Le régime juridique du classement sans suite en procédure pénale congolaise

A- La protection de l'indépendance du Procureur de la République

L'obligation de poursuite conditionnée par l'ordonnance de poursuite représente une garantie pour l'indépendance du Procureur de la République à l'égard de l'exécutif. L'indépendance du ministère public du pouvoir exécutif est certainement la condition essentielle, aux fins d'une administration correcte de la justice et de l'application pertinente de la loi pénale. Elle apparaît encore plus nécessaire que celle du juge puisque, alors qu'il est toujours possible de remédier, tout au moins dans une certaine mesure, à la partialité du juge avec les moyens normaux d'opposition, il n'existe aucune solution contre les déviations du ministère public qui sont non seulement possibles mais fréquentes s'il est sous la dépendance du pouvoir exécutif¹⁸⁰

L'indépendance renvoie à la situation d'un organe public auquel son statut assure la possibilité de prendre ses décisions en toute liberté et à l'abri de toutes instructions et pressions inacceptables, qu'elle implique que le magistrat n'ait rien à craindre ni à désirer de personne. L'indépendance du Procureur doit s'entendre comme une nécessité à l'égard des pressions qui pourraient s'exercer sur lui.

Or, l'organisation pyramidale du ministère public traduisant le lien de subordination hiérarchique ne permet pas au Procureur de la République de travailler en toute indépendance. Au sommet de la hiérarchie, figure le ministre de la justice qui, s'il n'appartient pas au parquet, a autorité sur ses membres et possède le pouvoir de contrôle, de surveillance¹⁸¹ et leur adresse des injonctions¹⁸². « Le ministre de la justice n'est pas officier du ministère public. Il ne peut effectuer par lui-même les actes de poursuite ; il ne possède pas la capacité d'exercer l'action publique ; il se borne à prescrire au fonctionnaire compétent de la mettre en mouvement. Le ministre n'a qu'un droit de direction purement administrative, qui n'agit, ni sur la validité, ni sur l'omission des actes qui sont de la compétence des agents du parquet. L'action publique, on le répète, ne lui appartient pas ; il enjoint uniquement à la personne compétente de faire les diligences nécessaires¹⁸³». Plus précisément, le ministre de la justice a autorité

180 GIUSEPPE (C), « Dépendance ou indépendance du Ministère Public », op. cit. p. 17.

181 L'art. 1 du décret n°99-88 du 19 mai 1999 portant attributions et organisation du ministère de la justice ¹⁸²HELIE (F), Traité de l'instruction criminelle ou théorie du code d'instruction criminelle, Bruxelles, tome II, Bruylant-Christophe, 1867, p.302, montre qu'« au faîte de l'institution du ministère public est placé le ministre de la justice, non pour participer à l'exercice de l'action publique, mais pour le surveiller ; non pour prendre part aux actes des poursuites, mais pour les maintenir dans les termes de la loi, et, au besoin, pour les provoquer ». 183 BRAAS (L), Précis de procédure pénale, Bruxelles, 3^e édition, H. Vaillant-Carmanne, 1956, p.51

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directe sur le procureur général près la Cour suprême et sur les procureurs généraux près les cours d'appels¹⁸⁴, et ces derniers ont autorité sur les procureurs de la République placés sous leur ressort.

Si la pratique nous enseigne le contraire, le Ministre de la justice n'a pas en principe un droit de veto, consistant à empêcher l'exercice de l'action publique. L'on estime en effet que l'ordre de poursuivre ne préjuge rien car l'exercice de l'action publique peut aboutir à l'acquittement : la justice aura éclairci la situation. En revanche, les conséquences de l'interdiction des poursuites sont autrement plus graves car en ce cas, l'autorité qui interdit se substitue à la fonction Juridictionnelle et absout le coupable sans qu'aucune garantie ne soit donnée à la vindicte publique.

Le ministre de la justice peut, pour une affaire particulière, enjoindre au procureur général d'une cour d'appel d'engager les poursuites ou de prendre telles ou telles autres réquisitions¹⁸⁵. Toute désobéissance d'un membre du parquet aux instructions n'entraîne pas l'irrégularité des actes, mais l'expose à des sanctions disciplinaires¹⁸⁶.

