- problème lié au principe de l'unicité
de caisse qui devrait être résolu à partir des Etats
Généraux qui stipulent :
· les services du trésor assurent à tout
moment la disponibilité des ressources relevant des collectivités
locales ;
· de séparer la comptabilité de l'Etat de
celle des collectivités locales ;
· d'ouvrir un compte d'avance remboursable au profit des
collectivités locales afin de leur permettre de couvrir leur
crédit ponctuel :
- la non maîtrise par la commune de son potentiel ;
- l'absence ou l'inefficacité d'un système de
contrôle des agents chargés de la collecte qui distribuent les
titres par népotisme, favoritisme avec des possibilités de
vols ;
- la non centralisation de toutes les catégories de
recettes non fiscales au Service des Affaires Financières ;
- l'inexistence d'un Etat des restes à
recouvrer ;
- existence d'importantes ressources gérées hors
budget (cas des actes administratifs) ;
- difficultés d'identification et de bonification de
l'occupation du domaine public et communal ;
- important retard dans le versement de la subvention par
l'Etat.
Tous ces dysfonctionnements constatés constituent de
graves et majeurs handicaps pour l'accomplissement et l'atteinte des objectifs
de la décentralisation.
3-2-1-2- Ressources humaines et
matérielles
Le constat fait à ce niveau se résume
en :
- absence d'un comité de mobilisation des cadres et
personnes ressources ;
- absence d'un comité de recherche et d'identification
des institutions et partenaires accompagnant la
décentralisation ;
- un manque permanent de personnel adéquat ;
- un personnel dont les niveaux intellectuel et professionnel
laisse à désirer ;
- absence de formation et de contrat de travail des agents de
collecte d'impôts et taxes ;
- un personnel démotivé à cause du niveau
intellectuel et de leur traitement salarial ;
- existence de conflits inter-cadres et personnes de
différentes formations politiques entravant gravement le
développement du milieu ;
- inexistence d'un inventaire systématique du
patrimoine communal ;
- absence d'une situation exhaustive des biens meubles et
immeubles de la commune ;
- absence d'un état exhaustif et centralisé du
patrimoine foncier bâti et non bâti appartenant à la
commune ;
- absence d'entretien du patrimoine
communal (équipement, biens meubles et immeubles) ;
- insuffisance et/ou absence de mobiliers de bureau et
matériels roulants .
Cette réalité déconcertante fait dire
à Jacques VIEILLEVILLE (1994 ; P 84) : « le
patrimoine des collectivités locales dont fréquemment,
l'inventaire n'est pas tenu à jour, fait souvent l'objet d'une gestion
des plus médiocres ».
L'Etat des lieux de ce déséquilibre de
la commune de Comé semble ne faire exception au constat désolant
et triste de l'auteur. Pour y remédier, il va falloir envisager d'autres
politiques de mobilisation et de valorisation de ces ressources très
précieuses de la commune.
3-2-1-3- Ressources naturelles
La répartition des produits ou biens de la nature
permet à la communes de Comé de bénéficier de
certaines ressources dont : l'argile, la carrière de graviers, la
carrière de sable continental, le lac Ahémé, les marais
salants et le sel naturel à une forte teneur en iode très
recherché.
Malheureusement toutes ces ressources ne
bénéficient d'aucune attrayante politique afin de procurer
d'importants revenus à la commune :
- les carrières de graviers et de sable continental qui
devraient procurer des revenus patrimoniaux font l'objet d'une gestion
anarchique dont les seules bénéficiaires majoritaires sont les
propriétaires ou les locataires ;
- le lac Ahémé, les marais salants et le sel
naturel qui constituent d'importantes richesses ne bénéficient
d'aucune attention particulière.
Ces ressources sont laissées à la libre
gérance des populations de la commune.
3-2-2- Les causes des
dysfonctionnements
Les dysfonctionnements relevés ci-dessus peuvent
être expliqués à partir des différentes causes
provenant essentiellement de deux sources :
- Causes organisationnelles (internes)
- Causes institutionnelles (externes)
3-2-2-1- Causes organisationnelles
Les réelles raisons qui expliquent l'existence et la
pérennisation de tous les problèmes évoqués sont de
deux ordres :
- Problèmes socio-politiques
o L'existence des tensions et problèmes
créés au lendemain des élections municipales et communales
au niveau des frères à partir de leurs intérêts
égoïstes, personnels et partisans ;
o Absence de dialogue entre les élus locaux et la
population.
