La protection de l'environnement dans le processus d'intégration de la communauté économique et monétaire d'Afrique centrale (CEMAC).

L'ENVIRONNEMENT DANS LES TEXTES FONDAMENTAUX DE LA CEMAC

L'intégration de la CEMAC est construite par un arsenal juridique. Cet arsenal juridique repose sur un corps de textes dits fondamentaux. Encore appelés le droit primaire, ces normes sont celles qui créent l'organisation d'intégration ; au reste, créent et organisent le fonctionnement des principales institutions communautaires, établissent les objectifs, énoncent les principes fondamentaux, organisent les pouvoirs et procédures pour l'exercice de ces compétences, et priment du reste sur le droit dérivé¹¹⁴. Les textes fondamentaux de la CEMAC sont constitués du traité institutif, ses différentes modifications et ses additifs d'une part, et les quatre conventions régissant les institutions majeures de la communauté notamment celles régissant les deux unions d'autre part¹¹⁵. Ce sont ces textes qui organisent la vision et la stratégie de l'intégration. De ce fait, ils précisent les secteurs objet du processus d'intégration. Dès lors, qu'elle place occupe la protection de l'environnement dans les textes fondamentaux ? L'analyse portera essentiellement sur le traité constitutif (1) et sur les autres textes faisant partie du droit primaire (2).

113 L'Union Européenne fait de la protection de l'environnement « une préoccupation essentielle ». Voir Florence SIMONETTI, op. cit.,

114 Valérie BAUER, Guide Pratique pour la mise en oeuvre du droit communautaire, document pdf, 2000, p.20.

115 Conventions des 22 et 23 novembre 1972, révisées le 25 juin 2008 régissant l'Union Monétaire de l'Afrique Centrale (ci-après : « UMAC »), la Convention révisée à Yaoundé le 25 juin 2008 régissant l'Union Economique des Etats de l'Afrique Centrale (ci-après : « UEAC »).

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1. Le caractère secondaire de la protection de l'environnement dans le traité constitutif de la CEMAC

La CEMAC a vu le jour le 16 mars 1994 à la faveur du Traité de N'Djamena. Ce traité est le texte constitutif de la Communauté. Le Traité de N'Djamena se caractérise par son contenu trop peu fourni¹¹⁶. A l'inverse de celui-ci, la version révisée du traité constitutif de la communauté est riche en articles¹¹⁷. Il s'agit certainement là d'une volonté du constituant communautaire de préciser un certain nombre de choses dès le traité institutif. Ainsi, des développements sont consacrés au système institutionnel et juridique de la Communauté, sur les dispositions générales. Il ressort de ce traité la mission essentielle de la CEMAC¹¹⁸. Cet article ne fait pas référence à la protection de l'environnement. Cette absence de dispositions spécifiques relatives à la protection de l'environnement s'explique par l'esprit du traité d'une part (a). Cependant, une prise en compte implicite de la protection de l'environnement est perceptible dans ces traités (b).

a. La propension du traité institutif de la CEMAC à se limiter aux aspects institutionnels

L'esprit du traité constitutif de la CEMAC n'accorde pas de manière explicite de place pour les dispositions relatives à la protection de l'environnement. BAKARY OUATTARA indiquait d'ailleurs, peut-être de manière un peu trop radicale, qu' « aucune disposition de leurtraitésconstitutifs [les organisations sous régionales] ne mentionnait le volet environnement »¹¹⁹. En effet, l'esprit du traité ne favorise pas une telle pratique. D'ailleurs, le traité constitutif de la communauté porte essentiellement sur la philosophie de la communauté, les questions accessoires n'étant pas clairement prises en compte. Dans le préambule, l'évocation des missions essentielles de la communauté, la création des institutions et les organes majeurs de la communauté. Ces dispositions sont souvent très

