Memoire Online - La mise en oeuvre des Cadres des Dépenses à Moyen Terme (CDMT ) et ses impacts sur la structure de l'organisation administrative en Côte d'Ivoire

N°	Libellés	Pages
1	Evolution de la dette extérieure de la CI avant et après PPTE de 2007 à 2012	31
2	Répartition du Budget de l'Etat avant PPTE	31

LISTE DES ENCADRES

N°	Libellés	Pages
1	Principes budgétaires	10
2	Les directives de l'UEMOA relatives à la gestion des finances publiques	12

LISTE DES SCHEMAS

N°	Libellés	Pages
1	Articulation des éléments d'un programme	18
2	Les trois niveaux de la structure du Budget de l'Etat en programmes	20
3	Plans/stratégies, CDMT et Budget	24
4	Préparation des plans de dépenses	26
5	Les documents budgétaires rénovés, dispositions communautaires	27
6	Cadre institutionnel de la mise en oeuvre du processus des CDMT en Côte d'Ivoire	35
7	Etapes de l'introduction des CDMT en Côte d'Ivoire	37
8	Les différentes formes de responsabilités au sein de l'administration dans la gestion des programmes	44
9	Le dialogue d gestion vertical	46
10	Les Axes du dialogue de gestion	47

LISTE DES TABLEAUX

N°	Libellés	Pages
1	Lois relatives aux lois de finances	9
3	Les objectifs et conditions de réalisations des CDMT	21

INTRODUCTION GENERALE

Pendant les vingt premières années qui ont suivi l'indépendance politique de 1960, le taux de croissance économique moyen de l'économie ivoirienne gravitait autour de 8%². Cela constitue une performance jugée exceptionnelle. Cette performance a permis à la Côte d'Ivoire de connaître un faible déficit budgétaire, grâce au bon niveau des recettes tirées de l'exportation du binôme café/ cacao.

La Cote d'Ivoire a été l'un des premiers pays africains à avoir emprunté les pétrodollars dès les années 70. Les années 80 ont démarré avec une crise d'endettement due au renchérissement de la valeur du dollar us et des taux d'intérêt des emprunts/prêts libellés en dollar us. Cette crise est venue entraver les acquis de l'après indépendance provoquant ainsi la chute des cours des matières premières agricoles, notamment le cacao lequel a entrainé la diminution des recettes de l'Etat. Par conséquent, l'Etat ivoirien a été conduit à emprunter davantage des fonds à l'extérieur pour assurer les investissements avec des taux d'intérêt du dollar élevés, provoquant à son tour l'ébranlement de l'économie et ayant pour conséquence directe la hausse du déficit budgétaire.

Pour améliorer la situation et redynamiser l'économie, des programmes d'ajustement structurel (PAS)³ de l'économie ont été pratiqués sans issue satisfaisante dans presque tous les pays de l'espace de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africain (UEMOA)⁴. Ces programmes ont rendu nécessaire d'oeuvrer au recentrage de l'Etat dans ses missions régaliennes. Par conséquent, il a été obligé de se désengager du secteur productif, conduisant à la privatisation des entreprises publiques. Ceci a permis une gestion budgétaire stricte poussée par une adéquation entre les recettes et les dépenses de l'Etat. Cela pourrait donner naissance à la notion de Coût-avantage efficace préconisant la mise en oeuvre d'une sorte de rapport qualité/prix, dépenser utile pour de meilleurs coûts. Cependant, les PAS furent un facteur qui a aggravé la pauvreté et ont fait tort à la planification.

Pour corriger ces distorsions et incohérences, les autorités ivoiriennes, en collaboration avec les partenaires au développement, se sont engagées dans d'importantes réformes de leurs systèmes administratifs. Au nombre de ces réformes, on peut citer la loi sur la modernisation de l'administration publique, le code sur la passation des marchés publiques, la création du Secrétariat National à la Gouvernance et au Renforcement des Capacités, et les réformes budgétaires et financières.

