L'union africaine et l'accompagnement du développement politique en Afrique

Conclusion du premier chapitre

Il a été question dans ce chapitre de présenter le MAEP, qui est l'instrument panafricain d'accompagnement du développement politique en Afrique. Ainsi nous avons présenté le MAEP et ensuite son mode de fonctionnement. Ce qui nous a amené à voir ses différents institutions, le mode d'adhésion des États a ce processus d'évaluation, ses financements de même que le model de prise de décision de ses organes de décision. Le MAEP est une institution qui a une représentation continentale et nationale dans tous les pays qui en sont membres. Et l'auto évaluation se fait dans une période de cinq ans bien que d'autres États ont publiés leur rapport dans un délai de moins de cinq ans comme l'Afrique du sud. Il est à en déduire que le MAEP est une institution panafricaine qui accompagne les États membres de l'UA dans la quête du développement politique. Pour mieux comprendre le MAEP dans son processus d'évaluation nous allons examiner sa mise en oeuvre en s'appuyant sur deux pays de l'Afrique de l'ouest.

Chapitre2 : La mise en oeuvre du Mécanisme africain d'évaluation par les pairs : cas du Benin et du Togo

Abordant les actions du NEPAD sur les question de développement de l'Afrique, son Secrétaire exécutif, Dr. Ibrahim Assane MAYAKI dans une interview exclusive accordée à Africa Renewal à New York en janvier 2010, soutient que la bonne gouvernance politique est indispensable au développement du continent, et l'un des moyens mis en oeuvre par le NEPAD pour améliorer la gouvernance est le Mécanisme Africain d'Évaluation par les Pairs (MAEP). C'est en effet, en juillet 2002, que le sommet de Durban de l' Union Africaine(UA) a adopté une « Déclaration sur la démocratie, la gouvernance politique, économique, et des entreprises » qui engage les États à respecter les règles de l'État de droit, et à adopter une gestion transparente, responsable et participative des affaires publiques. Elle suggère alors un « Mécanisme Africain d'Évaluation par les Pairs » afin de favoriser l'adhésion et le respect de ces engagements dans chaque pays. Le Mémorandum d'entente du MAEP est adopté en mars 2003. « L'objectif fondamental du MAEP est d'encourager l'adoption de politiques, normes et pratiques en vue de promouvoir la stabilité politique, une forte et croissance économique soutenue, un développement durable et une intégration économique sous régionale et continentale accélérées grâce au partage des expériences et au renforcement desmeilleurs pratiques et des acquis, y compris l'identification des lacunes et l'évaluation des besoins dans le domaine du renforcement des capacités^61(*) ».

Le document de base du MAEP établit les structures gouvernantes et administratives.

Le document^62(*) « MAEP : organisation et processus » en précise le mandat et le rôle. Au niveau continental, il est sous la responsabilité du « Forum du MAEP », composé des Chefs d'État et de Gouvernement participant au processus qui se réunit deux fois par an, à l'occasion des Sommets de l'Union Africaine (UA). Il constitue la plus haute instance décisionnelle du Mécanisme, et la responsabilité globale du mécanisme lui incombe. À ce titre, il examine et adopte les rapports soumis par le Panel. Sur le plan institutionnel, le MAEP dispose d'un Panel de personnalités indépendantes, composé de sept personnalités éminentes choisies par le Forum pour leur probité morale et leur attachement aux idéaux du panafricanisme. Il supervise les missions d'évaluation et adresse des recommandations aux Chefs d'État et de Gouvernement participants lors de la remise du rapport final. Il supervise le déroulement du processus et en assure l'intégrité. Il nomme et contrôle les équipes chargées d'évaluer les États. Quant au Secrétariat du MAEP, il assure la coordination et fournit le soutien technique et administratif. Il est nommé par le forum MAEP en consultation avec le Panel et le Secrétariat du NEPAD. Initialement envisagé comme une branche du Secrétariat du NEPAD, il est néanmoins établi dans des locaux indépendants à Midrand en Afrique du Sud^63(*). Ainsi nous allons voir comment le MAEP est mis en oeuvre au Benin et au Togo.

Section1 : La mise en oeuvre du Mécanisme Africain d'Évaluation par les Pairs au Benin

Le Mécanisme Africain d'Évaluation par les Pairs (MAEP) est le fruit d'une réflexion innovante de l'Afrique sur la gouvernance. C'est un instrument auquel adhèrent volontairement les États membres de l'Union Africaine (UA) dans le cadre d'une initiative d'auto-évaluation de leur bonne gouvernance.

