Evolution et mutation de l'inspection du travail

Introduction :

L'inspection du travail naît de la carence dans l'application du droit du travail, à savoir le manque d'un contrôle administratif. Un premier corps avait été créé, pour contrôler l'application de la loi du 22 mars 1841^1(*), qui manquait d'indépendance. La loi du 19 mai 1874 créé l'inspection du travail en instituant un service de quinze inspecteurs divisionnaires et des inspecteurs départementaux. Suite à la Conférence internationale sur le travail de Berlin, du 15 mars 1890, prévoyant d'instituer une législation internationale du travail, le législateur français^2(*) créa un corps d'inspecteurs, fonctionnaires d'Etat. L'inspection du travail a été rattachée ensuite au Ministère du Travail, lors de sa création en 1906. Si la création de l'inspection du travail résulte d'une volonté internationale, il s'avère qu'elle était devenue nécessaire au plan national, bien avant. Depuis 1841, la France avait pressenti la nécessité de se doter d'un Ministère du travail, qui ne verra véritablement le jour qu'en 1906, institué par un décret de Clémenceau^3(*). Aux heures difficiles de la Première Guerre Mondiale, le Ministère du travail a bien faillit disparaitre, et avec lui, les inspecteurs du travail. Cependant, par force de persévérance, la fin de la guerre marque le commencement de la pérennisation. En 1936, le gouvernement avance d'un pas supplémentaire en résolvant le conflit par une politique sociale qui a su perdurée. La seconde Guerre Mondiale est marquée par son lot de difficultés. Le Travail est au centre des préoccupations de l'Etat français, mais nous connaissons les tristes dérives du Régime. Il faudra attendre la fin de la guerre pour que s'engage la reconstruction et la modernisation. Le Ministère du travail s'est toujours trouvé au coeur d'importantes réformes, négatives comme positives, de notre société.

La Convention internationale N°81, adoptée en 1947, de l'Organisation Internationale du Travail (OIT) oblige tous les pays l'ayant ratifié à « organiser un système d'inspection du travail chargé d'assurer l'application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs dans l'exercice de leur profession ». La France ratifia cette Convention par la loi du 10 août 1950^4(*). Peu à peu, les missions de l'inspecteur du travail se sont modifiées, passant de protecteur des salariés, puis acteurs aux multiples facettes : relation collective et individuelle, emploi et formation professionnelle.

Aujourd'hui, l'inspection du travail est un corps interministériel relevant de trois ministères : le ministère du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle ; le ministère de l'agriculture et le ministère des transports. Fondée à l'origine sur la diversité des législations, cette division du corps fait l'objet d'une réflexion quant à la possible fusion des trois services en un service unique. La particularité des domaines de chacun ne permet pas selon nous d'envisager une fusion des trois services, au risque de voir disparaître la particularité de chacun.

L'inspection du travail a pour mission première de veiller à l'application du droit du travail^5(*), dans son intégralité. Pour ce faire, la Convention internationale 81 confère, aux agents auxquels incombe cette mission, une indépendance. La première est l'indépendance vis-à-vis du Gouvernement^6(*), mais également vis-à-vis des entreprises placées sous leur contrôle^7(*). De ce principe d'indépendance découle la liberté d'appréciation donnée aux inspecteurs, en matière pénale, soit de conseiller, soit d'intenter des poursuites^8(*). Si la Convention lui confère indépendance et protection, elle le contrait à obligations de discrétion et de secret professionnel, quant aux informations qu'ils seraient susceptibles de connaître lors des contrôles, tel que les secrets de fabrication.

La compétence généraliste propre à l'inspection française du travail tient une part importante dans les modalités d'exécution de leur mission. Ces missions se composent essentiellement du contrôle, du conseil et de la conciliation. Si le conseil et la conciliation sont écartés de notre étude, ce n'est pas parce qu'ils ne revêtent pas un intérêt particulier, mais parce qu'ils sont beaucoup plus sujets à controverse dans l'actualité juridique. D'autant que certaines missions de l'inspecteur du travail revêtent un régime dérogatoire par rapport aux services avec lesquels ils collaborent. Missions qui sont tournées sur la spécificité même de l'inspection du travail : la liberté de décision.

