Pour une remise en cause du maillage politico-administratif français: Exemple de la limite départementale et régionale entre Pau et Tarbes

III - Les Pays de l'Adour : espace en devenir ?

A) - Les Pays de l'Adour : entre mythe et réalité.

Les Pays de l'Adour constituent un espace géographique vaste de 15200 km2 qui se développe entre la boucle de l'Adour au nord, les Pyrénées au sud, l'Océan Atlantique à l'ouest et le plateau de Lannemezan à l'est. La région ainsi formée, au sens géographique du terme, repose comme l'indique l'intitulé, sur l'association de plusieurs pays qui cohabitent tous dans le bassin hydrographique de l'Adour. Quatre pays principaux composent cet ensemble :

* Le Béarn

* Le Pays-Basque

* La Bigorre

* La Gascogne de l'Adour

"Pour une remise en cause du maillage politico-administratif français ? - Exemple de la limite
départementale et régionale entre Pau et Tarbes."- Lionel Dupuy, Mémoire de DEA, 1998.

Le Béarn est un État ancien, une principauté qui fut indépendante politiquement et juridictionnellement à l'intérieur du royaume de France, du X° siècle jusqu'en 1620, date de son incorporation définitive au sein du domaine royal. Les limites du Béarn sont restées intangibles durant cette période.

Le Pays-Basque (Français) est composé de trois provinces, la Basse-Navarre, le Labourd et la Soule. Ces trois dernières n'ont jamais constitué un État à part entière comme le Béarn. En fait c'est la pratique d'une langue commune, des coutumes et une architecture particulières qui donnent à cette micro-région une unité culturelle forte.

"Le comté de Bigorre apparaît en 820 avec l'organisation féodale". Ce pays ne présente pas cependant de véritable unité, qu'elle soit culturelle, linguistique ou autre... En fait dans l'Histoire, la Bigorre est souvent associée au Béarn, d'où la difficulté d'individualiser facilement cette troisième micro-région. Mais depuis la Révolution Française, la Bigorre fait partie d'un autre département, et récemment d'une autre région, avec une ville-centre qui lui est propre : Tarbes.

La Gascogne de l'Adour se développe à l'intérieur de la boucle de l'Adour, le Pays Basque, le Béarn et la Bigorre constituant la frontière méridionale. Respectivement d'est en ouest, le Bas-Armagnac, le Tursan, la Chalosse et le Bas-Adour forment cet ensemble de terres gasconnes que l'on qualifie Gascogne de l'Adour.

Ainsi, alors qu'il est relativement aisé de dégager les Pays de l'Adour de l'ensemble plus vaste dans lequel ils s'inscrivent (le grand sud-ouest de la France ou l'Aquitaine par exemple), notamment parce que le fleuve Adour est une limite naturelle très visible et bien marquée, il est cependant plus difficile de déceler une véritable unité dans cette région, tant la diversité des ensembles (ou pays) présentés est forte. L'unité des Pays de l'Adour dépend donc plus de ses limites (extérieures) que de la forte cohésion de ces mêmes pays au sein de l'ensemble préalablement défini. "Ce qui fonde les Pays de l'Adour, c'est leur situation périphérique,

leur marginalité par rapport à l'espace national et aux deux grandes métropoles voisines, Toulouse et Bordeaux".

En effet, sur une carte des densités de population, les Pays de l'Adour se manifestent par une densification propre au piémont pyrénéen qui s'oppose aux déserts landais et gersois. Autrement dit, c'est la Haute-Lande, entre autres, qui fait émerger l'identité aturienne.

Réalité naturelle mais non historique, les Pays de l'Adour émergent dans les discours (de politiques, universitaires, etc...) à partir des années 1960. Construction sociale et intellectuelle de cette réalité naturelle, les Pays de l'Adour constituent aujourd'hui, pour certains, un véritable territoire, territoire que d'autres voudraient régionaliser administrativement (et politiquement).

B) - Les tentatives de création d'une région "Pyrénées-Adour".

En 1994-1995, Michel Inchauspé, député basque R.P.R., propose de découper le département des Pyrénées-Atlantiques en deux départements, créant ainsi un département "Béarn" et un autre "Pays Basque-Adour", et d'associer ces deux derniers aux Hautes-Pyrénées pour former une nouvelle région politico-administrative, appelée alors "Pyrénées-Adour".

"Pour une remise en cause du maillage politico-administratif français ? - Exemple de la limite
départementale et régionale entre Pau et Tarbes."- Lionel Dupuy, Mémoire de DEA, 1998.