116 Le Traité de N'Djamena de 1994, portant création de la CEMAC comporte seulement sept (07) articles.

117 Le Traité révisé de la CEMAC a été adopté le 25 juin 2008 à Yaoundé au Cameroun. Il comporte 67 articles.

118 L'article 2 du Traité de N'Djamena dispose à cet effet : « La mission essentielle de la Communauté est de promouvoir la paix et le développement harmonieux des Etats membres, dans le cadre de l'institution de deux unions : une Union Economique et une Union Monétaire. Dans chacun de ces deux domaines, les Etats membres entendent passer d'une situation de coopération, qui existe déjà entre eux, à une situation d'union susceptible de parachever le processus d'intégration économique et monétaire »

119 Cette situation n`est pas l'apanage des O.I.S.R d'Afrique. En effet, le retard observé dans la prise en compte des préoccupations environnementales dans les expériences d'intégrations a été aussi observé dans le processus d'intégration de l'UE. D'ailleurs, BAKARY OUTTARA rappelle qu'elle « attendu trente (30) ans pour que soit prise en compte la protection de l'environnement dans l'Acte Unique Européen», depuis les années 1970 déjà, la Communauté avait commencé à intégrer la protection de l'environnement. Voir BAKARY OUATTARA, « Le rôle des organisations sous régionales dans le développement du droit de l'environnement : l'exemple de l'UEMOA », in Laurent GRANIER (Coord.), Aspects contemporains du droit international de l'environnement en Afrique de l'Ouest et Centrale, UICN, Gland, 2008, pp. 177-196, (spécif. P.177).

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générales. De plus, le traité constitutif de 1994 de la CEMAC, est un exemple. Ce texte de sept articles consacre l'article 1^er à la mission essentielle de la communauté, à savoir : « promouvoir un développement harmonieux des Etats membres dans le cadre de l'institution de deux Unions : une Union Economique et une Union Monétaire »¹²⁰. Les autres articles sont consacrés pour la plupart aux organes et institutions majeurs de la communauté. On comprend dès lors pourquoi l'environnement n'est pas explicitement évoqué.

Plus élaboré, le traité révisé de 2008 ne s'éloigne tout de même pas de la logique du traité de 1994. En effet, l'article 2 reprend presque mot pour mot l'article 1^er sus évoqué. La logique des traités constitutifs ne consiste donc pas à une élaboration des différentes politiques communautaires. C'est certainement la raison pour laquelle ce texte comporte sept titres portant sur le fonctionnement de la communauté.

b. La prise en compte implicite de l'environnement dans le traité constitutif de la CEMAC

La protection de l'environnement est implicitement évoquée dans le traité constitutif de la CEMAC. En effet, c'est dans la recherche d'autres objectifs que la protection de l'environnement est incidemment évoquée. De fait, à la lecture du traité constitutif de la CEMAC, il en ressort qu'en plus des aspects statutaires, seules sont clairement définies les missions essentielles de la Communauté. Par conséquent, c'est de manière implicite que la protection de l'environnement est évoquée. C'est l'expression de l'exclusion de l'environnement des préoccupations essentielles de l'intégration CEMAC. Dès lors certains concepts s'avèrent évocateurs :

- Le développement harmonieux

La finalité de l'intégration dans le cadre de la CEMAC est l'institution d'un « développement harmonieux ». Entendu comme un développement « dont l'équilibre produit un effet agréable », le développement harmonieux visé par la communauté peut tout d'abord renvoyer à un développement qui vise à équilibrer le niveau de développement entre les Etats membres ; à tel enseigne qu'il n'y ait pas de disparités entre les économies, les sociétés des Etats membres de la communauté. C'est ce à quoi renvoie, nous semble-t-il, le développement harmonieux auquel fait allusion le traité constitutif de l'Union Douanière et

120 Le Traité CEMAC a été signé le 16 Mars 1994 à N'Djamena.

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Economique de l'Afrique Centrale (ci-après : « UDEAC »)¹²¹, lorsqu'il dispose que les Etats membres sont « soucieux de renforcer l'unité de leurs économies et d'en assurer le développement harmonieux ». Le développement harmonieux peut aussi renvoyer à un développement qui préconise l'équilibre entre le développement économique et la protection de l'environnement, dans l'optique d'aboutir non seulement à un développement quantitatif, mais aussi à un « développement qualitatif ». Cette seconde acception n'exclut tout de même pas la première. A l'absence d'une précision terminologique par le traité, l'on pourrait penser dès lors que le traité Constitutif de la CEMAC a adopté les deux sens sous évoqués du terme harmonieux. Car comme nous le verrons plus loin, des dispositions sont prises dans le cadre de la CEMAC, pour rationaliser le développement à travers les exigences environnementales.