Afin de faciliter la mise en oeuvre de ces réformes, il fallait passer progressivement à d'autres instruments de gestion des finances publiques pouvant améliorer la situation. C'est ainsi que l'on est passé du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP) aux Documents Stratégiques de Réduction de la Pauvreté (DSRP)⁵. Des Plans d'Actions Stratégiques en ont

³ Les premiers programmes d'ajustement structurels sont intervenus entre 1980 et 1983

⁴ Il s'agit des huit (8) pays de la zone franc de l'ouest africain à savoir : lé Bénin, le Burkina Faso, la Côte d'Ivoire, la Guinée Bissau, le Mali, le Niger, le Sénégal et le Togo.

⁵ En Côte d'Ivoire, on parle maintenant de Plan National de Développement (PND), depuis décembre 2009.

été déduits. L'exécution de ces Plans d'Actions Stratégiques commande l'adoption d'une nouvelle méthode de gestion qui est les Cadres des Dépenses à Moyen (CDMT).

La mise en oeuvre des DSRP implique un changement de perspective (une croissance plus forte, plus stable et plus réductrice de pauvreté ; une approche participative ; une gestion par résultat ; un meilleur suivi) qui trouve dans les CDMT un outil essentiel pour mettre en cohérence DSRP et dépenses publiques. Depuis lors, de nombreux pays africains dont la côte d'Ivoire, tout récemment, ont commencé à mettre en place des CDMT. Presque tous les pays ont élaboré et mis en oeuvre des DSRP dans lesquels les CDMT sont programmés comme une innovation majeure dans le cadre des réformes budgétaires.

Les Cadres de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) sont définis par la Banque Mondiale comme « un ensemble cohérent d'objectifs stratégiques et de programmes de dépenses publiques qui définit le cadre dans lequel les ministères opérationnels peuvent prendre des décisions pour la répartition et l'emploi de leurs ressources. »⁶. Devenus aujourd'hui la nouvelle méthode de la gestion des finances publiques (GFP) dans le monde⁷, les CDMT sont proposés comme un remède à l'absence de lien entre la politique, la planification et la budgétisation fréquemment observé à la fois dans la conception et la mise en oeuvre des budgets nationaux.

Cet objectif conduira à un vaste programme de restructuration qui engendrera la réforme du circuit de la dépense publique. Cette réforme, voire cette modernisation du circuit de la dépense publique qui a commencé au début des années quatre vingt dix, reste d'actualité une dizaine d'années après. Pourtant, les évaluations selon la méthode PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability) disponibles pour les pays de l'UEMOA mettent en évidence des disparités importantes en matière d'intégration de la perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire⁸.

Pour relever le défi de la mise en oeuvre des programmes de lutte contre la pauvreté, l'exécution efficace des programmes doit se faire dans un contexte d'amélioration de la gouvernance économique, financière et administrative. Ces innovations budgétaires ont été exportées par les Institutions de Bretton Woods (IBW) dans les pays en développement.

Dans le contexte de formulation des DSRP initiée par ces institutions, les CDMT constitueraient un véhicule idéal. Ils permettent la prise en compte des stratégies dans les programmes de dépenses publiques, avec comme base un cadre cohérent aux niveaux macroéconomique, budgétaire et sectoriel. Aussi, les CDMT sont-ils promus comme éléments de premier plan dans le cadre de l'évaluation pays de l'Initiative des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE), mettant alors un accent particulier sur la réduction de la pauvreté.

Ainsi, dès le début des années 90, le monde en développement va enregistrer une prolifération des CDMT suite notamment aux recommandations issues des revues de dépenses publiques

(RDP) menées par la Banque Mondiale. Comparativement aux autres régions du monde en développement, l'Afrique se positionne comme une pionnière dans l'adoption de ces nouveaux instruments⁹.