- Problèmes liés à la
gestion
o Inexistence d'instruments de suivi et de pilotage des
rapports et conclusions des études réalisées en
prélude à la décentralisation ;
o Absence d'une rigoureuse politique de suivi des
activités d'assiettes et de recouvrement par la commune ;
o Inexistence ou peu de programmes de planification et de
maîtrise des dépenses par les services techniques de la
mairie ;
o Absence de tableaux de bord de gestion financière.
Tous ces constats avaient déjà fait l'objet
d'une remarque provenant de Raogo SAWADOGO (opcit) :«les
collectivités africaines n'ont qu'une vague idée des besoins en
termes d'investissement et d'entretien au point où les succès en
matière de mobilisation des ressources sont immédiatement
annihilés par une explosion des charges de
fonctionnement ».
3-2-2-2- Causes institutionnelles
Elles sont situées à deux principaux
niveaux :
- l' Etat ;
- les Institutions et organisations partenaires à la
décentralisation.
3-2-2-2-1- Etat
Les causes concernant tous les problèmes liés
à la décentralisation trouvent leur source en partie au niveau de
l'Etat béninois. L'Etat doit mettre en application réelle tous
les textes et lois de la décentralisation depuis la Conférence
Nationale des Forces Vives de Nation jusqu'à nos jours. Il doit mettre
des conditions très favorables au développement et à la
transformation des communes en de petits Etats décentralisés avec
le transfert effectif des compétences différées. Il doit
jouer réellement son rôle de soutien-assistance et conseils avec
la mise en place effective des services déconcentrés de l'Etat
dans les mairies. La décentralisation est un réel problème
de moyens mais il faudrait qu'il y ait encore beaucoup de volonté
politique.
3-2-2-2-2- Organismes et institutions
Les institutions ont joué un très grand
rôle dans l'avènement de la décentralisation au
Bénin. L'échec partiel de ce processus est en partie imputable
aux institutions à cause de :
- manque de suivi rigoureux de toutes les recommandations
prises lors des colloques, séminaires et fora sur la
décentralisation ;
- absence des comités de suivi des conclusions des fora
sur la décentralisation au sein des communes.
3-3- Suggestions
Cette partie est consacrée à
l'élaboration des recommandations qui pourraient contribuer à
l'amélioration du processus de la décentralisation au niveau de
la commune. Elles seront adressées aux organismes et institutions (Etat
béninois et partenaires au développement) et aux autorités
communales.
3-3-1- A l'endroit des organismes et
institutions
3-3-1-1- A l'endroit de l'Etat
Le processus de la décentralisation
déclenché au Bénin à partir des textes de la
Conférence des Forces Vives de la Nation est la volonté des
institutions de Brettons Woods (FMI, Banque Mondiale) afin de réduire la
pauvreté. Cette décentralisation a rencontré beaucoup de
difficultés créées par l'Etat alors que les ressources
pour accompagner le processus existent tant sur le plan national
qu'international. Il va falloir que l'Etat béninois :
- libère les ressources nécessaires au
développement des communes ;
- mette en réelle application tous les textes et lois
de la décentralisation afin de créer des conditions très
favorables et propices au processus de décentralisation ;
- crée des institutions financières (banques)
à l'instar de FEICOM au Caméroun pour le financement des projets
des collectivités locales ;
- transfère progressivement et en temps opportun les
compétences qui participent au développement et à
l'émergence des communes.
3-3-1-2- A l'endroit des partenaires à la
décentralisation
Les partenaires ne ménagent aucun effort pour mettre
leur savoir, savoir-faire et expertise au service des communes. Ils mettent
d'importantes ressources (financières, humaines et matérielles)
à la disposition de ces dernières qui, par mauvaise gestion,
finissent toujours par spéculer. Ils organisent une kyrielle de
séminaires et colloques au profit des acteurs de la
décentralisation. Il serait intéressant voire primordiale et
opportun pour ces institutions de :
o faire un audit des fonds injectés au niveau des
communes concernées ;
o mettre sur pied un comité de suivi-évaluation
des recommandations de chaque forum, séminaire et colloque afin de faire
un bilan ;
o inviter et convaincre les bailleurs de fonds à
financer les grands projets à caractère éducatif, social
et économique en partenariat avec les communes.