- L'harmonisation des politiques sectorielles nationales

Dans une autre mesure, les gouvernements des Etats membres s'engagent « à donner une impulsion nouvelle et décisive au processus d'intégration en Afrique Centrale par une harmonisation accrue des politiques et des législations de leurs Etats »¹²². Cet extrait prévoit ainsi l'harmonisation des politiques nationales des Etats membres. Cette harmonisation n'exclut pas les politiques environnementales, dont on observe une réelle avancée de la part des Etats membres. D'ailleurs, les autres politiques sectorielles dont le traité recommande ici l'harmonisation, comportent aussi des dispositions environnementales. En effet, l'intégration économique impose une certaine cohérence entre les législations des Etats membres ; afin d'éviter les distorsions ou disparités entre les économiques susceptibles de fausser la saine concurrence entre les acteurs commerciaux de la Communauté. Dès lors, cette mise en cohérence est appelée à aboutir à l'uniformisation¹²³ des législations et des politiques, en passant par l'harmonisation ou rapprochement. Les fondateurs de la communauté ont plutôt jusqu'ici préconisé l'harmonisation.

121 Ce Traité date de 1964. Il a subi plusieurs modifications : Yaoundé le 7 décembre 1974, Bangui le 19 décembre 1983, Brazzaville le 19 décembre 1984 et Libreville le 6 décembre 1991.

122 cf. Préambule du Traité constitutif de la CEMAC.

123 D'après le Vocabulaire Juridique, l'uniformisation est « la modification de la législation d'un ou plusieurs pays tendant à instaurer dans matière juridique donnée une réglementation identique ». Selon Samuel-Jacques PRISO-ESSAWE, il s'agit de la « substitution » des législations nationales par la norme commune ; le règlement est selon lui, l'instrument juridique adéquat pour cette technique. Voir Samuel-Jacques PRISO-ESSAWE, Conférence sur le thème : « Solidarité, différenciation : quel chemin pour la CEMAC ? », tenue à l'Université de Douala le 27 juillet 2015, inédit.

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2. Le caractère secondaire de la protection de l'environnement dans les conventions régissant les deux unions

L'intégration de la CEMAC repose sur deux unions, à savoir : l'Union Monétaire de l'Afrique Centrale (UMAC) et l'Union Economique de l'Afrique Centrale (UEAC). Tel que leurs noms l'indiquent, ces unions portent sur les objets essentiellement économiques et monétaires. Si la convention régissant l'UMAC n'est consacrée qu'à la politique monétaire et financière, celle régissant l'UEAC accorde de la pace à d'autres domaines. Il s'agit des politiques communes¹²⁴ et des politiques sectorielles.¹²⁵ Dans cet ensemble, la protection de l'environnement ne semble pas bien positionnée. C'est ce qu'il convient de démontrer dans cette section. Le caractère accessoire de la protection de l'environnement se manifesterait à travers la place qu'elle occupe dans le dispositif de ces conventions. Il s'agit notamment de la Convention régissant l'UEAC et celle régissant l'UMAC.

a. Une place mitigée de la protection de l'environnement parmi les objectifs de l'Union Economique

La convention régissant l'UEAC énonce quatre objectifs¹²⁶ pour l'union. Parmi ces objectifs, la protection de l'environnement intervient dans le quatrième objectif. Ce quatrième objectif porte sur la « coordination »¹²⁷ des politiques sectorielles nationales, « mettre en oeuvre des actions communes », « adopter les politiques communes ». C'est donc certainement à cause des nécessités du marché commun, lequel exige une cohérence entre les législations des Etats membres¹²⁸ que la protection de l'environnement intervient. Cette disposition n'est pas exclusivement relative à l'environnement ; Plusieurs politiques en sont

124 La Convention UEAC énonce trois politiques communes. Il s'agit de : la politique Economique Générale (Section I), la Fiscalité (Section II) et le Marché Commun (Section III).

