La transparence dans les marchés publics au Sénégal et au Togo.

TITRE II : UNE TRANSPARENCE RELATIVE

Tout ne va donc pas pour le mieux dans le milieu des marchés publics. Les systèmes de passation des marchés publics d'un bon nombre de pays africains, y compris le Sénégal et le Togo, présentent de nombreuses faiblesses qui peuvent être rattachées au non-respect de leur législation, à la lenteur et la complexité des formalités, aux difficultés de mise en oeuvre des mécanismes de contrôle et également à la fraude et la corruption¹⁶¹. Ces épines entrainent inévitablement un impact négatif sur leurs budgets et par ricochet sur leur croissance économique.

Ainsi, parties d'une affirmation textuelle flamboyante mais controversée dans la pratique, les règles de transparence qui au départ se voulaient messianiques et irréprochables ont vite fait de se laisser influencer par des pratiques qui au bas mot peuvent être qualifiées de déviantes. Des lors, comme palliatifs aux difficultés encourues par les exigences de transparence, les principes de fonctionnement qui en résultent au Sénégal et au Togo ont suscité le besoin d'être consolidés et sauvegardés à différents niveaux de la phase de passation.

A cet effet, il s'agira dans cette seconde partie de notre travail de faire une analyse fine de la pratique de passation au Sénégal et au Togo pour en faire ressortir les failles et des recommandations innovantes pour contourner au mieux l'épineux problème des atteintes au principe de la transparence. Pour ce faire, il sera d'abord question de faire un état des lieux des insuffisances relatives à la transparence des procédures (Chapitre 1), et d'envisager ensuite un diagnostic des mécanismes de contrôle sur fond de recommandations (Chapitre 2).

161 OCDE, Guide sur la prévention de la corruption dans la passation des marchés publics, Editions OCDE.

La transparence dans les marchés publics au Sénégal et au Togo

CHAPITRE I : INSUFFISANCES RELATIVES A LA
TRANSPARENCE DES PROCEDURES DE PASSATION

Les pratiques qui suivent sont qualifiées de déviantes car elles regroupent celles qui violent directement la lettre du code, et celles qui prêchent contre son esprit, lesquelles sont les plus délicates à appréhender. Il est possible de faire apparaitre ces pratiques en remontant le fil chronologique des procédures de passation qui ont été décrites dans la première partie de nos travaux. Qu'il s'agisse du Sénégal ou du Togo, Il importe de prendre conscience que les atteintes aux règles de transparence des procédures de passation peuvent avoir des causes diverses, allant d'une simple erreur dans l'exécution d'une tâche administrative à une transgression délibérée de la législation et des règles applicables. A cet effet, nous avons pu faire un état des lieux de ces insuffisances dans les différents modes de passation. Dès lors, après une analyse des atteintes relatives aux marchés de type concurrentiel (Section 1), nous allons nous intéresser aux constats relatifs aux procédures particulières (Section 2).

Section 1 : Des atteintes liées aux marchés de type concurrentiel

Consacrer la concurrence comme porte-flambeau de la transparence n'a pas toujours été aisé, du fait des irrégularités constatées. Il a été crucial à ce niveau de notre travail de répertorier ces irrégularités dans les marchés de type concurrentiel. A cet effet, les insuffisances seront abordées tour à tour dans le mode de passation (paragraphe 1) et dans le traitement des dossiers (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Les insuffisances dans le mode de passation

La passation des marchés publics est bien souvent émaillée d'insuffisances dues à un non-respect de la règlementation en vigueur¹⁶². Ces insuffisances dans le mode de passation seront analysées d'abord à travers une compromission en amont de la soumission(A), puis dans la phase

162 Directives 04 et 05 de l'UEMOA relatives aux marchés publics, codes sénégalais et togolais des marchés publics.

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proprement dite d'appel d'offres (B).

A- Une compromission en amont de la soumission

Pendant la phase préalable d'appel d'offres, les autorités contractantes procèdent à une série d'activités allant de l'évaluation des besoins jusqu'au choix de la procédure applicable avec pour but d'inscrire les potentiels marchés dans le PPM. En ce qui concerne chacune de ces étapes situées en amont de la soumission, les risques d'atteintes sont bien présents et peuvent, de façon significative, entacher la procédure de passation.

En effet, on remarque à première vue pour certains marchés, une mauvaise qualité de l'évaluation des besoins qui se traduit par une approbation de biens, services ou projets inutiles, soit par des agents incompétents, qui bien souvent se basent sur des besoins peu pertinents privant ces marchés de toute objectivité, soit par des agents qui identifient le besoin d'un achat, en ayant un intérêt privé dans l'acquisition du bien objet du marché¹⁶³.

Aussi doit-on préciser que certaines autorités contractantes ne respectent pas l'inscription préalable des marchés dans le PPM¹⁶⁴ et la publication des avis généraux de passation des marchés¹⁶⁵.

Par ailleurs, des dysfonctionnements qui s'observent dans la phase de planification et budgétisation s'inscrivent de plus en plus dans une récurrence alarmante avec de lourdes conséquences. En effet, c'est pendant la phase préalable d'appel d'offres que se fait l'analyse financière devant déboucher sur une estimation en terme de coût des biens et services ayant été identifiés lors de l'évaluation des besoins.

163 Kari K. HEGGSTAD, « les fondements de l'intégrité dans la passation des marchés », P.16

164 Au Sénégal, des marchés de la Commission de Régulation du Secteur de l'Electricité (CRSE) et du Conseil Exécutif des Transports Urbains de Dakar (CETUD) ont été passés sans être préalablement inscrits dans le PPM. La Direction de l'Administration Générale de l'Equipement (DAGE) du MITD n'a quant à elle pas transmis son PPM à la DCMP en violation des dispositions de l'article 6 du décret portant CMP.

