Problématique de la réforme du système d'évaluation du personnel au contrôle financier dans le contexte de la GAR

Du cadre de l'étude à la problématique de la
réforme du système d'évaluation du personnel au

Contrôle Financier dans le contexte de la GAR.

CHAPITRE PREMIER :

Dans ce chapitre, nous présentons d'une part, le cadre institutionnel et physique de l'étude, restituons nos observations de stage (Section 1), et procédons d'autre part au ciblage de la problématique (Section 2).

SECTION 1 : CADRE DE L'ETUDE ET OBSERVATIONS DE STAGE

La présentation du cadre institutionnel et physique de l'étude (Paragraphe 1) précède l'exposé des observations de stage (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Présentation du cadre institutionnel et physique de l'étude

Avant même d'en arriver au Contrôle Financier où s'est véritablement déroulé notre stage, il importe de présenter sommairement le cadre institutionnel dans lequel il fonctionne, c'est-à-dire le Ministère de l'Economie et des Finances (MEF).

A. Le cadre institutionnel de l'étude

Le cadre institutionnel de notre structure de stage est le Ministère de l'Economie et des Finances (MEF). Créé par le décret n° 2007-540 du 02 novembre 2007 portant composition du Gouvernement, le MEF est né de la refonte de l'ex- Ministère du Développement, de l'Economie et des Finances (MDEF).

Aux termes de l'article 1^er du décret n° 2008-111 du 12 mars 2008 portant ses attributions, son organisation et son fonctionnement, « Le Ministère de l'Economie et des Finances a pour mission de proposer et de mettre en oeuvre la politique économique et financière du Gouvernement et de l'Etat. A ce titre, il est chargé entre autres :

· d'élaborer et de suivre la mise en oeuvre de la politique économique et financière du Gouvernement ;

· d'assurer l'exécution et le contrôle des recettes et des dépenses de l'Etat ;

· d'assurer le suivi et le contrôle des finances des collectivités locales ;

· d'assurer la gestion et le contrôle permanent des finances publiques ;

· d'assurer le contrôle de la régularité et de l'efficacité de la gestion de tous les fonds publics, ... ».

Pour accomplir sa mission, le Ministère de l'Economie et des Finances comprend selon l'article 5 du décret 2008-111 précité :

n un Cabinet du Ministre ;

n des structures directement rattachées au Ministre ;

n un Secrétariat Général ;

n des directions centrales ;

n des directions générales ou techniques ;

n des organismes et établissements sous tutelle.

1. Le Cabinet du Ministre

Il comprend :

n le Directeur de Cabinet ;

n le Directeur-Adjoint de Cabinet ;

n les Chargés de Mission ;

n les Conseillers Techniques ;

n l'Assistant du Ministre ;

n le Chef du Secrétariat Particulier ;

n l'Attaché de Cabinet.

2. Les Structures directement rattachées au Ministre

Selon l'article 18 du décret 2008-111, les structures directement rattachées au MEF sont :

n l'Inspection Générale des Finances (IGF) ;

n le Contrôle Financier (CF) ;

n la Cellule de Suivi des Programmes Economiques et Financiers (CSPEF) ;

n la Cellule de Surveillance des Structures Financières Décentralisées (CSSFD) ;

n la Cellule d'Appui à l'Ordonnateur du Fonds Européen de Développement (C/FED).

3. Les Directions Centrales

Il s'agit de :

n la Direction des Ressources Humaines (DRH) ;

n la Direction des Ressources Financières et du Matériel (DRFM) ;

n la Direction de la Programmation et de la Prospective (DPP).

4. Les Directions Générales ou Techniques

Elles sont au nombre de sept (07) à savoir :

· la Direction Générale du Budget (DGB) ;

· la Direction Générale des Impôts et des Domaines (DGID) ;

· la Direction Générale des Douanes et Droits Indirects (DGDDI) ;

· la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) ;

· la Direction Générale du Matériel et de la Logistique (DGML) ;

· la Direction Générale des Affaires Economiques (DGAE) ;

· la Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP).

5. Les Organismes sous tutelle

On en compte une huitaine à savoir :

· la Caisse Autonome d'Amortissement (CAA) ;

· la Banque Centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest (BCEAO) ;

· la Loterie Nationale du Bénin (LNB) ;

· le Centre National de Formation Comptable (CENAFOC) ;

· la Direction du Palais des Congrès et du Centre International de Conférence de Cotonou (D/PC-CIC) ;

· la Mission Résidente de la Banque Ouest-Africaine de Développement (MR/BOAD) ;

· le Fonds Africain de Garantie et de Coopération Economique (FAGACE).