Le Procureur de la République peut se voir obligé de déclencher l'action publique ou de classer sur l'ordre d'un supérieur hiérarchique¹⁸⁷. Toutefois, la grande difficulté réside en ce que les supérieurs hiérarchiques ne peuvent pas se substituer au Procureur de la République en cas de refus d'obéir. C'est dans ce sens que GARREAUD fait remarquer : « Les liens qui unissent entre eux les membres du ministère public ne donnent pas de plein droit à chaque magistrat supérieur, le droit de faire, par lui-même et en son nom les actes attribués aux agents immédiatement placés sous ses ordres¹⁸⁸.

Disons cependant que le refus du Procureur de la République face aux instructions du garde des sceaux par exemple est sans doute illusoire dans la pratique. Une pareille

184 Art. 24 du CPP dispose : « Le ministre de la justice peut dénoncer au Procureur général les infractions à la loi pénale dont il a connaissance, lui enjoindre d'engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le ministre juge opportun ».

185 Les membres du Parquet sont hiérarchiquement dépendants du pouvoir exécutif, à ce titre, ils peuvent recevoir des instructions du ministre de la justice et doit les exécuter. Ils peuvent, par exemple, recevoir du ministre de la justice, l'ordre d'intenter des poursuites à la suite de certains agissements. Dans une telle hypothèse, le ministère public qui dispose de l'opportunité des poursuites n'a pas à apprécier lui-même l'opportunité des poursuites. ¹⁸⁶Art. 28 de la loi 15-99 du 15 avril 1999, modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n°023-92 du 20 août 1992 portant statut de la magistrature

¹⁸⁷Art. 24 et 25 du CPP

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résistance n'est guère vraisemblable et en admettant même qu'elle se produise, elle n'en serait pas moins préjudiciable au Procureur de la République. En effet, le procureur général et le ministre de la justice disposent des moyens légaux pour faire assurer la discipline hiérarchique : le premier par le biais de la notation et le second par le biais du conseil supérieur de la magistrature. A ce conseil, le ministre de la justice assure la vice-présidence. C'est sur ses propositions que les magistrats sont nommés, affectés, avancés et sanctionnés. Pour craindre toutes représailles face à celui qui dispose des pouvoirs discrétionnaires de mutations et de sanctions, le procureur de la République ne peut que se conformer aux instructions.

Le Procureur de la République, soumis aux pressions et injonctions de ses autorités hiérarchiques, le Procureur de la République n'est pas libre de décider en toute indépendance et objectivité. Il peut recevoir les instructions lui ordonnant de poursuivre une affaire où le dossier est vide, contre ses convictions pour ternir l'image d'un adversaire politique par exemple, le faire trainer en justice ou le placer injustement en prison, en attendant le jugement.

Il peut tout de même recevoir les injonctions de classer une affaire criminelle pour sauver un ami ou un membre de la famille alors que toutes les conditions de poursuite sont réunies au mépris des droits de la victime. BOULOC affirme qu'il « est possible que le Procureur de la République reçoive les instructions tendant au classement, alors que son sentiment personnel le poussait à prendre une décision de poursuite. Plus fréquent il peut arriver qu'il se voie ordonner de déclencher l'action publique alors qu'il estimait la poursuite peu fondée ou inopportune¹⁸⁹ ».

Le Procureur de la République, autorité chargée de lutter contre l'impunité et de veiller au respect de l'ordre public est devenu un instrument du pouvoir politique à travers lequel, il peut s'en servir pour dicter la direction qu'une affaire pénale doit prendre, en détournant cet acteur judiciaire de sa mission et de son éthique.

L'actuel système qui a fait et continue de faire beaucoup de victimes fait honte au système répressif et nuit au principe de l'indépendance reconnue au magistrat par la

189 BOULOC (B), procédure, op. cit. p.593

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loi¹⁹⁰, et à celui de l'indépendance du pouvoir judiciaire vis-à-vis du pouvoir exécutif¹⁹¹. Il est hors de tout doute que les injonctions de poursuivre ou de ne pas poursuivre deviennent les « manettes du pouvoir » pour que la trajectoire de l'appareil judiciaire soit plus à gauche ou plus à droite.

