Problématique de la réforme du système d'évaluation du personnel au contrôle financier dans le contexte de la GAR

A. Des observations de stage

L'état des lieux présentera les observations que nous avions faites et qui sont relatives :

· aux conditions de travail ;

· à l'évaluation du personnel ;

· à la formation du personnel ;

· à la gestion du personnel.

1. Etat des lieux sur les conditions de travail du

personnel

Les conditions de travail désignent d'une manière générale l'ensemble des éléments directement et indirectement reliés au travail et dont il faut tenir compte pour savoir si le travail est acceptable ou non par l'entreprise et désirable ou non par le salarié.

Elles font référence, entre autres, à l'environnement du travail, aux matériels et outils de travail (équipement, outils informatiques), à la motivation du personnel (prime et autres avantages).

a. Le cadre du travail

Sous cette rubrique, nous parlerons de la dimension des espaces de travail dans les bureaux, l'aération et l'éclairage des locaux.

Selon la norme AFNOR NF X 35-102 relative à la dimension des espaces de travail en bureaux, « la surface minimale dans un bureau est de 10 m² pour une personne, 12 m² pour deux personnes et 21 m² pour trois personnes ».

Au Contrôle Financier, nous avons constaté que dans la majorité des bureaux, qui sont d'ailleurs exigus, plusieurs agents (2 à 4 voire 6) partagent le même local pour leur poste de travail. A titre d'exemple, nous pouvons mentionner le cas des deux chefs de divisions du BER qui partagent un local restreint (Moins de 4 m²).

Cet état de choses est dû au manque de locaux devant abriter les bureaux des agents.

Par ailleurs, nous avons noté que certains agents n'ont pas leurs postes de travail orientés vers la lumière naturelle. Ils font dos à celle-ci contrairement à ce que recommandent les normes AFNOR.

De même, tous les agents ne disposent pas de sièges respectant les normes ergonomiques. En effet, la majorité d'entre eux n'ont pas de sièges réglables en hauteur ; ce qui peut entraîner l'adoption de mauvaises postures par les agents concernés et par ricochet, leur exposition aux risques liés aux mauvaises postures (lombalgie, fatigue, etc.).

On peut donc retenir d'une façon générale que les bureaux au Contrôle Financier ne respectent pas les normes ergonomiques de l'Association Française de Normalisation (AFNOR), tant du point de vue de leur dimension que de leur aménagement.

Conclusion séquentielle 1 : Non respect des normes ergonomiques en matière d'espace des bureaux et d'aménagement des postes de travail (Faiblesse).

En matière d'éclairage, nous avons observé qu'une place est accordée à l'éclairage naturel. En effet, tous les locaux ont une vue sur l'extérieur ; ce qui permet la pénétration de la lumière du jour et la lumière artificielle n'est pas défaillante.

De même, les locaux sont peints en couleur beige, laquelle réfléchit bien la lumière et est favorable à la bonne illumination des bureaux (Cf. annexe n° 2).

Aussi, les bureaux sont-ils bien aérés par des climatiseurs en bon état de fonctionnement.

Toutefois, il est à déplorer l'ignorance des normes d'ambiance thermiques par les agents, qui mettent parfois les climatiseurs à fond (18° C, voire en dessous) sans savoir que cela peut avoir, à long terme, des conséquences sur leur santé. En effet, selon les normes AFNOR, il faut rester entre 20 et 22° C en temps de chaleur, pour des travailleurs situés en milieu tropical comme notre pays.

Conclusion séquentielle 2 : Existence d'un niveau d'éclairage et d'aération satisfaisant dans les bureaux (Force).

Mais en ce qui concerne la prévention contre les incendies, nous avons noté l'inexistence de système d'alarme et d'extincteur dont les agents pourraient se servir en cas d'incendie.

Conclusion séquentielle 3 : Absence de mesures de prévention en cas d'incendie (Faiblesse).

b. Matériels et outils de travail

Sous cette rubrique, nos constats sont relatifs aux équipements de bureau, aux matériels et outils de travail.

Le travail sur écran de visualisation (T. E. V) tend à se généraliser dans les services du Contrôle Financier. Dans ce cadre, nous avons constaté que les ordinateurs de bureaux ainsi que les ordinateurs portatifs utilisés par les agents ne sont pas munis de filtre anti-reflet.