L'adhésion de la Côte d'Ivoire à cette tendance est toutefois récente. Le Gouvernement ivoirien a entrepris depuis 2009 un processus de réformes qui intègre la modernisation et la rationalisation de la gestion financière de l'Etat dont la gestion axée sur les résultats (GAR) et les CDMT constituent des modalités opérationnelles. Aussi, l'effectivité de la mise en oeuvre des CDMT est-il l'un des meilleurs arguments du Gouvernement ivoirien qui s'est engagé dans un programme économique et financier avec le concours du FMI. Cette effectivité a eu pour objectif l'atteinte du point d'achèvement de l'initiative PPTE en 2011.

En outre, par le recours aux cadres de dépenses à moyen terme, l'Etat ivoirien entend s'inscrire dans la dynamique d'amélioration progressive de l'efficacité de la dépense publique. C'est pourquoi il ambitionne instaurer une culture de résultat, de contrôle et de l'évaluation telle que promue par les nouvelles Directives de l'UEMOA. Un des objectifs visés dans le processus des CDMT est d'établir un lien direct et visible entre l'exécution financière du budget de l'Etat et l'exécution physique.

La Côte d'Ivoire, à travers ces instruments de réformes budgétaires, trouve ainsi une voie de salut pour la relance de son économie post-crise. En effet, les expériences acquises en la matière par de nombreux pays en quelques années, montrent que tous les pays africains ne connaissent pas le même état d'avancement, ni les mêmes succès et/ou problèmes dans la mise en place et dans l'application effective du CDMT.

Cette diversité de situation témoigne que les CDMT ne doivent pas être considérés de premier abord comme le remède universel pour les problèmes de gestion des dépenses publiques. Cependant, à partir de là, on déduit que des prérequis sont nécessaires pour que les CDMT soient des instruments utiles notamment dans les pays en développement.

Le sujet ne manque pas d'intérêt. Cependant, il reste à élucider les impacts de cette nouvelle méthode de gestion. Il pourrait se passer ainsi un dialogue de gestion au coeur des allocations des ressources et les moyens pour l'utilisation efficace et efficience des ressources publiques.

Depuis le milieu des années 1990, des CDMT et des budgets-programmes ont été introduits dans le processus budgétaire en Afrique de l'Ouest. Ils sont mis en oeuvre aujourd'hui dans la plupart des pays de la région. Dans la zone UEMOA, les nouvelles directives portant cadre harmonisé de gestion des Finances Publiques adoptées en juin 2009¹⁰ marquent une nouvelle étape de ce processus. Les Etats Membres de l'UEMOA¹¹ se sont engagés à opérationnaliser la budgétisation axée sur les résultats et à donner une véritable existence juridique aux documents de programmation pluriannuelle. Ces derniers devront accompagner la loi de finances et seront dans le processus budgétaire.

¹⁰ Directive N° 06/2009/CM/UEMOA portant Lois de Finances au sein de l'UEMOA.

¹¹ Bénin, Burkina Faso, Côte d'Ivoire, Guinée Bissau, Mali, Niger, Sénégal et Togo.

Le développement rapide d'instruments de programmation pluriannuels dans les pays de l'UEMOA s'accompagne aujourd'hui d'un besoin de clarification sur le contenu exacte de ces outils, leur statut, leurs objectifs et leurs impacts. Les CDMT ne peuvent à eux seuls permettre d'améliorer la gestion des dépenses publiques dans les pays où d'autres éléments clés de la gestion du budget, notamment l'exécution et le suivi/contrôle du budget laissent encore à désirer¹². Beaucoup de pays qui lancent des CDMT, le font alors que leurs systèmes de gestion de base des dépenses publiques sont inadaptés. Le dispositif de gestion budgétaire existant dans la plupart du temps n'est compatible ni à une gestion pluriannuelle ni à une gestion du budget en termes de programmes.