Avec l'obligation de poursuite, les instructions souvent intéressées visant les affaires individuelles, n'auront plus leur raison d'être puisque la décision de poursuite ou de classement relèverait maintenant d'un autre organe. Il ne pourrait que recevoir les dénonciations de la part de ses supérieurs et non les instructions de poursuite ou de classement. En retirant au ministère public le pouvoir de décision sur l'engagement de poursuite, les antivaleurs vont céder la place à l'équité, en faisant de lui un instrument entre les mains de la loi qui l'exige simplement de poursuivre.

B- La protection de la victime contre les immunités du Procureur de la République

Les immunités sont les prérogatives accordées à une personne qui exerce une fonction publique pour lui assurer une certaine protection. Au sujet du Procureur de la République, cet officier du ministère public jouit d'une double immunité liée à sa fonction (l'irrécusabilité) et à ses actes (l'irresponsabilité).

L'autorité de poursuite bénéficie des prérogatives exorbitantes dans l'exercice de ses fonctions. Il est clair que les risques d'abus susceptibles d'entacher l'action d'une telle autorité sont énormes. En tant que représentant de la société, le ministère public ne peut jamais être l'objet d'une récusation¹⁹². Cela signifie que le ministère public ne peut pas être récusé par les parties à une procédure pénale, alors qu'un juge du siège, aussi bien en matière pénale qu'en matière civile, peut être récusé pour des motifs déterminés¹⁹³. En d'autres termes, les parties ne peuvent pas demander le

¹⁹⁰L'article 5 de la loi 15-99 du 1999-04-15 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n° 023-92 du 20 août 1992 portant statut de la magistrature dispose : « Les magistrats sont indépendants vis-à-vis du pouvoir politique, des groupes de pression et des justiciables.

Ils règlent les affaires dont ils sont saisis en toute impartialité, selon les faits et conformément à la loi, à l'abri de toute influence, de toute pression et de toute menace »,

¹⁹¹L'article 168-1 de la constitution du 25 octobre 2015 dispose : « Le pouvoir judiciaire est indépendant du pouvoir exécutif... »

¹⁹²La requête en renvoi pour cause de suspicion légitime n'est pas recevable contre le ministère public (crim, 7 avril 19976, D 1976, IR p.139 ; crim.27 janv. 1993.Bull né 49)

193 BOULOC (B), Procédure pénale, op. cit. p. 156. Cet auteur justifie le caractère irrécusable du ministère public par le fait qu'il n'est pas juge mais partie. Il agit au nom de la société à laquelle l'infraction a porté atteinte. Il a seulement le pouvoir de poursuivre et d'exercer l'action publique ; mais il n'a ni le droit d'instruire,

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remplacement du Procureur de la République en charge de leur affaire même si elles estiment que celui-ci est partial ou qu'il a un lien d'intérêt avec l'une des parties. Cette garantie est prévue par la loi¹⁹⁴, du fait que le ministère public est censé être impartial, dans l'exercice de ses fonctions.

L'interdiction faite à tout magistrat de procéder à un acte de ses fonctions, lorsque sont en jeux ses intérêts, ceux de ses parents, alliés, représentants ou mandants, exclut implicitement les magistrats du parquet¹⁹⁵. Ce ne peut être autrement, d'autant plus que la loi n'a prévu les procédures de récusation que pour les magistrats du siège¹⁹⁶. Cette garantie protège la fonction du parquetier certes, mais expose le plaignant qui reste sans défense en cas de soupçon de partialité. Il est injuste d'admettre qu'un magistrat traite un dossier impliquant un membre de sa famille sans que le plaignant soit inquiet. Le magistrat n'est pas un ange détaché de tout sentiment humain. Il n'y aura aucune garantie pour le plaignant qui se trouverait devant une telle hypothèse. Si nous estimons que le plaignant n'a pas le droit de refuser de soumettre sa cause à la connaissance et à la décision d'un magistrat par crainte qu'il soit partial, l'idéal serait de confier la tâche d'opportunité des poursuites à un juge récusable, pour garantir les droits du plaignant, afin que sa cause soit connue d'un magistrat dont il a confiance.