La présentation du cadre institutionnel de l'étude étant faite, nous abordons celle du cadre physique. Mais d'ores et déjà, il importe de préciser que si nous avons choisi le Contrôle Financier comme lieu de stage, c'est parce que nous sommes agent de cette structure. Raison pour laquelle, nous avons saisi l'opportunité de la présente recherche pour apporter notre modeste contribution à la résolution de certains problèmes qui s'y posent.

B. Le Contrôle Financier : Cadre physique de l'étude

Pour une meilleure connaissance du Contrôle Financier, nous donnons d'abord un bref aperçu de son historique. Ensuite, nous exposons ses missions et présentons enfin son organisation et son fonctionnement.

1. L'historique du Contrôle Financier

L'Etat est un gigantesque appareil dont le fonctionnement harmonieux repose sur le contrôle permanent de ses mécanismes. Cette caricature montre que tous les domaines d'activités de l'Etat font l'objet de contrôles périodiques en vue de garantir leur efficacité. Le domaine le plus soumis aux contrôles est celui des finances publiques. Il y est dénombré plusieurs types de contrôles à savoir : le contrôle administratif, le contrôle juridictionnel et le contrôle parlementaire.

Le Contrôle Financier est l'un des organes qui exercent le contrôle administratif. Il a été introduit dans notre pays après la colonisation française, par un décret du 30 décembre 1912 portant régime financier des territoires d'outre-mer qui a été mis à jour par un autre décret en date du 1^er juillet 1953.

A l'accession de notre pays à l'indépendance, le décret n° 49/PCM/MF du 14 mars 1960 relatif au contrôle des finances de la République du Dahomey a été pris pour instituer le contrôle financier sur les opérations financières de l'Etat, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et d'une manière générale sur celles des organismes publics et semi-publics.

Par le décret 71-33/CP/MF/CFD du 22 février 1971 relatif au contrôle des finances en République du Dahomey il a été créé des services extérieurs de la Direction du Contrôle Financier appelé « Délégations du Contrôle Financier ». Mais, ce n'est qu'en 2001 que ces services extérieurs sont devenus effectifs.

Enfin, le Contrôle Financier devient une structure directement rattaché au Ministre des Finances avec la prise du décret n° 93-178 du 04 août 1993 portant attributions, organisation et fonctionnement (AOF) du Contrôle Financier.

2. Les missions statutaires du Contrôle Financier

Comme mentionné plus haut, le Contrôle Financier est l'une des structures directement rattachées au Ministre de l'Economie et des Finances. En effet, selon l'article 1^er du décret n° 93-178 du 04 août 1993 portant AOF du CF, « Le Ministre des Finances de la République du Bénin exerce un contrôle permanent sur les finances de l'Etat, des collectivités locales, des établissements publics et semi-publics et d'une manière générale, de tous les organismes publics.

Dans la réalisation de cette mission, le Ministre des Finances est assisté du Contrôleur Financier qui lui est directement rattaché ». A cet effet, le CF est chargé, selon l'article 3 du décret n° 93-178 précité :

· d'effectuer un contrôle a priori portant sur la régularité budgétaire, juridique et financière des opérations de dépenses du budget général de l'Etat, des budgets annexes, des budgets des collectivités locales et des budgets de certains organismes publics dont la liste est fixée par arrêté du Ministre des Finances ;

· de vérifier notamment au regard du code des marchés publics, la régularité des projets de marchés initiés par les entreprises publiques et soumis à l'approbation du Ministre des Finances ;

· de donner son avis motivé sur les projets de lois, de décrets, d'arrêtés et de tous autres actes à incidence financière soumis au contreseing ou à l'approbation du Ministre des Finances.

Par ailleurs, le CF assure conjointement avec d'autres services la représentation du MEF au sein de tous conseils, comités, commissions ou travaux relatifs aux finances publiques.

Mais, il convient de souligner qu'avec l'avènement de la gestion axée sur les résultats, le décret n° 2008-111 portant AOF du MEF, a fixé de nouvelles attributions au CF. Ainsi, outre ses précédentes attributions, il est chargé :

· de participer à l'identification et à la prévention des risques financiers ainsi qu'à l'analyse des facteurs explicatifs de la dépense et du coût des politiques ;

· de vérifier le caractère sincère des prévisions de dépenses ;

· de contrôler le document annuel de programmation budgétaire initial, les documents prévisionnels de gestion, de leurs modifications en cours de gestion ainsi que les projets d'actes d'affectation de crédits d'engagement de dépenses ;

· d'examiner les comptes rendus d'utilisation des crédits et des emplois.

