Foncier en Afrique : quelle législation foncière comme outil de cohésion sociale et de développement économique ?

II- 3- LE MANQUE DE COHERENCE ENTRE PRATIQUES ADMINISTRATIVES ET

DISPOSITIONS LEGISLATIVES

Les pratiques administratives actuelles des structures et des services de gestion de la terre constituent une des faiblesses de la législation foncière réglementaire.

II-3- 1 - Au niveau des structures de gestion

La gestion des terres est effectivement assurée par le Maire ou le Préfet. C'est cette autorité politique qui fournit la part la plus importante de l'offre foncière pour

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satisfaire les demandes de tous usages. Car c'est elle qui déclenche les procédures conduisant aux différents aménagements au regard des besoins en terres, et qui procède à l'attribution des lots. Elle a été instituée par la RAF pour remplacer toutes les autres autorités foncières, et principalement l'autorité coutumière qui exerçait cette fonction dans les sociétés traditionnelles burkinabè.

Pourtant, les Maires et les Préfets accordent toujours une place importante à l'autorité coutumière qu'ils sont censés remplacer. Aucun aménagement n'est ainsi engagé sans au préalable la collecte des exigences des autorités coutumières compétentes sur l'espace concernée et sans la satisfaction de ces doléances. Aucune structure administrative ne peut contrôler ou empêcher cette pratique de l'autorité politique. En effet, le Maire ou le Préfet à qui incombe l'initiative d'aménagement agit seul au départ, au moment ou la terre est non aménagée. C'est seulement au cours de la procédure qu'il a engagé, que les responsables administratifs sont associés aux actes de gestion. Il considère donc que les structures administratives n'interviennent que lorsque la terre est administrable et ne peuvent donc comprendre l'importance des actes que lui-même a posé auparavant.

Par ailleurs, l'autorité politique acquiert le pouvoir de gestion à la suite d'un acte politique, l'élection ou la nomination à un poste politique. Sa perception de la gestion du foncier n'est pas toujours celle de l'administration qui est sous l'autorité de la loi, mais intègre des fois des considérations politiques qui vont le plus souvent à l'encontre du droit positif. Ces considérations sont celles de la plupart des burkinabè, et laissent une place importante à la coutume. Voilà pourquoi, il n'est pas rare de rencontrer dans une procédure de lotissement et d'attribution de parcelles, `'la liste des autorités coutumières», établie par elles et inscrite par l'autorité politique en bonne place parmi les besoins à satisfaire impérativement.

II 3- 2- Au niveau des services d'appui

Sans reconnaître l'existence des droits fonciers coutumiers, les usages administratifs exigent toujours la purge de ces droits avant toute procédure d'attribution. A côté des pratiques des personnes évoquées par M. OUEDRAOGO Moussa dans son écrit, il convient de souligner celles des services. La terre appartient certes à l'Etat, mais aucune procédure d'attribution n'obtient l'autorisation des services compétents sans l'accord préalable des propriétaires coutumiers.

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Ainsi pour les parcelles situées en zone rurale, lorsque le service des domaines transmet le dossier de demande d'attribution aux structures dont les avis sont requis dans le cadre de l'instruction dudit dossier (élevage, agriculture...), ces services émettent la plupart du temps, un avis défavorable lorsqu'un procès verbal de palabre n'est pas joint pour attester que les `' superficiaires » ont donné leur accord, et ce quelque soit le lieu de situation du terrain. Nous avons pu constater cela dans plusieurs localités du Burkina, entre autres à Bobo-Dioulasso, Koudougou, Ouagadougou...