L'inspecteur du travail est présenté de nos jours, comme étant une institution en danger au regard des réformes engagées par l'Etat, depuis le début des années 2000. Si certains n'hésitent à pas parler de « mort programmée de l'inspection du travail ^9(*)», nous verrons que le péril est moins imminent qu'il n'y paraît. Par contre, il est incontestable que certaines réformes engendreront une perte d'autonomie de l'inspecteur du travail quant aux suites données à ses décisions, mais aussi un effacement de son rôle dans des réformes récentes, tel que l'accord nationale interprofessionnel (ANI)^10(*) de modernisation sociale. La réforme de l'inspection est trop souvent cantonnée à des domaines restreints, comme la santé au travail ou le travail illégal. Il faudrait une réforme globale du système pour redorer le blason des inspecteurs, aujourd'hui en prise à des incompréhensions de la part du public^11(*). Mais il faut aussi comprendre pourquoi ces deux domaines sont autant mis en lumière par le gouvernement. Il faut arriver à redynamiser l'action de l'inspecteur du travail mais en l'incorporant dans les politiques publiques qui touchent à ces domaines d'intervention^12(*). Mais « il faut associer les inspecteurs du travail à la refondation de leur légitimité ^13(*)». Pour y parvenir il faut comprendre les tenants et les aboutissants des politiques publiques, ce qui n'est pas chose aisée.

L'objet de notre étude, loin d'avoir la prétention de résoudre les problèmes de l'inspecteur du travail, tente de mettre en exergue les difficultés que ce dernier rencontre dans ses missions au quotidien. Si l'on considère aujourd'hui que les inspecteurs sont délaissés par leur Ministre, ce n'est pas nécessairement sans raison mais nous ne nous attarderons pas à relancer le débat sur cette question ; ils ont pour habitude de travailler « seuls ». Entendons par là, qu'ils ne travaillent pas sous l'autorisation expresse de quelqu'un ou sous la coupe d'un autre ministère. Pourtant cette indépendance par rapport au gouvernement apparait aujourd'hui menacée par des réformes inquiétantes (1^ère partie). Notons d'ors et déjà, qu'une partie de ces réformes ce fait l'écho de la croissance du droit pénal du travail. Si l'inspecteur du travail était déjà doté de pouvoirs de polices judiciaires, nous verrons que ceux-ci subissent une influence suite aux politiques publiques en matière de fraudes à la législation du travail. Modifications qui laissent penser que le gouvernement tente de transformer l'inspecteur du travail en un officier de police judiciaire (2^nde partie). Ce qui dénaturerait l'image de service de proximité et de prévention que l'on veut encore lui donner.

* ¹ L. 22 mars 1841 sur la protection des enfants au travail dans les manufactures, usines et ateliers employant plus de vingt salariés.

* ² L. 2 novembre 1892.

* ³DANZER-KANTOF B., LEFEBVRE V., TORRES F : « Un siècle de réformes sociales : une histoire du Ministère du travail 1906-2006 », La Documentation française, 2006, p26.

* ⁴ L. n°50-927, 10 août 1950 autorisant la ratification de la Convention n°81 de Genève du 11 juillet 1947 : inspection du travail dans l'industrie et le commerce.

* ⁵ Art L611-1 al 1 Code du travail : « Les inspecteurs du travail sont chargés de veiller à l'application des dispositions du code du travail et des lois et règlements non codifiés relatifs au régime du travail, ainsi qu'à celles des conventions et accords collectifs de travail répondant aux conditions fixées au titre III du livre 1er dudit code. Ils sont également chargés, concurremment avec les agents et officiers de police judiciaire, de constater, s'il y échet, les infractions à ces dispositions. »

* ⁶ Art 6 Conv. OIT 81 : « Le personnel de l'inspection sera composé de fonctionnaires publics dont le statut et les conditions de service leur assurent la stabilité dans leur emploi et les rendent indépendants de tout changement de gouvernement et de toute influence extérieure indue. »

* ⁷ Art 15 a) Conv. OIT 81: « Sous réserve des exceptions que la législation nationale pourrait prévoir, les inspecteurs du travail n'auront pas le droit d'avoir un intérêt quelconque direct ou indirect dans les entreprises placées sous leur contrôle. »

* ⁸ Art 17 §2 Conv. OIT 81 : « Il est laissé à la libre décision des inspecteurs du travail de donner des avertissements ou des conseils au lieu d'intenter ou de recommander des poursuites. »

* ⁹ Article du 22 juillet 2003, « mort programmée de l'inspection du travail » : www.monde-solidaire.org.

* ¹⁰ Liaisons Soc. n°22/2008, conventions et accords, p1

* ¹¹ Note « Réforme ou contre réforme ? », P. Mériaux : RDT, 2006, n°359.

* ¹² Note « Sur la réforme de l'inspection du travail », C-E. Triomphe : RDT, 2006, n°356.

* ¹³ Propos de V. Tiano : Liaisons soc., magazine, fév. 2005, p.9 : « Quel avenir pour l'inspection du travail ? ».