L'objectif fondamental du MAEP est « d'encourager l'adoption de politiques, normes et pratiques en vue de promouvoir la stabilité politique, une croissance économique élevée, un développement durable et une intégration économique sous régionale et continentale accélérées grâce au partage des expériences et au renforcement des meilleures pratiques et acquis, y compris l'identification des lacunes et l'évaluation des besoins dans le domaine du renforcement des capacités »^64(*).

Cet objectif répond bien à l'option économique choisie, depuis 1990, par le Benin qui a volontairement adhéré au MAEP depuis le 31 mars 2004^65(*). Il devient ainsi le premier pays non membre du comité de mise en oeuvre du NEPAD ; le 6^ème pays membre du Forum du MAEP^66(*) qui en compte aujourd'hui 30^66(*). Il est le premier pays africain à se faire évaluer^66(*).Il est Co-initiateur^67(*) de la mise en place d'un Centre Régional pour l'Avancement du MAEP en Afrique de l'Ouest (CRAMAO).

I- Retour historique sur le lancement du processus, et structure de fonctionnement des organes au niveau national

Le Mécanisme Africain d'Évaluation par les Pairs est un instrument de l'Union Africaine auquel le Benin adhère pour assurer le développement politique, économique, et des entreprises ; Comme beaucoup de pays africains qui veulent se défèrent du sous-développement politique, le Bénin a entrepris de mettre sur son territoire national le Mécanisme Africain d'Évaluation par les Pairs. Ainsi nous examinons le retour historique du processus et la structure de fonctionnement des organes au niveau national.

A) Retour historique sur le lancement du processus du MAEP au Benin

Selon les principes du MAEP, tels qu'ils sont inscrits dans son document de base, les pays (membres de l'Union Africaine) désireux de participer au MAEP peuvent le notifier au Président du Comité des Chefs d'État et de Gouvernement chargé de la mise en oeuvre du MAEP ; ceci après l'adoption, par l'Union Africaine, de la Déclaration sur la gouvernance démocratique, politique, économique et des entreprises. C'est ainsi que le Benin a adhéré volontairement au MAEP le 31 mars 2004^68(*)(pour avoir signé le Mémorandum d'entente relatif au MAEP) et a manifesté sa disponibilité à se faire évaluer au dernier trimestre de l'année 2006^69(*), conformément aux principes du Mécanisme ; mais le Président de la République, qui devrait terminer son mandat en mars 2006, a souhaité que le processus démarre avant son départ afin de laisser des orientations à son successeur. Dans cette perspective, le Conseil des Ministres en sa séance du 25 mai 2005, a autorisé le Gouvernement du Benin, après l'adhésion du pays au MAEP, à engager les actions nécessaires aux fins de l'évaluation du pays. Dès lors, des actions ont été entreprises, dont notamment :

ü la réunion de concertation, le 11 Novembre 2004, avec les différents Ministères et structures concernées par le MAEP sur le document d'auto-évaluation transmis par le PNUD ;

ü la signature, le 12 mai 2005, entre le Bénin et le PNUD à Cotonou, d'un accord d'appui financier pour le lancement du processus d'évaluation ;

ü la mise en place, le 08 septembre 2005, du Groupe de travail restreint du MAEP chargé de la mise en place de la commission Nationale Indépendance de Mise en oeuvre du MAEP (CNIM-MAEP) et ses Commissions Techniques ainsi que leurs responsables respectifs ;

ü le recrutement, le 17 octobre 2005, du Coordonnateur National, puis la désignation de ses membres et l'installation de la CNIM-MAEP, le 11 novembre 2005.

C'est au terme de ces dispositions préalables que le protocole d'accord d'évaluation a été signé le 14 novembre 2005 entre le Gouvernement de la République du Bénin et le Forum du MAEP^70(*). Que dire de la structure de fonctionnement des organes au niveau national ?

B) Structure de fonctionnement des organes au niveau national

Pour assurer la mise en oeuvre du MAEP, le Benin a mis en place des structures au niveau national qui se présentent comme suit : un Point focal, une Commission Nationale Indépendante de Mise en oeuvre du MAEP, qui a conduit la phase d'auto-évaluation et d'évaluation du pays, des Groupes thématiques, des Institutions techniques de recherche, et la Commission Nationale de Gouvernance du MAEP.