Les CDMT doivent intégrer le processus budgétaire dès le départ. Ces réformes doivent adopter un ensemble de structures organiques qui se chevauchent et se renforcent mutuellement. Certaines structures devraient être spécifiquement créées pour s'occuper des CDMT, étant toutefois entendu que la responsabilité appartient en dernier ressort au ministère des Finances. Les motivations et incitations politiques qui sous-tendent l'introduction des CDMT expliquent en partie pourquoi ces dispositifs donnent des résultats plus satisfaisants dans certains pays africains que dans d'autres.

Pour ce qui est de l'approbation politique, quelques pays seulement soumettent leurs CDMT à la fois au Conseil des ministres et au Parlement aux fins d'approbation. Il semble qu'un agrément politique en haut lieu accroîtrait grandement les chances des CDMT de déboucher sur des réformes. Dans certains cas, le ministère des Finances (« les Finances ») élabore les CDMT sans avoir besoin d'un agrément politique à un échelon plus élevé. Dans les cas où les CDMT sont produits uniquement par les Finances, ils demeurent un document technique de ce ministère plutôt qu'un cadre stratégique.

La gestion des CDMT fait aussi apparaître un degré élevé de divergence sur le plan pratique. Dans certains cas, c'est le Ministère des Finances qui gère directement les CDMT. D'autres, structures de gestion sont utilisées, par ailleurs. Au cas où le Ministère des Finances joue toujours un rôle tutélaire, d'autres parties prenantes interviennent.Les diagnostics sur les capacités de planification et de programmation budgétaire de plusieurs pays de la région UEMOA ont montré les difficultés éprouvées par les administrations à mettre en oeuvre des CDMT et des budgets-programmes¹³.

Pour renverser cette tendance, les pays membres de l'UEMOA ont élaboré des directives visant à promouvoir une approche budgétaire pluriannuelle orientée vers la performance. La mise en oeuvre des dispositions des récentes directives de l'UEMOA permettront à tous ces Etats d'être non seulement au même niveau, mais aussi d'atteindre les objectifs fixés par ces directives. Dans ces conditions, des responsabilités en matière de gestion budgétaire à la mise en place des procédures de gestion de programme précisées dans les directives de l'UEMOA de juin 2009 sont indispensables.

La directive 06/2009/CM/UEMOA portant loi de finances au sein de l'UEMOA, précise les principaux instruments de programmation pluriannuelle et de suivi de la performance dans les

États membres de l'UEMOA. C'est ainsi que l'amélioration de la performance dans la fourniture des services publics passe en général par une meilleure responsabilisation des gestionnaires. En pratique ceci constitue à la fois à leur laisser un certain degré de liberté dans la gestion de leurs moyens et à leur demander de rendre des comptes sur leurs prestations et leurs résultats.

Cela se traduit par une plus grande responsabilisation des départements ministériels et des gestionnaires dépendant du contexte de chaque pays. Dans le cadre de l'application des directives de l'UEMOA de 2009, elle conduit, entre autres réformes, à l'institution de la fonction de responsable de programme (RdP) et à confier la fonction d'ordonnateur principaux de leur budget aux ministères, et, éventuellement au sein des ministères, aux responsables de programme.

Cependant les responsabilités de certains acteurs¹⁴ traditionnels, ainsi que les liens et les dialogues de gestion permettant d'assurer une gestion saine et efficace des finances publiques n'y sont pas clairement définies. C'est pourquoi, il faut l'instauration de nouvelles responsabilités assurées par les «nouveaux managers publics« dans la gestion budgétaire. Ce sont, à l'exception des responsables de programmes (RdP), prévus par la directive 06/2009/CM/UEMOA, (art 12) : les responsables de budget opérationnel de programmes (RBOP), les responsables d'unité opérationnelle (RUO). Ce qui aura pour conséquence la création de nouveaux métiers : les contrôleurs internes, les contrôleurs de gestion, et les auditeurs internes et la transformation du contenu du métier de Contrôleur Financier.