Or, certains agents font dos à la lumière naturelle laissant ainsi les écrans de leurs ordinateurs directement dans le champ de celle-ci. Une utilisation prolongée des ordinateurs dans ces conditions peut leur provoquer des éblouissements et des troubles de vision. Ils sont donc exposés aux risques professionnels.

Une autre source de risque professionnel est liée à l'odeur toxique des encres des appareils photocopieurs. Cette odeur se répand souvent dans les bureaux où ils sont utilisés et peuvent à la longue, créer des problèmes de santé aux agents.

Conclusion séquentielle 4 : Non adaptation des outils de travail des agents aux risques professionnels encourus (Faiblesse).

c. Motivation du personnel

La motivation est l'ensemble des facteurs déterminant l'action et le comportement d'un individu pour atteindre un objectif ou réaliser une activité. C'est la combinaison de l'ensemble des raisons conscientes ou non, collectives et individuelles, qui incitent l'individu à agir au sein d'une équipe. C'est l'un des enjeux de la fonction managériale.

Elle peut être intrinsèque ou extrinsèque. Elle est dite intrinsèque, lorsqu'elle dépend de facteurs internes aux individus. Elle est extrinsèque, lorsqu'elle dépend de facteurs externes aux individus.

Sous la présente rubrique, nous abordons la motivation du personnel du point de vue extrinsèque. Ainsi, nos observations sont restituées par rapport aux incitations financières accordées au personnel, qui sont des facteurs extrinsèques de motivation.

Sur ce, il convient de souligner que les avantages financiers accordés au personnel ne sont pas suffisamment motivants pour l'inciter à fournir un rendement optimal. Pour des raisons de discrétion professionnelle, nous ne sommes pas autorisés à donner des précisions sur les montants desdits avantages.

Toutefois, nous citerons à titre d'exemple, l'indemnité forfaitaire accordée aux agents pour se prémunir contre les risques professionnels liés à l'affaiblissement de la vue, l'inhalation des odeurs de carbone et des stencils, des poussières nocives ou à la diminution de leur capacité auditive et dont le montant journalier est fixé comme suit :

· 500 FCFA aux agents qui, à plein temps dans l'exercice de leurs fonctions, utilisent des machines mécanographiques, des ordinateurs et leurs périphériques ;

· 400 FCFA aux agents qui, à temps partiel dans l'exercice de leurs
fonctions, sont en contact avec des documents à forte teneur de carbone ;

· 300 FCFA aux agents qui, dans l'exercice de leurs fonctions, travaillent par intermittence dans un environnement climatique à basse température, dans les magasins de stocks de produits et dans les archives.

Au regard de ces montants, il est aisé de remarquer la disproportionnalité entre les risques professionnels encourus et la compensation accordée aux agents.

Conclusion séquentielle 5 : Absence d'un régime indemnitaire motivant pour le personnel (Faiblesse).

Les différentes faiblesses identifiées ci-dessus posent le problème général de l'amélioration des conditions de travail du personnel.

2. Etat des lieux sur l'évaluation du personnel

L'évaluation des employés connaît deux approches fondamentales : l'approche basée sur la personne et celle centrée sur les résultats.

La première vise à évaluer les traits personnels, les comportements et le potentiel de l'individu. A cet effet, on évalue la personne sur la base du degré de réussite de son travail en relation avec ses habiletés et ses capacités.

En revanche, la seconde approche préconise d'évaluer la qualité et le degré de réalisation du travail. Pour les adeptes de cette approche, si on peut évaluer les résultats on n'a pas à se préoccuper de la façon dont l'employé s'y prend pour produire ces résultats, c'est-à-dire de ses comportements.

Etant engagée sur la voie de la gestion axée sur les résultats (GAR), l'Administration publique béninoise doit se doter d'un système d'évaluation des agents orienté vers l'appréciation de leurs performances. Mais ce n'est malheureusement pas le cas actuellement.