Cette idée datant des années 1960 (cf les Pays de l'Adour) repose sur le fait que cet espace tendant à se régionaliser (géographiquement et économiquement) est marginal et marginalisé par rapport aux deux grandes métropoles du sud-ouest de la France que sont Bordeaux et Toulouse. S'appuyant sur des arguments physiques (des "barrières naturelles" telles que le plateau de Lannemezan ou encore "le désert landais"), des infrastructures de transports déficientes (l'absence, alors, d'un véritable tronçon autoroutier entre Pau et Toulouse, ou encore d'une bonne liaison routière entre Pau et Bordeaux), sur une (pseudo ?) identité des Pays de l'Adour, etc... le député profite aussi d'un référendum effectué à ses frais pour remettre sur la scène ce projet dont il est le seul à vouloir réellement voir le jour. Finalement, et sans surprise, l'Assemblée Nationale rejette en bloc peu de temps après ce projet, qui aura eu au moins pour mérite de relancer le débat sur la pertinence des mailles départementales et régionales. De même, et indépendamment des querelles politiques sous-jacentes (François Bayrou et André Labarrère s'étaient alors associés contre ce projet), le projet met aussi en évidence les nombreuses complémentarités entre Pau et Tarbes que la région ainsi formée aurait, normalement, pu accroître et favoriser.

Il n'en demeure pas moins que "la région des Pays de l'Adour semble adopter une géoconfiguration située entre le réseau, composé de lieux inter-reliés, et le territoire homogène". Ainsi, si un réseau de villes "Pau-Tarbes-Lourdes" et un "Pays de Béarn" se développent actuellement, même avec certaines difficultés, c'est aussi parce que les Pays de l'Adour s'articulent donc selon une logique de réseau (organisation réticulaire de l'espace) et une logique de territoire, plus ou moins polarisé (organisation aréolaire de l'espace).

Les deux premiers espaces projet que nous avons décrits constituent ainsi des instruments complémentaires d'aménagement et de développement de l'ensemble du territoire national. Ils sont complémentaires car ils procèdent de deux logiques différentes d'organisation de l'espace, l'une aréolaire (pour les pays), l'autre réticulaire (pour les réseaux de villes), et c'est peut-être là que résident leur force et leur capacité à durer sur une longue période. Le troisième exemple, celui des Pays de l'Adour, est aussi un espace projet, mais sa régionalisation (politico-administrative) se heurte à des conflits d'intérêts, ce qui lui confère une place à part dans les processus de recompositions territoriales. Le niveau scalaire appréhendé précédemment est essentiellement infra-départemental (pour les réseaux de villes et les pays, notamment dans le secteur d'étude qui nous intéresse), sauf pour les Pays de l'Adour où il devient largement supra-départemental.

Pour qu'un espace projet émanant d'en "haut" soit efficace et qu'il dure, il faut qu'il convienne aussi aux différents gouvernements succédant celui qui en est l'initiateur, ce qui malheureusement difficile en France, compte-tenu des nombreux changements de majorité. A priori, Dominique Voynet semble vouloir conserver les propositions faites par Charles Pasqua dans le cadre de sa L.O.A.D.T., ce qui laisse présager de bonnes augures quant à l'évolution future et à l'utilisation de ces espaces projet (réseaux de villes, pays et agglomérations) d'ici les années à venir.

Il n'en demeure pas moins que ces derniers, aussi bons soient-ils, ne constituent pas la panacée en la matière. En effet, d'autres propositions peuvent être faites, sans pour autant être contradictoires et antinomiques avec les propositions de 1995.

La deuxième sous-partie va s'efforcer de retranscrire quelques unes de ces propositions, en analysant les avantages et les inconvénients qu'elles apportent, ainsi que les possibilités

"Pour une remise en cause du maillage politico-administratif français ? - Exemple de la limite
départementale et régionale entre Pau et Tarbes."- Lionel Dupuy, Mémoire de DEA, 1998.

supplémentaires qu'elles offrent aux espaces projet de la L. O.A.D.T.

B) - La nécessité d'une véritable réforme.

La nécessité de recomposer le territoire national est incontestable. Ce faisant, il faut alors associer à la rationalité économique et sociale la représentation politique, ce que malheureusement l'inertie des grands corps d'État et le poids du maillage politicoadministratif actuel ne permettent pas facilement.

L'objectif visé est de couvrir l'ensemble du territoire de pays et d'agglomérations (ainsi que de réseaux de villes, tout ces instruments étant complémentaires). En effet, "ceux qui s'organisent en pays ou en agglomération seront des partenaires reconnus de l'État et des régions dans les procédures de contrat de plan". Ces espaces de développement doivent ainsi organiser les milieux ruraux (pour les pays) et les milieux urbains (pour les agglomérations ; une agglomération = une ville-centre, la banlieue et les communes rurales qui gravitent autour). Au nombre de 400 environ pour les premiers et d'une centaine pour les seconds, ces espaces de développement doivent favoriser la gouvernance, avoir un pouvoir élu au suffrage universel direct (un maire d'agglomération par exemple, le conseil général devenant le Sénat des pays et des agglomérations), et doivent enfin favoriser la consultation directe locale.