Cette situation pose les questions du caractère éventuellement prématuré de l'introduction de ces outils. Certains fondamentaux en matière de préparation et d'exécution du budget annuel font défaut. Les cadres législatifs et règlementaires doivent être bien édifiés pour prendre en compte toute la réalité de la gestion des programmes. La plupart des réformes ont été introduites en l'absence de toute formation. C'est à l'évidence une question qu'il faudrait traiter plus sérieusement dans le cadre des réformes à venir, en particulier pour l'élaboration des cadres sectoriels de dépenses (CSD)¹⁵.

Dans ce contexte, malgré les progrès réalisés par la Côte d'Ivoire, la principale question relative à notre sujet est la suivante : quelles doivent être les impacts de la mise en oeuvre des CDMT sur la structure de l'organisation administrative en Côte d'Ivoire (CI) ?

L'objectif général est de faire ressortir le dialogue de gestion et les impacts de la mise en oeuvre des CDMT/DPBEP-PAP sur la structure de l'organisation administrative en Côte d'Ivoire.

Pour atteindre cet objectif, nous nous baserons des objectifs spécifiques ci-après :

¹⁴ A part les ministres, les RdP, il s'agit des coordinateurs des programmes, des directeurs administratifs et financiers (DAF), des directeurs des ressources humaines (DRH)

? connaître le contenu et la méthodologie d'élaboration du cadre de dépenses à moyen terme global (CDMT) et sa déclinaison vers le cadre sectoriel de dépenses à moyen terme sectoriel (CSDMT) ;

? comprendre l'articulation entre les stratégies globales du pays et les stratégies sectorielles pour l'élaboration du CDMT sectoriels et établir un lien avec le budget-programme et le processus budgétaire annuel ;

? faire ressortir le dialogue de gestion nécessaire à la bonne gestion des finances publiques, le rôle et les responsabilités des Chefs de programme, des DAF, des DRH et de tous les autres acteurs de la gestion budgétaire et financière de l'Etat ivoirien ;

La méthodologie d'approche est basée sur la recherche documentaire et sur des enquêtes auprès des hauts fonctionnaires, les encadreurs et toute autre personne qui s'y connaît en la matière. L'étude fera abondamment référence à des normes de droit de portée communautaire et nationale (Directives communautaires UEMOA, Constitution ivoirienne, Lois organiques, Lois de finances, Décrets, Arrêtés ...). L'analyse de l'introduction des CDMT en Côte d'Ivoire nous permettra de comprendre les progrès et les insuffisances en la matière et comprendre son impact sur le fonctionnement et la structure de l'organisation de l'administration ivoirienne.

Une attention sera accordée à chaque maillon de la chaîne de responsabilité de la GFP, les changements qui ont été apportés et les résultats obtenus. Une analyse de la performance globale du dispositif qui encadre l'exécution de la dépense publique s'avère indispensable.

Toutes les questions abordées dans ce travail s'articuleront autour deux parties essentielles. La première est consacrée au cadre général des CDMT et budgets-programmes, développée dans deux chapitres : les cadres législatif, réglementaire et théorique constituent le premier chapitre et le deuxième traitera du processus d'élaboration des CDMT global et sectoriel. Quant à la deuxième partie, elle traitera de la mise en oeuvre des CDMT, répartie entre le troisième chapitre : la mise en place des CDMT en Côte d'Ivoire et le quatrième chapitre qui analysera des impacts de la mise en oeuvre des CDMT sur la structure de l'organisation administrative en Côte d'Ivoire.

La mise en oeuvre des Cadres des Dépenses à Moyen Terme (CDMT ) et ses impacts sur la structure de l'organisation administrative en Côte d'Ivoire

LISTE DES GRAPHIQUES

LISTE DES ENCADRES

LISTE DES SCHEMAS

LISTE DES TABLEAUX

INTRODUCTION GENERALE