En effet, le système d'évaluation du personnel dans l'Administration publique en général est celui de la notation. Il est régi par les dispositions des articles 52 à 55 de la loi n° 86-013 du 26 février 1986 portant SGAPE. Cette loi a été modifiée par la loi n° 98-035 du 15 septembre 1998. Depuis lors, celle-ci est mise en veilleuse et n'a pu connaître une application effective, parce que non promulguée, malgré les importantes innovations qu'elle contient en matière d'évaluation des agents de l'Etat.

Nous présenterons donc le `'système d'évaluation'' des agents au Contrôle Financier, c'est-à-dire la notation, suivant la loi n° 86-013 du 26 février 1986 en dégageant au fur et à mesure, sur la base de nos observations de stage et analyses, les faiblesses qu'il regorge en terme d'évaluation des performances.

Ainsi, citons l'article 52 qui pose le principe de la notation en ces termes : « Tout Agent permanent de l'Etat en activité ou en détachement fait l'objet chaque année, à partir du 15 août, d'une appréciation exprimant sa valeur professionnelle dans l'emploi occupé et son aptitude à exercer l'emploi du grade supérieur.

Les conditions générales de notation ainsi que les divers éléments à prendre en compte pour l'appréciation de l'Agent permanent de l'Etat sont déterminés par décret. Le bulletin de notes doit être parvenu au ministère chargé du Travail au plus tard le 15 octobre de chaque année ».

Les éléments d'appréciation, c'est-à-dire les critères de notation sont définis par le décret n° 90-418 du 31 décembre 1990 fixant les éléments de notation des APE. Ce décret a énuméré par catégorie d'agents un certain nombre d'éléments sur la base desquels les APE sont notés (Cf. annexe n° 3). Les critères figurent sur les bulletins de notes, qui constituent les formulaires d'évaluation des APE.

De l'analyse des dispositions de l'alinéa 1 de cet article, il ressort que l'appréciation des agents devrait consister pour une part, en une évaluation du potentiel des agents.

Mais dans la pratique, il n'en est pas ainsi puisque les critères d'appréciation ne font référence ni aux « compétences de l'agent », ni à ses « attributions », ni aux « spécifications du poste occupé ».

En conséquence, plusieurs insuffisances sont observées dans l'évaluation des agents et ont pour noms :

· l'absence de définition précise des postes de travail et des attributions de chaque agent ;

· l'appréciation des agents non fondée sur les performances réalisées ;

· la non prise en compte de la réalisation des objectifs du service par les critères d'appréciation.

De ce qui précède, il ressort que l'évaluation des agents est faite, non pas sur la base d'objectifs et de résultats clairement fixés en amont et dont la réalisation est mesurée, mais plutôt sur la base de la manière de servir de l'agent, c'est-à-dire ses comportements. Cette pratique est en déphasage avec la pratique de fixation d'objectifs dans l'atteinte des résultats.

Conclusion séquentielle 6 : Non fixation d'objectifs individuels de rendement sur lesquels doit se baser l'évaluation (Faiblesse).

L'article 53 dispose : « Le pouvoir de notation appartient au ministre dont dépend l'APE. Toutefois, les personnels en services détachés sont notés par les responsables des organismes auprès desquels ils sont détachés.

L'APE admis à suivre un stage de formation ou de perfectionnement d'une durée supérieure à six (06) mois est noté par le directeur de stage ».

Quant à l'article 54, il dispose ce qui suit : « Les propositions de notes et l'appréciation sont faites en comité de direction sur l'initiative du responsable de l'unité de production. A cet effet, le comité de direction devra s'entourer de toutes les garanties.

Constitue une faute disciplinaire le fait pour le responsable du service de s'abstenir de réunir le comité de direction pour noter ses collaborateurs ou de les noter avec légèreté ou mauvaise foi ».

La lecture des dispositions de cet article, nous permet de remarquer que les notions de « participation de l'agent », de « garanties d'impartialité et d'objectivité » ne sont pas prises en compte dans `'l'évaluation» des agents.

Cette situation favorise dans le système actuel de notation, la non implication des agents dans l'appréciation de leur valeur professionnelle, la subjectivité et l'arbitraire dans les appréciations faites, la complaisance dans l'attribution des notes, etc. ; autant d'éléments qui démotivent les agents et les poussent à ne plus accorder d'importance à la notation.

