La gestion des programmes et projets axés sur les résultats: outils et mécanismes de mise en oeuvre; expérience du bureau du PNUD au Tchad

II.2. Fondements de la GAR au sein du Système des Nations Unies

La GAR au sein du Système des Nations Unies se fonde sur une planification et un suivi évaluation axés sur les résultats en utilisant les techniques que nous avons présentées ci-dessus..

II.2.1. La Planification axée sur les résultats ou la planification stratégique

Il est convenable de bien relever que l'introduction de la GAR s'est faite ici comme à l'ACDI par l'apprentissage tel que indiqué dans le rapport sur l'application de la GAR dans les organismes des Nations Unies (ONU ; 2004 :9).

Le passage à la GAR dans le Système des Nations Unies s'est fait sentir dans la planification au niveau des postes « budgétisation » et « programmation » dont le cycle est de cinq ans, durée normale de tous les cycles de planification du Système des Nations Unies (CCA, UNDAF). Il s'agit de définir clairement un cadre conceptuel d'un programme constituant une stratégie de gestion générale approuvée par les principaux intéressés (le gouvernement du pays concerné et le Programme, le Fonds ou l'institution des Nations Unies concernée, les ONGs, et la Société Civile).

La stratégie est entendue comme « une approche générale, basée sur la compréhension du contexte générale dans lequel [une organisation oeuvre sur ses] forces et faiblesses et sur les problèmes [qu'elle essaye] de résoudre» (Janet Saphiro, s.d: 2). Par conséquent il apparaît logique pour Janet Saphiro (s.d: 1) de dire que « la planification stratégique est au coeur de toute organisation. Sans planification, écrit-elle, vous ne pouvez pas savoir où vous allez ni pourquoi vous y allez. Alors les moyens que vous choisissez pour y aller n'a^24(*) que peu d'importance. » C'est donc à juste titre que dans la GAR de manière générale et particulièrement aux Nations Unies, on pratique une planification stratégique.

Dans le contexte de la GAR, la planification est exactement comme le dit Janet Saphiro, un processus collectif par lequel une organisation définit ses objectifs à long terme^25(*) et les stratégies pour les atteindre, à partir de l'analyse de différents éléments de son environnement interne et externe. A ce titre, elle est particulièrement utile dans les phases de programmation, mais peut être utile ultérieurement ^26(*)(COTA ; 2005 :1)

II.2.1.1. Le Plan d'action

On comprend bien pourquoi dans les organismes du Système des Nations Unies, les Plans d'Action sont les outils fondamentaux de leur planification, par exemple le Plan d'Action de Programme Pays (le Country Programme Action Plan en abrégé CPAP) du PNUD qui considère et tire ses éléments fondamentaux d'une analyse concertée de la situation de développement du pays.

En effet, l'analyse concertée de la situation de développement du pays exposée dans le Bilan Commun de Programme Pays (BCPP) (le Country Common Assessment , CCA) est faite par l'Équipe de Pays constituée des Agences, Programmes, Fonds et autres institutions spécialisées de développement du Système des Nations Unies présents dans le pays. Ensuite, ceci aboutit à la définition d'un Plan-Cadre des Nations Unies pour le Développement où l'Equipe de Pays s'engage à réaliser une série d'effets de Développement ou des résultats stratégiques de développement recherchés par le Système des Nations Unies dans le Pays.

Enfin, ce sont les plans d'action des programmes et fonds qui définissent leurs objectifs généraux de développement, les résultats de développement de même que les sous-programmes et projets à travers lesquels ils (le programme ou le fonds des Nations Unies, cela s'entend) travaillent à l'atteinte des résultats de développement escomptés. Le plan d'action est un cadre conceptuel de développement qui définit également une stratégie de gestion du programme de développement approuvée de même qu'une stratégie de suivi et évaluation. Il comporte enfin un cadre de couplage Résultats/Ressources de sorte que la budgétisation également soit axée sur les résultats. En effet, « une gestion des programmes axée sur les résultats doit s'assurer que toutes les ressources financières et humaines disponibles continuent à intervenir en soutien des résultats planifiés» (ONU ; 2003 :2). La planification de programme axée sur les résultats doit s'assurer surtout que la somme des interventions suffit à atteindre les résultats escomptés.

De façon pragmatique, pour définir un cadre conceptuel dans le contexte de la planification axée sur les résultats, le Bureau des Evaluations et Division de la Politique et de la Planification donne les orientations suivantes plus ou moins similaires aux étapes de planification selon la Méthode du Cadre Logique :

a) l'analyse des priorités nationales et choix des questions prioritaires.