Le point Focal est l'entité créée par le Bénin (conformément au document de base du MAEP) pour coordonner son processus national, superviser les activités du coordonnateur national et celles de la Commission Nationale, faire la liaison avec le Secrétariat du MAEP, et fournir de l' aide aux missions d'évaluation techniques et aux visites d'évaluation du pays. Il est logé au ministère des Affaires Étrangères, de l'intégration Africaine, de la Francophonie et des Béninois de l'Extérieur (MAEIAFBE), plus précisément à la Direction de l'Intégration Africaine.

La Commission Nationale Indépendante de Mise en oeuvre du MAEP a été créée en 2005 par arrêté ministériel. Elle jouit d'une autonomie de gestion.^71(*) Cette commission est composée de 97 membres dont 27 proviennent des pouvoirs publics, 13 du secteur privé et 57 de la société civile. Elle a pour mission de conduire le processus d'évaluation du Bénin et de promouvoir la collaboration entre le Bénin et les instances dirigeantes du Mécanisme Africain par les Pairs dans le cadre de l'évaluation du Bénin. Ces deux missions ont été accomplies avec succès. Toutefois, la seconde mission qui est la promotion de la collaboration entre le Bénin et les instances dirigeantes du MAEP se poursuit. Son attribut est, entre autres de définir l'orientation stratégique et politique de la mise en oeuvre du MAEP, de produire périodiquement des rapports sur l'évolution de la mise en oeuvre du mécanisme Africain d'Évaluation par les Pairs, d'assurer le suivi des résultats de l'évaluation et de veiller à leur traduction en programme d'actions national, opérationnel et cohérent. Avec « Benin-2005 Alafia », le « programme d'Action du gouvernement », le « Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) », la « Stratégie de croissance pour la Réduction de la pauvreté », les « Objectifs du Millénaire pour le Développement »^72(*) et les besoins d'intégration sous régionale et régionale. Cette commission est largement représentative de la société béninoise, dans la mesure où elle est composée des représentants des secteurs public et privé, de la société civile, des personnes défavorisées, du secteur académique, etc. Elle comprend également la coordination nationale composée d'un coordonnateur et d'un Secrétariat Permanent.

Les quatre groupes thématiques de la CNIM-MAEP sont organisés à partir des thèmes du MAEP qui sont : Démocratie et Gouvernance politique, Gestion et Gouvernance économiques, Gouvernance des Entreprises, et Développement socio-économique. Ces groupes sont appuyés par des Institutions Techniques de Recherche (ITRs).

Les ITRs ont été chargées de l'auto-évaluation, sur la base de leurs compétences et intégrité. Elles ont conduit les activités d'auto-évaluation et ont procédé à la rédaction de l'auto-évaluation et plan d'actions national. Il est à noter cependant que le rapport d'auto-évaluation et le plan d'actions sont la propriété de la Commission Nationale Indépendante de Mise en OEuvre.

Une fois les phases d'auto-évaluation et d'évaluation du pays terminées et le rapport d'évaluation du pays présenté et adopté par le Forum des Chefs d'État du MAEP, la Commission Nationale de Gouvernance du MAEP a été mise en oeuvre du plan d'actions national issu du rapport d'évaluation du Bénin. Elle est composée de 12 membres actuellement. Elle compte un représentant de chacune des catégories socio-professionnelles suivantes : organisations syndicales, associations des jeunes, associations des femmes, secteur privé, monde universitaire, professionnels des médias, partis politiques légaux, diplomate, est mise au travail. Chaque année, elle rédige un rapport sur la mise en oeuvre.

II-Résultats de la mise en oeuvre du MAEP au Bénin, implication de la société civile et le financement au niveau national, forces et faiblesses du processus au Benin.

Les résultats de la mise en oeuvre du MAEP passent par tout ce qui a été fait depuis l'adhésion du Bénin à ce jour. On peut les décrire à travers deux phases : la phase de l'auto-évaluation et d'évaluation du pays, qui a conduit au rapport d'évaluation pays et la phase actuelle de suivi de la mise en oeuvre du plan d'Actions national du MAEP.