Conclusion séquentielle 7 : Désintérêt du personnel pour le système de la notation (Faiblesse).

Par ailleurs, de l'analyse du dispositif juridique régissant la notation, il ressort que la dimension de l'évaluation du rendement des agents n'est pas en réalité prise en compte.

En effet, les critères de notation figurant sur les bulletins de notes (Cf. annexe n° 3) ne tiennent pas compte de la notion de performance ni de rendement. En conséquence, les agents ne sont soumis à aucune évaluation quant à leur rendement. Ils sont plutôt évalués par rapport à leur manière de servir.

Aussi, n'est-il pas prévu le recours à l'entretien individuel comme méthode d'évaluation des agents.

Conclusion séquentielle 8 : Absence d'évaluation du rendement du personnel (Faiblesse).

Enfin, l'article 55 de la loi n° 86-013 dispose que : « Pour chacun des éléments de notation à prendre en considération, il est établi une note chiffrée partielle selon un barème de un à cinq et correspondant aux qualifications suivantes :

- un : mauvais

- deux : médiocre

- trois : passable

- quatre : bon

- cinq : très bon.

La note chiffrée globale de l'APE exprimée de quatre à vingt est égale au total des points ainsi obtenus pour chacun des quatre éléments de la notation. Les notes inférieures à 12/20 ou égales à 20/20 doivent être motivées et faire l'objet d'un rapport spécial.

Chaque agent doit avoir auprès du responsable de l'unité de production un dossier personnel qui doit le suivre tout le long de sa carrière ; ce dossier doit contenir nécessairement ampliations de toutes les décisions susceptibles de permettre d'apprécier l'agent concerné pendant toute sa carrière ».

Une analyse générale du dispositif de la notation révèle qu'outre l'augmentation de salaire dont bénéficient les agents et qui est liée à l'avancement d'échelon ou de grade, il n'est pas prévu de récompense pécuniaire directement liée à la notation, de manière à motiver les agents à améliorer constamment leurs performances et à créer une émulation au sein de l'ensemble du personnel. Ailleurs, au Canada par exemple, il est accordé au personnel des ministères, une prime de performance lorsque l'évaluation révèle que les performances réalisées sont bonnes.

Conclusion séquentielle 09 : Absence de récompense pécuniaire liée à la notation (Faiblesse).

Au total, les faiblesses identifiées dans les conclusions partielles tirées posent le problème général de l'inefficacité du système traditionnel d'évaluation des agents.

En effet, celui-ci ne permet pas à la direction du Contrôle Financier d'apprécier concrètement la contribution des agents à la réalisation des objectifs de la structure puisqu'il s'agit dans la pratique, d''une simple formalité administrative pour obtenir des avancements d'échelons ou de grades.

3. Etat des lieux sur la formation du personnel

La formation est l'un des leviers de la gestion des ressources humaines. Elle doit permettre d'accompagner les agents face aux évolutions, et elle est également la clef de la mutation du service public, afin que celui-ci continue à répondre aux attentes des citoyens.

La ``formation continue'' est constituée par l'ensemble des dispositifs de formation s'adressant au public sorti du système scolaire, par opposition à la

formation initiale qui repose sur le système éducatif public et privé. Elle permet aux personnes entrées dans la vie active de continuer à se former tout au long de leur carrière professionnelle afin de s'adapter à l'évolution des techniques, aux changements organisationnels et ainsi, favoriser leur adaptation au monde du travail.

La réussite de cette activité managériale nécessite la mise au point d'un cadre formel de sa gestion, c'est-à-dire, un plan de formation dont l'élaboration passe par les différentes phases ci-après :

n l'identification et l'analyse des fondements du plan de formation ;

n l'analyse des besoins en formation et leur transcription en objectifs opérationnels ;

n l'élaboration et la validation du plan de formation ;

n la conception et la mise en oeuvre d'un dispositif d'évaluation des formations.

En la matière, les articles 65 à 69 du SGAPE reconnaissent aux fonctionnaires, le droit à la formation continue durant leur carrière professionnelle.