Comme nous l'avons indirectement souligné auparavant, l'idée est aussi de faire coexister et coopérer ces espaces de développement (pays, agglomérations, quartiers...) avec les espaces d'autorité que constituent les communes, les cantons, les départements et l'État français.

De nombreux auteurs (autres que les politiques) proposent des découpages tenant compte aussi des nombreux espaces que pratiquent quotidiennement les hommes, les biens et les informations. Après avoir retranscrit leurs souhaits (nous avons retenu ici quatre auteurs parmi tant d'autres, car leurs propositions représentent à nos yeux une bonne synthèse de ce que nous pouvons lire actuellement dans la littérature relative à ce sujet), nous montrerons les points de convergence et de divergence avec les propositions de la L.O.A.D.T., et nous conclurons sur les éventuelles possibilités qu'offre la conjugaison de ces différentes propositions avec celles de la loi de 1995.

I - Les propositions de Jean-louis GUIGOU.

Jean-Louis Guigou propose quatre niveaux de recomposition des territoires, qui pourraient ainsi organiser l'espace français d'ici à 2015 : "cette recomposition des territoires en quatre niveaux - européen, systèmes urbains, pays et quartiers - est admise pour la majorité des pays européens. Une dernière question se pose : quand et comment institutionnaliser ces niveaux, compte-tenu de la présence, voire de la résistance des niveaux antérieurs, la nation, les départements, les communes ? En particulier, on ne saurait délibérément ignorer une excessive vision hexagonale et continentale même revue à l'aube de l'Europe".

Par exemple, en Angleterre il y a ainsi 36 agglomérations et 325 pays, en Allemagne, 86 agglomérations et 426 pays. Ce qui signifie donc, compte-tenu du niveau scalaire retenu, que le principe d'organisation de l'espace en pays et en agglomération est un principe qui a fait ses preuves.

"Pour une remise en cause du maillage politico-administratif français ? - Exemple de la limite
départementale et régionale entre Pau et Tarbes."- Lionel Dupuy, Mémoire de DEA, 1998.

De même, il propose de transformer les 22 régions actuelles en cinq ou sept grandes régions (correspondant aux grands bassins de peuplement français) et de clarifier les compétences des communes et des départements, ces derniers ayant alors pour objectif de mettre en solidarité les villes et les campagnes (ce qui correspond ainsi à une bonne articulation entre les pays et les agglomérations).

Ses propositions reprennent ainsi en partie celles faites par la L.O.A.D.T., la seule différence c'est qu'il introduit deux niveaux scalaires supplémentaires de recompositions territoriales, celui des systèmes urbains et le niveau européen. Une question se pose cependant : le niveau des systèmes urbains est-il le même que celui des réseaux de villes ? Il s'agit en fait d'appréhender la métropolisation des villes françaises dans sa globalité (dans la mesure du possible), d'accompagner cette dernière, et de permettre une meilleure gestion des zones de fortes densités de population en France.

Il s'agit donc de tenir compte des espaces et des territoires pratiqués par les hommes, les biens et les informations, ce qui revient à retenir trois types de bassins, comme le suggère l'auteur :

* les bassins de vie quotidienne. Au nombre de 4000 environ, leur taille correspond grosso- modo aux cantons français, mais leurs limites ne se superposent pas toujours,

* les bassins d'emplois. Au nombre de 350 environ, leur taille correspond grosso-modo aux arrondissements français, mais là aussi leurs limites ne superposent toujours pas les unes aux autres. Ce sont sur ces bases là que se forment normalement les pays,

* les bassins de peuplement. Il y en a cinq ou sept en France. Ils correspondent aux grandes zones de peuplement observables sur une carte "qui décrit le dynamisme des communes françaises depuis 40 ans". C'est à partir de ces bassins de peuplement que pourraient se construire les grandes (ou super) régions que nous évoquions auparavant. Ces dernières pourraient ainsi rivaliser économiquement et démographiquement avec les länder allemands, avec lesquels elles ont souvent été comparées.

Les propositions de Jean-Louis Guigou sont donc complémentaires de celles de la L.O.A.D.T., et comme nous pouvons le constater, l'auteur tient compte surtout des réalités factuelles de l'espace socio-économique, privilégiant ainsi et aussi une démarche empirique.