125 La Convention UEAC énonce huit (08) politiques sectorielles, dont la protection de l'environnement et des ressources naturelles à la section v.

126 L'article 2 de ladite convention énonce d'ailleurs : « Aux fins énoncées à l'article premier et dans les conditions prévues par la présente Convention, l'Union Economique entend réaliser les objectifs suivants : [...]

d) instituer une coordination des politiques sectorielles nationales, mettre en oeuvre des actions communes et adopter des politiques communes, notamment dans les domaines suivants : l'agriculture, l'élevage, la pêche, l'industrie, le commerce, le tourisme, les transports, l'aménagement du territoire communautaire et les grands projets d'infrastructures, les télécommunications, les technologies de l'information et de la communication, le dialogue social, les questions de genre, la bonne gouvernance et les droits de l'homme, l'énergie, l'environnement et les ressources naturelles, la recherche, l'enseignement et la formation professionnelle »

127 La coordination des législations nationales est « la suppression des divergences et disparités entre législations des Etats membres qui ne conduit pas pour autant à une unification législative ». Voir Gérard CORNU (Dir.), Vocabulaire Juridique, 9è éd. revue et augmentée, PUF, 2012, p.269

128 Les Etats membres de la CEMAC sont : le Cameroun, le Congo, le Gabon, la Guinée Equatoriale, la République Centrafricaine et le Tchad.

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concernées.¹²⁹D'ailleurs, l'environnement n'occupe que le dix-huitième rang derrière des préoccupations d'ordre économique, les préoccupations d'ordre social et politique. Ainsi, l'environnement se retrouve juste avant « la recherche, l'enseignement et la formation professionnelle ». Ceci démontre à suffisance que sur une échelle de priorités dans l'intégration CEMAC, l'environnement se retrouve parmi les derniers.

b. L'absence des dispositions relatives à la protection de l'environnement dans certaines conventions de la CEMAC

En plus du traité constitutif de la CEMAC, l'ossature des textes fondamentaux est complétée par les conventions adoptées pour compléter et préciser un certain nombre d'éléments énoncés dans le traité constitutif. Ainsi, d'autres conventions ont été adoptées dans le cadre du processus de la CEMAC¹³⁰. Ces conventions constituent avec celle régissant l'UEAC le fondement des unions chargées de conduire l'intégration. Si la Convention régissant l'UEAC comporte des dispositions expresses relatives à la protection de l'environnement, ce n'est pas le cas de la Convention régissant l'UMAC, dont les préoccupations sont exclusivement relatives à la politique monétaire et financière. Toutefois, la Convention régissant le Parlement indique, que celui-ci, dans sa participation au processus décisionnel, doit émettre des avis sur un certain nombre de questions, dont les politiques sectorielles communes. La protection de l'environnement étant intégrée comme politique sectorielle commune, par conséquent serait impliquée. Cependant, l'avis du Parlement est certes obligatoire, mais est simple¹³¹.

Le caractère secondaire de la protection de l'environnement est expressif dans les textes fondamentaux, notamment dans le Traité constitutif aussi dans certaines conventions régissant les institutions communautaires. Par ailleurs, ce caractère secondaire de la protection de l'environnement se perpétue dans les textes dérivés.

129 Pour consulter les autres politiques concernées par la coordination, consulter l'alinéa d de l'article 2 ci- dessus.

130 Il s'agit des Conventions des 22 et 23 novembre 1972, révisées le 25 juin 2008, régissant l'UMAC.

131 Le paragraphe III de l'Article 25 de la Convention du 25 juin 2008 régissant le Parlement Communautaire en question, précise les secteurs ouverts aux avis conformes en ces termes : « L'avis conforme du parlement est requis pour l'adhésion de nouveaux membres, les accords d'association avec les Etats tiers, le droit d'établissement et la libre circulation des personnes, des biens et des services ».

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