165 Au Togo en 2012, aucune autorité ciblée par les enquêtes du cabinet Grant Thornton n'a établi un avis général de passation en violation des dispositions de l'article 15 du CMP.

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Il arrive cependant que cette estimation soit volontairement sous-évaluée par des agents indélicats afin de présenter à l'autorité d'approbation des marchés, des montants réduits et qui après validation, échapperont aux valeurs seuil de mise en concurrence. Ceci se fait généralement dans l'espoir d'ajuster le coût contractuel initialement approuvé, une fois le projet en cours validé. Parfois, l'approbation des marchés se fait par une personne non habilitée et la non-signature des marchés par la PRMP¹⁶⁶.

Il va sans dire que cette pratique dénote non seulement d'une malhonnêteté de la part des agents publics, mais aussi d'une absence de définition précise et objective des exigences d'achat qui normalement devraient être soumises aux règles de transparence. Le défaut d'inscription de certains marchés dans le PPM dont nous avons tantôt fait cas a été dénoncé dans le rapport de l'ARMP Togo¹⁶⁷, publié le 20 Aout 2015 pour les marchés conclus en 2012. Cette situation a été imputée au ministère délégué auprès du ministère de l'agriculture, chargé des infrastructures rurales.

Au regard des exigences d'achat susmentionnées, notons que des fonctionnaires corrompus à qui revient la préparation des documents de nature technique comme le DAO ou le cahier des charges, les établissent parfois au profit d'une seule entreprise limitant ainsi la concurrence qui pourtant est nécessaire pour assurer la transparence. Bien souvent, le DAO et le cahier des charges sont inutilement et volontairement rendus complexes afin de dissimuler les actes de corruption et rendre difficiles les opérations de surveillance.

Rappelons cependant que les pratiques occultant la transparence ne sont pas exclusivement le fait des agents publics. A cet effet, au niveau des entreprises candidates, la tentation est tout aussi grande. De ce fait, des entreprises candidates fournissent des certificats d'assurance falsifiés, aux fins d'être éligibles à l'appel d'offres, bien qu'étant non qualifiées¹⁶⁸.

166 www.itietogo.org relativement à la transparence des marchés publics, consulté le 19 octobre 2016.

167 Ce rapport a été produit par le cabinet de renommée internationale Grant Thornton du Sénégal et a concerné 31 autorités contractantes dont 15 ministères, 1à sociétés d'Etat, 2 agences, 2 universités, 1 commune et une institution représentant le corps de contrôle de l'Etat.

168 Ceci se justifie par les nombreuses décisions de l'ARMP en formation disciplinaire tant au Sénégal qu'au Togo pour sanctionner les entreprises auteures de tels actes.

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Par ailleurs, l'aspect relatif à l'adaptation ou l'irrégularité du choix de la procédure de passation mérite une attention particulière. A ce niveau encore les risques d'atteintes sont palpables. A cet effet, on dénonce un recours abusif aux procédures restrictives de concurrence qui sont utilisées sans justification adéquate, ou simplement dans l'ignorance des exigences, pour par exemple exploiter exagérément la segmentation des marchés¹⁶⁹, violant de ce fait les exigences de l'article 53 du code sénégalais et 5 du code togolais des marchés publics relatives aux valeurs seuil.

Précisons à ce niveau que le droit positif exige que les marchés passés par chaque autorité contractante et dépassant ces valeurs seuil soient traités et attribués conformément aux procédures définies dans le CMP. Les textes sont pourtant clairs dans les deux cadres d'étude; mais à l'analyse, on constate que certaines autorités contractantes, surtout au Sénégal, au mépris de la règlementation, continuent de recourir à un nombre exponentiel de Demandes de Renseignement et de Prix (DRP)¹⁷⁰, procédure spécifique de passation qui d'ailleurs fera l'objet d'analyse plus poussée dans les parties à venir.

Dans la même logique, notons qu'il arrive que des fournisseurs soient évalués sans procédure d'appel d'offres préalable, probablement parce que les décideurs ont choisi une société particulière pour des motifs personnels, et ce, au risque d'ignorer le meilleur soumissionnaire potentiel. Une telle situation peut porter atteinte à la qualité des prestations fournies.

En outre, des informations utiles ne sont pas communiquées à tous les candidats de la même manière¹⁷¹. Cette situation, constitutive d'une violation du principe d'égalité de traitement des candidats, est telle que certains candidats privilégiés sont préalablement informés des délais de dépôt des offres au détriment des autres. Cela leur offre un avantage considérable puisque les délais leur ont été communiqués d'avance, ce qui leur laisse le temps de se préparer et de déposer à temps leurs offres.

169 Il s'agit ici d'une fragmentation délibérée des contrats pour ne pas dépasser les valeurs seuil légales à partir desquelles la mise en concurrence est obligatoire.

170 La DRP est une procédure par laquelle les PRMP procèdent à des consultations de fournisseurs pour les achats ou services normalisés d'un prix inférieur aux seuils de passation. Le recours à cette procédure exige que l'autorité contractante s'adresse au moins à 3fournisseurs ou entrepreneurs.

171 L'autorité contractante donne ici des délais irréalistes afin de réduire le temps imparti pour répondre à l'appel d'offres ouvert.

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En résumés, ces exemples montrent à quel point les procédures de passation des marchés publics sont, pendant la phase préalable à l'appel d'offres, compromises par les malversations de tous genres, allant des moindres aux plus audacieuses. Malheureusement, la phase proprement dite d'appel d'offres n'en est pas épargnée.