Une autre immunité qui n'arrange pas la victime est liée au caractère irresponsable des actes posés par les magistrats du parquet. Cette protection signifie que les actes et les décisions du procureur ne peuvent être attaqués en justice. Aucun magistrat du ministère public ne peut voir sa responsabilité être mise en jeu ou être condamné aux frais ou à des dommages et intérêts si le prévenu est relaxé ou poursuivi à tort¹⁹⁷, ou

ni celui de juger c'est-à-dire de décider de l'innocence ou de la culpabilité et de prononcer un acquittement ou

une condamnation à une peine.

¹⁹⁴Art. 590-2 du CPP

¹⁹⁵Article 12 de la loi n°15-99 du 15 avril 1999 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n°023-92 du 20 aout 1992 portant statut de la magistrature

¹⁹⁶GOUNGA-GANZINO (C), Audience pénale, op. cit. p.51. Cet auteur cite les articles 589, 590 du code de procédure pénale, 18, 51 et 86 de la loi n°19-99 du 15 aout 1999 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n°022-92 du 20 août 1992 portant organisation du pouvoir judiciaire

197 On fait valoir que cette immunité répond au souci d'accroître la confiance dans l'impartialité des procureurs, et que la menace d'une responsabilité individuelle pourrait avoir un effet « paralysant » sur l'exercice de leurs pouvoirs discrétionnaires. Le fait d'autoriser les poursuites civiles risquerait de susciter une avalanche de procès qui nuirait à l'accomplissement de leurs fonctions normales. Ces arguments cependant ne tiennent pas. Tout d'abord, c'est l'immunité accordée aux poursuivants, même en cas de poursuites abusives équivalant à un abus de pouvoir, qui mine la confiance du public dans le système judiciaire. L'action pour poursuites abusives ne consiste pas simplement à mettre en cause le jugement d'un poursuivant : en fait, un demandeur qui intente une action pour poursuites abusives ne se lance pas dans une entreprise facile ; ce qu'il faut établir, c'est l'exercice délibéré et malveillant de ses pouvoirs pour des fins illégitimes et incompatibles avec le rôle traditionnel du poursuivant. Dans ces conditions, l'effet « paralysant » est très peu vraisemblable :

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si l'inculpé bénéficie d'une décision de classement sans suite, à la différence de la partie civile, qui peut en cas de non-lieu, peut être condamné à des dommages-intérêts envers celui contre qui elle s'est constituée partie civile.

Cependant, il ne faut pas voir dans le principe de l'irresponsabilité une immunité absolue accordée aux représentants du ministère public pour se verser au gré de leurs fantaisies dans des poursuites ou les classements abusifs contre des membres du corps social. Si un magistrat commet une faute personnelle, sa responsabilité civile peut être mise en jeu, comme celle des magistrats du siège, par la procédure dite de prise à partie¹⁹⁸. Mais la difficulté de prouver une allégation de poursuites abusives ou de classement abusif constitue un empêchement de mettre en mouvement ce mécanisme. L'action pour poursuites abusives ou classement abusif ne consiste pas simplement à mettre en cause le jugement d'un poursuivant. L'auteur de l'action doit démontrer que le magistrat en charge du dossier a fait preuve de l'exercice délibéré et malveillant de ses pouvoirs pour des fins illégitimes et incompatibles avec le rôle traditionnel du poursuivant¹⁹⁹. Cyprien GANZINO-NGOUNGA, Avocat Général à la Cour suprême fait remarquer qu'en tant que magistrat, le Procureur de la République est irresponsable, sauf prise à partie s'il y a violation des formalités prescrites pour les mandats de comparution, d'amener, de dépôt et d'arrêt, puis en cas d'inobservation des mesures protectrices de la liberté individuelle sanctionnée par le code pénal²⁰⁰. Sauf ces cas, il ne peut être condamné aux dépens ni à des dommages intérêts²⁰¹. S'il a commis une infraction dans l'exercice de l'action publique, il peut évidemment faire l'objet de poursuite, mais celle-ci pourrait donner lieu au renvoi devant une autre juridiction après, éventuellement que le caractère illégal de l'acte ait été constaté²⁰². Ainsi donc, les poursuites judiciaires seront ouvertes à sa charge, donnant ainsi à la partie lésée la possibilité de se constituer partie civile.