3-3-2- A l'endroit des autorités
communales
Les responsabilités de l'insuccès de la
décentralisation sont partagées pour cette première
expérience. Pour réussir à l'avenir, les autorités
communales se doivent de :
- rechercher une technique optimale de mobilisation et de
gestion des ressources financières à travers la maîtrise
des impôts, taxes et les prestations de la mairie,
- développer une nouvelle approche de recrutement et de
formation d'un personnel compétent et efficace afin qu'il soit bien
outillé pour bien accomplir ses missions. Les autorités
communales doivent mettre à la disposition du personnel les outils et
moyens matériels nécessaires à l'accomplissement de leurs
tâches professionnelles ;
Les ressources naturelles sont très importantes
dans cette nouvelle approche de développement car elles rapportent des
revenus patrimoniaux. Elles doivent être recensées,
mobilisées et valorisées afin d'augmenter les recettes
communales.
La culture est source d'identification et
d'importantes richesses. Les autorités de la commune, de concert avec la
population, se doivent de promouvoir la culture des différents groupes
pour leur identification et appartenance à la commune.
Pour toute activité, il faut
nécessairement se baser d'abord sur ses propres moyens. Ce qui nous
amène à parler de recettes propres et de l'emprunt.
3-3-2-1- Les mesures d'amélioration du
niveau des recettes propres
communales de Comé
Les recettes dites propres sont directement
gérées par les services de la Mairie de Comé. Elles ne
sauraient connaître d'amélioration sans que certaines conditions
ne soient remplies :
Ø la rentabilité de ces ressources passe
par :
- la création d'un partenariat inter-communal en
s'inspirant des expériences des communes les plus avancées en
matière de mobilisation des recettes communales ;
- le zonage du marché de Comé et la gestion des
équipements marchands communaux (marchés secondaires, gares
routières, parking, etc...)
- la mise en place d'un contrôle renforcé et
régulier des agents collecteurs ;
Ø l'actualisation régulière de la base
des données taxables au rythme de l'évolution des
activités économiques de la commune par :
- une mise à jour régulière d'un fichier
de contribuable ;
Ø le renforcement des capacités de gestion du
service marchand par :
- la dotation du service en personnel qualifié et en
moyens de travail adéquats (moyens de déplacement, outils
informatiques) ;
- la remise à niveau du personnel (collecteurs) par une
formation et un recyclage réguliers afin qu'ils soient mieux
outillés ;
- la signature à temps de contrats de travail avec les
collecteurs ;
- la création des primes d'incitation en faveur des
collecteurs ;
Ø la définition d'une politique claire de
gestion des produits issus de la vente et du lotissement des parcelles
par :
- la suppression des faux frais qui réduisent
énormément les recettes domaniales et enrichissent quelques
individus ;
- la réglementation de la gestion des produits issus
des droits de mutation et des conventions de ventes qui font l'objet de
mauvaise gestion par certains agents communaux ;
- la nomination d'un régisseur auxiliaire pour
gérer tous les produits ci-dessus cités.
3-3-2-2- Le recours à
l'emprunt
Face aux importantes charges dont les Maires ont
hérité et vu l'insuffisance chronique de moyens pour les
résorber, la nécessité de recourir à d'autres
sources de financement s'avère nécessaire. Ainsi, la loi donne
plein pouvoir aux communes d'aller, au même titre que d'autres
structures, sur le marché financier afin de financer leur PDC. Entre
autres sources de financement, le recours aux ressources financières
extérieures s'avère nécessaire.
A propos, François Paul YATTA
déclare : « la mobilisation des ressources propres
des collectivités locales est certes un objectif primordial, mais la
pompe des ressources internes ne peut s'amorcer sans l'impulsion des ressources
extérieures. Ces dernières exerceront un effet de levier sur les
activités économiques tout en instaurant une confiance entre les
collectivités locales dont l'action sera de plus en plus visible et des
populations ayant enfin accès aux services publics de base, toutes
choses qui concourent à amorcer la pompe des ressources locales
internes. Aujourd'hui, l'accès des collectivités locales aux
marchés des capitaux n'est plus discutable, tant la
nécessité se fait sentir ». A Michel KLOPTER (
PDMX , Africités 2000) de renchérir : « la
mobilisation des ressources d'emprunt doit être considérée
comme essentiellement complémentaire aux ressources internes. Et par
conséquent, elle doit obéir à certaines conditions
exigibles que les municipalités devraient prendre en compte dans
l'élaboration de leur politique financière ».
L' importance de l'emprunt au niveau d'une commune est
très capitale pour la réalisation des grands travaux et fait donc
dire à Raymond KALTJOB (PDMX, 2000) : « l'accès
à l'emprunt et aux marchés financiers apparaît
incontournable face à l'insuffisance des ressources fiscales locales et
se présente comme une stratégie nécessaire si les
municipalités souhaitent redimensionner le contenu de leurs programmes
de développement et de leurs plans de campagne ».
3-4- Conditions d'application des
suggestions
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