CHAPITRE IV : RôLES ET RESPONSABILITES DES
ACTEURS ET LE DIALOGUE DE GESTION DANS LA GESTION DES PROGRAMMES.
Le gouvernement ivoirien a entrepris une réforme en
profondeur de son processus budgétaire et simultanément des
modalités de gestion de ses politiques publiques. Engagée par le
cadre harmonisé des finances publiques de la zone UEMOA,
dénommé «directives« de juin 2009, cette réforme
combine un système de gestion budgétaire par programme et un
management public par la performance.
Substituant une logique de moyens par une logique de
résultats, la présente réforme des finances publiques vise
aussi bien l'amélioration de l'efficacité que l'efficience de
l'action publique ainsi que son degré de transparence. Il s'agit d'une
réforme de longue haleine dont la mise en oeuvre comporte plusieurs
volets et étapes et nécessitera des ajustements continus. A
terme, le budget de l'Etat, structuré par programmes, sera assorti
d'objectifs et d'indicateurs chiffrés retraçant les effets
escomptés des dépenses publiques, et les responsables de
programmes rendront compte non seulement de l'emploi des ressources mais aussi
des résultats de leurs services. De même, le contrôle des
services d'audit-évaluation et des parlementaires devra porter autant
sur la performance que sur la rigueur financière.
A présent, le cadre d'expérimentation de ces
changements est posé en Côte d'Ivoire. Les ministères
pilotes (enseignement supérieur et santé) ont défini leurs
programmes. Cependant, il reste beaucoup à faire en ce qui concerne
l'identification de leurs responsables de programme, et bien entendu
l'engagement du travail d'identification des objectifs et des indicateurs de
performance.
A ce stade, une prochaine étape de la réforme
est la mise en place d'un système d'organisation des
responsabilités et des flux d'information qui réponde aux besoins
du management de la performance autant qu'aux échéances du cycle
budgétaire. Cette combinaison d'organisation, de flux d'information, de
concertation et d'engagements est communément appelée «
dialogue de gestion ».
IV.1. Rôles et Responsabilités des
acteurs
Dans le cadre de modes de management devenant plus collectifs,
ou plus exactement plus concertés et plus coordonnés. Les
responsabilités des différents intervenants doivent être
délimitées, en tenant compte du fait que de nouvelles fonctions
vont se développer au service de ces nouveaux modes de management. Une
gestion sur la base du programme implique la nomination d'un responsable du
programme.
Ce responsable qui doit être clairement
identifié, concourt à l'élaboration des objectifs du
programme sous l'autorité du ministre. Il est responsable de leur mise
en oeuvre opérationnelle. Il doit donc préparer le projet de
budget de son programme et rendre compte des services rendus et des
résultats obtenus. Le plus souvent, il s'agit de directeur
d'administration centrale ou de secrétaires généraux.
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En remplissant ces tâches, le responsable de programme
doit travailler avec les services d'administration générale du
ministère, tels que la DAF, et les services et entités
chargés de la mise en oeuvre opérationnelle des programmes. La
définition des modalités du dialogue entre le responsable de
programme et ces différents services est un des points les plus
délicats de la mise en place d'une gestion sur la base du programme,
(cf. Schémas 11 à 114 en annexe 9).
Des conflits entre la chaîne des responsabilités
administratives et celle de la gestion des programmes peuvent subvenir. Un
coordonnateur des programmes du ministère doit superviser ce dialogue et
assurer la coordination entre les différents programmes. Cette fonction
de coordination devrait être logiquement assurée par le
Secrétaire Général du ministère. Ce poste doit
exister, pour lui donner une légitimité institutionnelle et
faciliter la coordination entre les responsables de programme et les
responsables administratifs.
La structuration du budget en programmes et son incidence sur
la gestion budgétaire doivent être largement examinées au
sein des ministères sectoriels. Idéalement, il serait souhaitable
de procéder conjointement à la structuration du budget en
programmes et à une réorganisation administrative. Il est
impératif d'agir ainsi de manière à faire correspondre
l'organisation administrative à la structure programmatique. Toutefois,
les réformes administratives demandent beaucoup de temps. De plus, cette
correspondance est en général difficile à établir
au niveau régional, les échelons régionaux étant
souvent responsables de la mise en oeuvre de plusieurs programmes.
À défaut de réforme administrative, il
convient de définir des procédures adéquates de dialogue
entre les responsables de programme et les responsables des services mettant en
oeuvre plusieurs programmes. Une autre question à résoudre est la
relation entre les responsables de programmes et les préfets et
gouverneurs, dans les pays où ceux-ci disposent de pouvoirs
étendus en matière budgétaire. Des compromis entre une
optique centrée sur les considérations politiques locales et une
optique sectorielle peuvent être trouvés, (cf.
Schémas 12 à 14 en annexe 9).
Dans une optique orientée vers la performance, les
gestionnaires sont redevables sur les produits de leurs activités et les
résultats socio-économiques imputables au programme. Ils sont
relativement libres de déterminer la composition des moyens qu'ils
utilisent, sous réserve des principes de fongibilité
asymétrique stipulés dans la LRLF et des dispositions
réglementaires définissant la répartition des
responsabilités au sein de l'exécutif pour les contrôles de
l'exécution budgétaire.
Dans les pays en développement, une certaine prudence
est nécessaire dans la mise en place d'un cadre de gestion souple, du
fait d'une insuffisante culture du contrôle. Toutefois, il convient
d'éviter que la mise en place d'un budget de programme ne se traduise
que par des obligations bureaucratiques supplémentaires de production de
rapport, sans apporter de réel changement au niveau de la gestion des
ministères sectoriels.
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IV.1.1. Les acteurs
La gestion axée sur les résultats, telle qu'elle
découle des directives de l'UEMOA, introduit des démarches et des
approches nouvelles, et conduit à la définition de nouveaux
rôles des gestionnaires publics et de leurs responsabilités. Les
acteurs qui doivent intervenir, selon le guide méthodologique des CDMT
en Côte d'Ivoire, dans la gestion budgétaire orientée vers
la performance sont :
- le Ministre et les présidents des institutions
constitutionnelles ( sont ordonnateurs
principaux des crédits, des programmes et des budgets
annexes de leur ministère ou de
leur institution....(art 68 de la directive
O6/2009/CM/UEMOA), tandis qu'ils étaient
ordonnateurs délégués dans l'ancienne
méthode de GDP ;
- le Secrétaire Général du ministère
(Coordonnateur des Programmes) ;
- le Responsable des Affaires Administratives et
Financières (RAAF) ;
- le Responsable de Programme (RdP) ;
- le Contrôleur Financier ou budgétaire ;
- le Responsable de budget opérationnel
(RBOP);
- le Responsable d'Unité Opérationnelle
(RUO).
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