A-Mise en oeuvre du MAEP au Benin et l'implication de la société civile

Le Bénin a signé le Mémorandum d'entente du MAEP, le 31 mars 2004, marquant ainsi son adhésion à ce Mécanisme. À partir de cet instant, les activités de sensibilisation avaient été commencées par la représentante du Panel des Éminentes Personnalités du MAEP, Mme Marie-Angélique SAVANE en vue de l'évaluation du Bénin. Au niveau national, certains travaux préliminaires conduits par le point focal du MAEP ont permis de mettre en place la coordination nationale et la Commission Nationale Indépendante de Mise en oeuvre du MAEP. Il y a eu, ensuite, l'élaboration du rapport d'auto-évaluation dirigé par la Commission Nationale Indépendante. Ce rapport d'auto-évaluation a servi de base aux investigations du Panel d'experts qui a conduit la mission d'Évaluation au Bénin, du 15 juillet au 5 Août 2007. Au cours de cette période, l'équipe d'Évaluation s'est rendue sur le terrain, a parcouru une bonne partie du territoire national^73(*), pour apprécier les atouts et bonnes pratiques à l'actif du Bénin ainsi que les défis à relever dans le cadre de son développement socio-économique. À cette occasion, elle a eu le loisir de vérifier, par elle-même, les avancées enregistrées par le Bénin, et de poser les questions essentielles lui permettant d'appréhender les réalités que vivent au quotidien les populations béninoises, urbaines et rurales.

Il convient de mentionner que l'équipe d'Évaluation a travaillé en trois étapes qui lui ont permis de parcourir les services gouvernementaux et diplomatiques de la capitale économique du pays, les différentes régions à l'intégration du Bénin, puis l'Assemblée Nationale et le Médiateur de la République à Porto Novo. L'équipe d'évaluation a ainsi offert au peuple béninois, dans toutes ses composantes, l'opportunité de s'exprimer quant à ses préoccupations et aspirations pour un Bénin prospère.

Ce Rapport a été adopté par les Chefs d'État et de Gouvernement, membres du Forum du Mécanisme Africain d'Évaluation par les Pairs, au cours de sa huitième session tenue le 30 janvier 2008, à Addis-Abeba. Après cette adoption, le rapport a été présenté au public le 12 février 2008^74(*). Par ailleurs,  en vue d'améliorer la gouvernance au Bénin, un plan d'actions national du MAEP a été élaboré à la suite du diagnostic stratégique réalisé par rapport aux différents objectifs proposés par le Mécanisme Africain d'Évaluation par les Pairs (MAEP) et annexé au Rapport d'Évaluation pays, adopté par les Chefs d'État et de Gouvernement du MAEP.

L'élaboration, la consolidation et la finalisation de ce plan d'actions national ont fait l'objet de deux séminaires au profit des parties prenantes (Gouvernement-secteur privé-société civile), respectivement le 27 septembre 2007 et les 26 et 27 novembre 2007. Ces séminaires ont regroupé les différentes structures chargées de la planification, de la prospective, de l'élaboration et de la conduite des budgets programmes des Ministères^75(*) . Le plan ainsi élaboré et intégré au rapport d'Évaluation-pays contient une série d'actions déduites du diagnostic posé au niveau de chacune des quatre(4) thématiques du MAEP étudiées. Il intègre également les recommandations prioritaires contenues dans le rapport d'auto-évaluation. La mise en oeuvre de ce plan d'actions national du Bénin pour le MAEP devrait s'inscrire dans le cadre d'une collaboration entre le gouvernement, le secteur privé et la société civile, mais également dans le partenariat avec la communauté internationale, y compris les partenaires techniques et financiers, notamment le PNUD et la Fondation allemande Hanns Seidel, avec le soutien de l'Union Africaine. Pour réussir cette mission, il a été proposé au Gouvernement du Bénin de mettre en place un Observatoire de Suivi de la Mise en oeuvre de ce plan d'actions national et des recommandations contenues dans le rapport d'Évaluation. En revanche, pour que ce plan d'actions national puisse être réalisé convenablement en vue de l'amélioration de la gouvernance, il a été mis en place une Commission Nationale de Gouvernance du MAEP chargé du suivi de la mise en oeuvre de celui-ci.