Mais au Contrôle Financier, il n'existe pas de plan de formation du personnel élaboré en bonne et due forme. Toutefois, il a été élaboré par le BAAM un tableau indiquant une programmation des formations diplômantes à suivre par le personnel au cours de la période 2008-2012 ; ce qui est déjà un atout pour le renforcement des capacités du personnel et pour l'évolution professionnelle des agents.

Par ailleurs, des actions de formations qualifiantes sont prévues au Plan de Travail Annuel (PTA) du Contrôle Financier et se traduisent par des séminaires et ateliers de formation organisés soit à l'intérieur, soit à l'extérieur du pays au profit du personnel. C'est dire qu'il existe au Contrôle Financier, une vision pour le renforcement des capacités du personnel.

Conclusion séquentielle 10 : Absence d'un plan de formation du personnel (Faiblesse).

Mais il convient de faire remarquer en ce qui concerne les formations qualifiantes, que ce sont généralement les agents ayant une certaine ancienneté dans le service qui sont souvent sélectionnés pour les séminaires et ateliers de formation, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur. Cette pratique ne favorise pas les nouveaux agents qui sont parfois frustrés.

Or, la prise en compte des nouveaux agents permettrait de mieux préparer la relève, étant donné que la majorité des anciens agents sont appelés à faire valoir leur droit à la retraite dans quelques années.

Conclusion séquentielle 11 : Formation sélective du personnel (Faiblesse).

Soulignons enfin qu'il n'existe aucune évaluation des actions de formations du personnel. La conséquence est que certains agents suivent les formations sans faire preuve d'une réelle amélioration dans les domaines de compétence concernés. Or, l'évaluation de l'activité de formation permet de démontrer dans quelle mesure, la formation a pu combler les besoins et contribuer à l'amélioration du rendement du personnel.

Conclusion séquentielle 12 : Absence d'une évaluation post formation (Faiblesse).

4. Etat des lieux sur la gestion du personnel

Sous la présente rubrique, nous aborderons les activités courantes de la gestion du personnel dans l'Administration.

Ainsi, nos observations de stage sont notamment relatives au recrutement du personnel, au suivi de la carrière des agents (nomination, avancement, promotion, etc.) et à la gestion des congés administratifs au Contrôle Financier.

a. Le recrutement du personnel

La décision de recruter un agent intervient normalement en réponse à un besoin exprimé par une direction, afin de pourvoir un poste vacant dans son organigramme ou dont la création est rendue nécessaire par son évolution organisationnelle. Parmi les besoins en personnel, certains sont imprévisibles, tandis que d'autres présentent un caractère prévisible.

Par exemple, une création de poste, un congé, une mutation interne, une promotion, un départ à la retraite sont des besoins prévisibles. Par contre, la maladie, l'accident de travail, la démission ou le décès de l'agent, le licenciement sans préavis sont des besoins imprévisibles.

Cette distinction est utile, car elle permet de maîtriser partiellement la gestion du personnel. En effet, les besoins prévisibles à plus ou moins long terme font l'objet d'une planification tant au niveau du service utilisateur qu'au niveau de la DRH.

Ainsi, la réussite de cette activité de la gestion du personnel nécessite une bonne analyse des besoins, laquelle dépend de la mise en place préalable d'une Gestion Prévisionnelle des Emplois et Compétences (GPEC). Celle-ci se traduit par la tenue des outils tels que le référenciel des emplois et compétences, la description des postes et de leurs profils, le planning prévisionnel des mouvements de personnel, le plan de recrutement, qui en facilitent la gestion.

Au Contrôle Financier, le processus de recrutement du personnel n'est mis en branle que lorsque la DRH du Ministère demande aux différentes directions d'exprimer leurs besoins en personnel en tenant compte des crédits budgétaires alloués à cet effet. A son tour, la Division du Personnel au niveau du BAAM répercute l'information et demande aux différents Chefs de Bureau à faire parvenir leurs besoins en personnel. Ainsi, une liste des besoins en agents suivant les différents corps de l'Administration Centrale des Finances est établie et envoyée à la DRH par le BAAM.

La DRH procède ensuite à un arbitrage avant de retenir la liste finale à envoyer au Ministère du Travail et de la Fonction Publique.

Après les résultats des différents concours de recrutement, les nouveaux agents recrutés sont mis à la disposition de la DRH/MEF qui à son tour, les affectent au Contrôle Financier.