La notion de `'superficiaire» employée par le législateur de la RAF manque elle-même de précisions suffisantes pour éviter d'être sujette à interprétations. Nous avons essayé de la comprendre. La première remarque que nous avons pu faire est que la RAF même ne la définit pas. Mais puisqu'elle provient du terme `'superficie», nous avons donc émis l'hypothèse qu'elle désigne les détenteurs du droit de superficie. Ce droit réel est défini par l'article 150 de la loi 014/96/ADP portant RAF au Burkina comme un droit d'usage et de jouissance. Les droits fonciers coutumiers étant supprimés nous avons déduit que la RAF désignait par ce terme, les personnes qu'elle autorisait sans la possession préalable de titre administratif, à occuper et exploiter les terres rurales non aménagées dans le but de subvenir à leurs besoins de logement et de nourriture et à ceux de leurs familles. Dans ce cas le procès verbal de palabre ne devrait pas être une formalité obligatoire pour des « terres vacantes » c'est-à-dire non exploitées, en vertu de l'exercice de la propriété de l'Etat. Finalement nous sommes arrivés à la conclusion que face aux dangers menaçant la cohésion sociale dans la perspective d'une gestion foncière n'impliquant pas les autorités coutumières, les autorités politiques ont choisi de laisser les habitudes sociales prendre le dessus sur la loi.

II - 4 - «L'IMMUNITE JURIDIQUE» DES AUTORITES COUTUMIERES

L'imprécision du rôle des autorités coutumières, qui est la conséquence de l'attitude politique que nous venons d'évoquer constitue une autre insuffisance du régime règlementaire. Celles-ci se retrouvent en effet dans une situation qui ressemble fort à une `'immunité juridique» et dont les conséquences sont encore plus graves aujourd'hui qu'avant l'institution de la RAF.

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En effet, la loi en annulant les droits fonciers coutumiers ne les considère pas comme susceptibles de produire des effets juridiques. Par conséquent les autorités coutumières exercent un droit dont elles ne répondent pas des conséquences. Ainsi, la vente des terres par les autorités coutumières n'existe pas officiellement puisqu'elles n'en détiennent pas la propriété. Nul n'étant censé ignorer la loi, celui qui recourt à l'autorité coutumière pour acquérir une terre (la quasi totalité de la population burkinabè selon M. OUEDRAOGIO Moussa) ne peut se prévaloir de sa propre turpitude selon un principe consacré du droit pour se plaindre de s'être fait grugé.

II - 5 - LE PROBLEME DES HABITATS SPONTANES

Une autre insuffisance de la RAF, liée à la liberté accordée aux autorités coutumières par celles politiques, produit d'importantes difficultés dans les procédures de lotissement, surtout pour les zones se situant à côté des centres urbains. Il s'agit des habitats spontanés (les `'non loties» dans le langage courant). En effet, les personnes qui s'installent sur les terres urbaines et rurales ne le font pas sans obtenir l'autorisation des `' propriétaires terriens coutumiers» même si les articles 52 et 53 de la loi portant RAF autorisent l'occupation des terres du DFN à des fins de logement et de nourriture sans la possession d'un titre.

L'expérience des déguerpis de Nimpouy en 2003, démontre bien l'implication des autorités coutumières dans la gestion foncière et les effets du manque de contrôle d'une telle implication sur la stabilité sociale. En effet, les populations n'ont pas requis l'autorisation de l'administration que prescrit l'article 505 du décret 97- 054/PRES/PM portant application de la RAF. Elles ont cependant requis celle de l'autorité coutumière territorialement compétente. Sur la base de son accord, environ six mille neuf cents trente sept (6937) personnes se sont installées sur le site et ont défriché de grands espaces pour y mener des activités agro-pastorales et de logements. Elles ne l'ont pas quitté malgré les diverses injonctions de l'autorité publique qui a finalement été contrainte de les déguerpir par la force, sur instruction du gouvernement¹.

Cette pratique a cours sur l'ensemble du territoire et est particulièrement perceptible dans les zones périphériques non aménagées des centres lotis. Après

¹ Journal le Pays n° 2881 du 22/05/2003

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l'installation autorisée par les autorités coutumières, les occupants des habitats spontanés revendiquent le statut de « demandeurs résidents ¹» ou d' « autochtones résidents ²», ou s'en prévalent pour exiger d'obtenir une parcelle. Les autorités coutumières qui ont permis ces installations sont encore celles qui introduisent des listes à satisfaire par celles publiques, au moment des lotissements.