La mission de la Commission Nationale Indépendante du MAEP a pris fin avec la présentation du Rapport d'Évaluation pays. Aussi le Président de la République a-t-il créé une autre commission, par décret n°2008-378 du 24 juin 2008^76(*). Il s'agit de la Commission Nationale de Gouvernance du MAEP, installée le 23 octobre 2008. Elle est composée de 13 membres, chargée du suivi de la mise en oeuvre du plan d'actions du MAEP. La Commission Nationale de Gouvernance du MAEP (CNG-MAEP) a pour mission de :

Ø Appuyer les efforts du Gouvernement dans le cadre de la mise en oeuvre du plan d'actions national issu de l'évaluation du Bénin dans le cadre du MAEP ;

Ø Renforcer, à la base, la Gouvernance politique, économique entrepreneuriale et sociale, à travers l'éducation, la sensibilisation et la vulgarisation du MAEP ;

Ø Suivre ou veiller à la réalisation des actions inscrites au plan d'actions national, et entreprendre, à cette fin, toutes les démarches nécessaires, notamment en interpellant les responsables à divers niveaux, en cas de besoins ;

Ø Élaborer un rapport semestriel qu'elle adressera au Gouvernement et un rapport annuel à présenter par le Chef de l'État à l'occasion du Forum du MAEP. La Commission est dirigée par un Bureau de trois membres, à savoir une Présidente, un Vice-président et un rapporteur. Que dire de l'implication de la société civile ?

Dans l'arrêté portant création de la Commission Nationale Indépendante du Mécanisme, on note une forte implication de la société civile (environ 59% des membres de la commission) dans le processus du MAEP. La société civile comprend les centrales syndicales du Bénin, l'Association des femmes juristes du Bénin, la ligue béninoise de la Défense des consommateurs, l'Association des personnes marginalisées, les Organisations religieuses. La particularité qu'introduit le MAEP dans les mentalités est la possibilité offerte aux dirigeants africains de se faire évaluer par leurs pairs. La réelle révolution se situe dans le fait que les citoyens ont désormais leur mot à dire à travers l'expression de leurs perceptions de la gouvernance dans maints domaines et l'impérieuse nécessité pour les dirigeants d'en tenir compte. C'est pourquoi d'après SEDEDJI Philippe la mission d'Évaluation Pays a sillonné tout le Bénin pour recueillir les opinions des différentes couches de la société et les intégrer dans le rapport d'évaluation.^77(*)

B- Financement du fonctionnement au niveau national et forces et faiblesses du MAEP au Bénin

Les ressources financières nécessaires au fonctionnement de la Commission Nationale Indépendante de Mise en oeuvre du Mécanisme Africain d'Évaluation par les pairs (CNIM-MAEP) ont été imputées sur son Budget Général, constitué par l'apport du Budget National, la contribution du PNUD et celle des autres Partenaires au Développement. La contribution de chacun de ces acteurs est renseignée et exprimée en pourcentages afin de permettre une analyse plus pointue.

Le Coordonnateur du Budget de la CNIM-MAEP, gère sur la base de grille des indemnités du PNUD. Il est en outre chargé de rechercher les ressources financières internes pour la mise en oeuvre du processus du Mécanisme Africain d'Évaluation par les Pairs. Par ailleurs, selon SEDEDJI Philippe, dans son Rapport de 2010, les ressources totales mobilisées au profit du processus d'évaluation du MAEP au Bénin ont été estimées à 225 millions FCFA (soit 450 000 dollars US) répartis selon les quatre sources, à savoir le Budget national, le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), la Banque Africaine de Développement (BAD) et le Fonds Africain de Développement et de Renforcement des Capacités(FADRC).

Les faiblesses sont relatives aux sources d'information sur le MAEP et à l'ensemble des critiques sur le processus d'évaluation au Bénin. On peut relever à ce niveau les points suivants :

Ø L'inexistence de points focaux du MAEP dans les ministères et autres Institutions de la République qui doivent se charger de fournir des informations sur la mise en oeuvre du plan d'actions national découlant de l'évaluation du Bénin. Jusqu'à présent, il n'a pas encore été désigné et responsabilisé des personnes habilitées à jouer ce rôle dans les dits- structures.

Ø Par rapport au processus, on peut critiquer le fait que les organisations de la société civile aient été choisies par arrêté ministériel.

Malgré ces points faibles, la mise en oeuvre du processus au Bénin a certains points forts, notamment la rapidité et le sérieux avec lesquels le Bénin a conduit son processus, l'implication personnelle du Chef de l'État dans le processus, en vue de son accélération^78(*). Le MAEP s'est également mis en oeuvre au Togo.

* ⁶¹ .Document de base du MAEP : http://www parlanepad.org/book3.pdf .Consulté le 9 mars 2015.

* ