IV.2.6. L'analyse des réalisations, source
d'objectivation du dialogue de gestion et ancrage du pilotage de la
performance
Si la déclinaison opérationnelle du programme et
de ses critères de performance, la définition et l'allocation des
ressources, ainsi que l'amélioration des conditions d'exécution
du programme sont au coeur du dialogue de gestion, l'analyse des
réalisations en est également une composante importante.
Il s'agit en effet de nourrir le dialogue de gestion
d'analyses objectives pour affiner progressivement le système
d'engagements réciproques entre responsables centraux et
régionaux, sectoriels et financiers, et améliorer graduellement
la qualité et l'efficacité de l'action administrative. Le suivi
et l'analyse des réalisations reposent sur deux types de processus et
d'outils :
? un processus de suivi en continu, au fil de la gestion, qui
se traduit par la production de tableaux de bord à destination des
responsables de programme et de sous-programmes, et par l'analyse des
écarts entre réalisations et objectifs (ou prévisions) ;
c'est ce que l'on appelle « contrôle de gestion » ;
? un examen plus approfondi mais ponctuel, portant sur un
segment de programme, sur une politique publique ou sur un secteur de
l'administration, et que l'on désigne par les termes « d'audit
» ou « d'évaluation ».
Les éclairages fournis par le contrôle de gestion
et par les audits / évaluations sur le fonctionnement des services et la
qualité des actions publiques sont avant tout destinés à
l'administration et bien sûr aux ministres concernés. Ce sont les
rapports annuels de performance (RAP), qui sont le pendant des PAP. La
tâche d'élaboration des RAP s'inscrit dans le dialogue de gestion
dont la conséquence est l'amélioration de la lisibilité et
de la transparence de l'action administrative.
IV.2.6.1. Un processus continu de suivi et d'analyse :
le contrôle de gestion et le contrôle financier
i. Le contrôle de gestion
Le contrôle de gestion n'est pas un contrôle !
Cette notion, qui traduit littéralement (et maladroitement) le terme
anglais de « management control » désigne en
réalité les outils et processus qui visent à mieux
maîtriser l'efficacité et l'efficience de la gestion d'une
institution, au fil des mois et des années. Il s'agit donc d'un
pilotage plus que d'un contrôle.
« Le contrôle de gestion est un dispositif qui vise
à alimenter et objectiver le dialogue de gestion entre les
différents niveaux d'une administration, en apportant les outils de
52
connaissance des activités, des coûts et des
résultats permettant d'améliorer le rapport entre les moyens
engagés et les résultats obtenus. »41
Les liens entre contrôle de gestion et dialogue de gestion
sont donc étroits. ? Organisation et positionnement
C'est une fonction organisée au niveau des
ministères et si possible aussi au niveau des programmes, voire, en
fonction des ressources disponibles (à moyen terme), au niveau des
principaux services opérationnels sur le terrain.
C'est généralement au secrétaire
général du ministère, qu'est rattachée la fonction
de contrôle de gestion. A défaut, elle est située
auprès du directeur chargé des affaires financières, mais
clairement identifiée au sein de ses services. Le contrôle de
gestion de programme sera naturellement placé auprès du
responsable de programme.
La création d'un petit état major auprès
du responsable de programme est fortement recommandée. En effet celui-ci
se voit attribuer de nouvelles tâches qui viennent s'ajouter à ses
responsabilités traditionnelles de chef d'un service d'administration
centrale ou déconcentrée, et il aura besoin, pour accomplir ces
nouvelles tâches, non seulement des prestations des services fonctionnels
mais aussi de collaborateurs dédiés au pilotage du programme et
au management par la performance (dissémination des stratégies et
objectifs, mise au point des cadres de performance, suivi, consolidation et
analyse des informations issues des services opérationnels) ; tel est
l'objet du contrôle de gestion à l'échelle du programme.
ii Le contrôle financier ou contrôle
budgétaire
Dans la directive 06 de l'UEMOA (art 69), les
contrôleurs financiers relèvent du MEF qui les nomme auprès
des ordonnateurs, ce qui constitue une innovation. Ils sont chargés des
contrôles à postériori des opérations
budgétaires.
? Le rôle du contrôleur financier au moment de la
programmation budgétaire ;
o Le contrôleur financier vise le document annuel de
programmation budgétaire initiale établi par chaque
ministère. Pour cela, il doit s'assurer de l'existence et de la
sincérité de la programmation et examine son caractère
soutenable, compte tenu d'éventuelles contraintes de régulation.
Ainsi, il doit prendre en compte la cohérence entre les moyens
demandés (crédits et emplois) et le scénario de gestion du
programme, et identifier les dépenses obligatoires.
? Le contrôleur financier lors du suivi de
d'exécution budgétaire ;
o En exécution budgétaire, le contrôleur
financier ne peut apposer de visa a priori que pour les mesures visant
à diminuer la réserve de crédits.
? Le contrôle des actes d'engagement de dépense
41 La démarche de performance :
stratégie, objectifs, indicateurs - Guide méthodologique pour
l'application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er aout
2001, Paris, juin 2004.
53
Dans cette phase, le contrôleur financier n'a plus
vocation à être un contrôleur de la régularité
juridique des actes et n'a pas à exercer de contrôle juridique sur
des marchés, des subventions et des conventions. Cependant, il doit
être à mesure de contrôler efficacement la
soutenabilité des actes d'engagement de dépenses qui lui sont
transmis, afin de prévenir les risques budgétaires.
L'intensité du contrôle financier devra être adaptée
au degré de développement du contrôle interne de chaque
ministère et de la fiabilité de sa gestion.
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