La consécration de l'irresponsabilité des actes des magistrats du ministère public dans le cadre de la décision de poursuite nourrit le sentiment d'impunité dans le chef des

¹⁹⁸Art. 291 du code de procédure civile, commerciale, administrative et financière définit la prise à partie comme une procédure permettant à la victime « d'obtenir la réparation du préjudice que les magistrats auront causé en abusant, dans les cas suivants, de l'autorité que la loi leur reconnait : s'il y a dol, fraude, concussion ou faute lourde professionnelle commis dans l'instruction ou le jugement d'une affaire ; s'il y a déni de justice ». ¹⁹⁹Commission de réforme du droit du Canada, Document de travail 62 Poursuites pénales : les pouvoirs du Procureur Général et des Procureurs de la couronne, 1990

²⁰⁰GOUNGA-GANZINO (C), Audience pénale, op. cit. p. 51-52 ; voir l'article 118 du CPP

²⁰¹Article 291, alinéa 2, du CPCCAF

²⁰²LEVASSEUR (G), BOULOC (B), STEFANI (G), Procédure pénale, Paris, 18e édition, Dalloz, 2000, p.141

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magistrats. C'est ce qui explique les abus dans l'exercice du pouvoir de classement sans suite qui mettent à mal les droits de la victime. Il semble possible d'envisager des mesures disciplinaires non seulement à l'égard de ceux qui agissent avec trop de mollesse ou de négligence, mais encore contre ceux qui auraient intenté l'action publique avec témérité et partialité²⁰³. Tout au moins, en confiant le pouvoir d'appréciation d'opportunité à un juge indépendant dont ses actes seront contrôlés et sa responsabilité engagée en cas de refus de juger, les droits de la victime seront respectés.

L'instauration d'un juge d'opportunité des poursuites et la relégation du ministère public à la fonction de poursuite favorise la bonne administration de la justice, évite la concentration des pouvoirs d'appréciation d'opportunité des poursuites et de décision de la mise en mouvement de l'action publique entre les mains d'un seul organe ne jouissant pas de son indépendance, et garantit les droits de la victime. La nouvelle configuration des autorités de la justice pénale ne doit pas diluer les droits reconnus à la victime de mettre en mouvement l'action publique. En raison des difficultés et des problèmes observés dans la mise en jeu de ces procédés, il va devoir renforcer leur efficacité pour qu'ils deviennent des véritables alternatives aux classement sans suite.

²⁰³VAN DE KERCHOVE (M), Fondement et limites du pouvoir discrétionnaire du ministère public : aux confins de la légalité, disponible sur https://doi.org/10.7202/001384ar

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CHAPITRE II : LE RENFORCEMENT D'EFFICACITE DES PROCEDURES ALTERNATIVES AU CLASSEMENT SANS SUITE

Le changement d'autorité d'appréciation d'opportunité des poursuites ne doit pas compromettre les droits reconnus à la victime de mettre elle-même en mouvement l'action publique. Le classement sans suite d'une affaire ne signifie pas pour autant que la victime perd son droit de saisir les juridictions répressives. Le code de procédure pénale offre à tout justiciable des moyens permettant de contrer la décision de classement sans suite et de faire porter à la connaissance de la justice ses prétentions.

La partie lésée bénéficie donc d'un pouvoir concurrent de celui du ministère public, de mettre en mouvement l'action publique, lui permettant de surmonter son éventuelle passivité voire son désaccord dans le système actuel. Il est indéniable, que ce mécanisme apporte un correctif juridique à la faculté reconnue aux autorités pénales de classer un dossier sans suite.

Ces différents moyens mis à la disposition de la victime méritent d'être maintenus et leur efficacité renforcée en dépit de l'instauration d'un juge d'opportunité des poursuites qui incarnera le même rôle que le ministère public. L'objectif visé est de garantir les droits de la victime d'avoir accès à un juge et prévenir les éventuels abus qui pourraient se perpétuer dans le chef de nouvelles autorités de la justice pénale. Faisons d'abord un aperçu de ces différentes procédures alternatives au classement (Section 1) avant de s'attarder sur les différents aspects susceptibles d'être renforcés pour les rendre efficaces (Section 2).