Soulignons que certaines de ces nouvelles attributions du Contrôle Financier ne s'exercent pas encore dans la pratique.

3. L'organisation et le fonctionnement du Contrôle Financier (CF)

Aux termes de l'article 7 du décret n° 93-178 du 04 août 1993 portant ses attributions, son organisation et son fonctionnement, le CF comprend :

· Au niveau central :

- un Bureau des Affaires Administratives et du Matériel (BAAM) ;

- un Bureau des Etudes et de la Réglementation (BER) ; - un Bureau de la Comptabilité des Engagements (BCE) ;

· Au niveau extérieur :

- des Délégations du Contrôle Financier auprès des ministères et institutions de l'Etat, des établissements et services publics ;

- des Délégations du Contrôle Financier auprès des départements ».

a. Les services centraux

+ Le Bureau des Affaires Administratives et du Matériel (BAAM)

Le BAAM est composé :

- d'un Secrétariat Central ;

- d'un Pool de saisie ;

- d'une Division Administrative et du Matériel.

Il est en quelque sorte, le service des ressources humaines du Contrôle Financier et est chargé :

· de la réception, de l'enregistrement, de la dactylographie et de l'expédition du courrier administratif ordinaire ;

· du classement du courrier ordinaire ainsi que des dossiers individuels du personnel ;

· de la gestion des archives du Contrôle Financier ;

· de la gestion du personnel et du matériel du Contrôle Financier.

+ Le Bureau des Etudes et de la Réglementation (BER)

Le BER est composé de trois (03) divisions et d'un secrétariat. Les divisions qui composent ce bureau sont :

- la Division du Personnel de l'Etat (DPE) ;

- la Division des Pensions et des Rentes Viagères (DPRV) ;

- la Division des Marchés Publics et des Contrats (DMPC).

Il est chargé d'assister le Contrôleur Financier dans l'exercice des missions relatives à :

· la vérification notamment au regard du Code des Marchés Publics, de la régularité des projets de marchés initiés par les organismes publics et soumis à l'approbation du Ministre chargé des Finances ;

· la production d'avis motivé sur les projets de lois, de décrets, d'arrêtés, de contrats et de tous actes à incidence financière soumis au contreseing ou à l'approbation du Ministre chargé des Finances ou du Ministre Délégué Chargé du Budget ;

· l'étude et au visa de tous les actes administratifs relatifs à la carrière des agents de l'Etat en activité ;

· l'étude et au visa de tous les actes qui sous tendent les dossiers de concession de pensions.

+ Le Bureau de la Comptabilité des Engagements (BCE)

Le BCE est composé de deux (02) divisions que sont :

- la Division de la Comptabilité des Engagements (DCE) ; - la Division de la Comptabilité Administrative (DCA).

Il est chargé d'assister le Contrôleur Financier dans l'exercice des missions relatives à :

· l'étude et au visa des projets de titres de paiement et de tous autres documents à incidence financière ;

· la centralisation de la comptabilité des engagements de dépenses.

Chaque bureau est placé sous l'autorité d'un chef, responsable devant le Contrôleur Financier.

b. Les services extérieurs

Les services extérieurs sont constitués d'une part des Délégations du Contrôle Financier (DCF) auprès des ministères et institutions de l'Etat et d'autre part des DCF auprès des départements. Actuellement, il existe trente quatre (34) Délégations.

+ Les Délégations du Contrôle Financier auprès des Ministères et Institutions de l'Etat

Les DCF auprès des ministères et institutions de l'Etat sont compétentes, chacune en ce qui la concerne, en matière de contrôle a priori portant sur la régularité budgétaire, juridique et financière et de visa de tous les actes de dépenses desdits ministères et institutions. Elles sont aujourd'hui au nombre de vingt-huit (28).

+ Les Délégations du Contrôle Financier auprès des Départements

Les DCF auprès des départements sont chargées :

· du contrôle a priori portant sur la régularité budgétaire juridique et financière et du visa de tous les actes de dépenses du Budget Général de l'Etat et des budgets annexes relevant de leur compétence ;

· du suivi de la consommation des crédits par rubrique budgétaire ;

· du visa des autorisations d'engagement de dépenses et du visa des divers contrats administratifs dont le montant ne saurait excéder les seuils fixés par arrêté du Ministre chargé des Finances.

Les DCF auprès des départements sont aujourd'hui au nombre de six (06). Elles sont dirigées par des Délégués Départementaux du Contrôleur Financier.

L'organisation du Contrôle Financier est schématisée par l'organigramme figurant en annexe n° 1.

Paragraphe 2 : Des observations de stage à l'inventaire de l'état des lieux