Il arrive parfois qu'au moment de l'affectation des nouveaux agents recrutés, le nombre d'agents initialement demandé par corps soit revu à la baisse ou à la hausse par la DRH.

Notre stage au Contrôle Financier nous a permis de noter l'absence au niveau de la Division du Personnel, des outils clés de la GPEC, à savoir le référenciel des emplois et compétences, la description des postes et de leurs profils, le planning prévisionnel des mouvements du personnel et le plan de recrutement.

Il en résulte donc que le recrutement du personnel ne fait pas l'objet d'une réelle analyse des besoins.

Conclusion séquentielle 13 : Détermination non pertinente des besoins en ressources humaines (Faiblesse).

Dès l'affectation des nouveaux recrus au Contrôle Financier, ils sont accueillis par le C/BAAM et suivent un stage pratique qui se déroule dans les services centraux et parfois, dans deux ou trois des services extérieurs du Contrôle Financier. Ce stage permet aux anciens membres du personnel de faire la connaissance de leurs nouveaux collègues d'une part, et facilite l'intégration des nouveaux recrus d'autre part.

Conclusion séquentielle 14 : Accueil et intégration facile des nouveaux agents (Force).

b. Le suivi de la carrière des agents

L'une des importantes attributions du Chef Personnel est de suivre la carrière des agents, mais force est de constater que les dossiers de nomination, de titularisation, d'avancement d'échelon ou de grade des agents ne font pas l'objet d'un suivi auprès de la DRH/MEF par le Chef du Personnel. La conséquence de ce manque de suivi se traduit par le grand retard qu'accusent lesdits dossiers au niveau de la DRH/MEF avant leur transmission au MTFP.

Pour éviter les préjudices qui pourraient découler pour eux d'une telle situation, les agents sont obligés de suivre eux-mêmes leurs dossiers auprès de la DRH ou du MTFP, abandonnant le cas échéant leurs postes de travail au détriment des usagers du Contrôle Financier.

Conclusion séquentielle 15 : Manque de suivi de la carrière des agents (Faiblesse).

c. La gestion des congés administratifs

La jouissance des congés administratifs par le personnel du Contrôle Financier est conditionnée par la signature par la DRH/MEF du titre de congé de l'année dont le congé est dû à l'agent.

A cet effet, le projet du titre de congé doit être élaboré à temps par le Chef du Personnel et transmis à la DRH pour signature, mais tel n'est pas le cas dans la pratique. Cette situation engendre l'accumulation des congés administratifs par les agents. Par exemple, il existe des agents dont le cumul des congés atteint six à huit mois, alors que selon le SGAPE, le cumul des congés ne doit pas excéder trois (03) mois.

Ainsi, nous avons remarqué une absence de planification des départs en congé du personnel, avec pour conséquence l'octroi anarchique des autorisations de jouissance de congés, qui occasionne des vacances simultanées de postes.

En effet, il arrive qu'un DCF soit appelé à assurer l'intérim de deux (02) autres DCF autorisés à jouir de leur congé au cours de la même période.

Conclusion séquentielle 16 : Absence de planification des départs en congé du personnel (Faiblesse).

d. Autres constats

Le Contrôle Financier compte un effectif de 144 agents dont 04 agents contractuels de l'Etat (ACE) et 140 agents permanents de l'Etat. La répartition du personnel par catégorie socio-professionnelle se présente comme suit :

Tableau n° 1 : Répartition du personnel par catégorie socio-professionnelle

Statut	A	B	C	D	E	Total
APE	59	40	37	03	01	140
ACE	01	02	01	00	00	04
Total	60	42	38	03	01	144

L'analyse de ces données révèle l'insuffisance de l'effectif affecté au Contrôle Financier pour l'accomplissement de ses missions.

En effet, les différentes Délégations du Contrôle Financier ne sont pas suffisamment pourvues en personnel. Il existe des Délégations où l'effectif est réduit à la seule personne du Délégué du Contrôleur Financier. Les différents bureaux ne sont pas eux aussi suffisamment pourvus en personnel ; ce qui entraîne souvent l'accumulation des dossiers et les longs délais de traitement des dossiers.