Cette analyse est faite par le Programme, le Fonds ou l'organisme spécialisé des Nations Unies de concert avec les partenaires (société civile et ONG de développement intervenant dans le pays et le gouvernement). Les priorités nationales ici sont celles qui correspondent aux domaines d'intervention de l'organisme en question. Elles doivent correspondre à celles définies dans les Documents de Stratégie de Réduction de la Pauvreté du pays (DSRP).

Après la sélection des problèmes, l'analyse de leurs causes immédiates, sous-jacentes et fondamentales, il faut ensuite s'accorder sur les questions qui doivent être abordées en priorité. Un bilan-analyse constituera une contribution de l'organisme à la connaissance de la situation nationale de développement ; ce qui servira ensuite à l'élaboration du Bilan Commun de Programme Pays de l'Equipe Pays dont il a été question ci-dessus. Il y a donc un premier retour d'information de type cyclique qui rappelle avec force la méthode de la Gestion du Cycle de Projet.

b) le consensus des acteurs sur les priorités, distribution des rôles et des responsabilités.

Il est question ici d'obtenir le consensus de tous les acteurs (Gouvernement, ONG, société civile et l'organisme des Nations Unies) sur les priorités retenues et le partage des rôles et des responsabilités. Ceci permet de s'assurer que toutes les causes des problèmes seront traitées, cela accroît la possibilité d'atteinte des résultats de développement en ce qui concerne le problème en cause. Car on pense que « s'occuper de toutes les causes d'un problème accroît la probabilité que l'on atteindra le résultat escompté» (BDPP ; 2003 :5). Ici encore on perçoit la dimension pratique d'une similitude de la GAR avec la PIPO évoquée dans les lignes antérieures.

C'est en cela que consiste la dimension stratégique de la planification axée sur les résultats. Car finalement non seulement il y a une répartition des rôles et responsabilités, ce qui permet l'orientation des facteurs disponibles sur l'étendue du territoire à l'atteinte des résultats mais cet exercice permet de considérer ce que les autres ont fait, font ou comptent faire. Le présupposé stratégique qui est à la base de ce type de planification est que, comme nous l'avons déjà cité, « si un problème est causé par trois conditions, en aborder une ou deux ne permettra pas sa résolution » (BDPP; 2003 :2). Par conséquent, « si le programme recevant l'aide de l'UNICEF [par exemple]ne peut aborder qu'une des trois conditions nécessaires, d'autres administrations gouvernementales ou organismes partenaires doivent s'engager à traiter des autres causes» (BDPP; 2003 :2) selon leurs domaines d'intervention respectifs.

c) la formulation concertée d'un Cadre de Résultats Stratégiques et du plan de gestion.

Le Cadre de Résultats Stratégiques (CRS), permet de déterminer les orientations et résultats stratégiques visés par l'organisation, les effets et produits les plus importants de l'intervention de l'organisme des Nations Unies dans un pays. Les effets sont des changements réels ou prévus dans les conditions de développement que les interventions du PNUD par exemple visent à favoriser. Selon le Guide du suivi et de l'évaluation axés sur les résultats, « le cadre de résultats stratégiques définit une approche pour le développement et la démarche à adopter pour parvenir aux résultats escomptés. Il inclut des stratégies, des objectifs et une analyse des problèmes et fournit un point de départ pour une évaluation et un suivi axés sur les résultats. »

Il convient de relever que les résultats escomptés sont des efforts conjugués de différents partenaires et sont rarement le fruit d'une intervention isolée. D'où l'importance des partenariats, une fois de plus, dans l'approche GAR dont il a été question au point précédent

d) La conception du programme d'action.

Les informations issues de l'analyse de la situation de développement du pays, du consensus des partenaires au développement sur les priorités retenues ainsi que le cadre de résultats stratégiques qui en ressort constituent les matériaux devant servir à la formulation du programme. On utilise ici un cadre logique axé sur les résultats qui permet:

§ de s'assurer que  la somme des composantes ou des activités planifiées suffit à produire les résultats escomptés ;

§ de décrire de façon explicite les hypothèses de planification ;

§ de minimiser le risque d'échec autrement dit de s'assurer que l'on n'a pas trop présumé, au-delà des moyens dont on dispose enfin ;

§ de déterminer les indicateurs de suivi et les questions stratégiques de l'évaluation.

* ²⁴ Elle devrait écrire « ...n'ont que... »

* ²⁵ Comme mentionné dans la technique 1 ci-dessus

* ²⁶ Suite à une évaluation, etc.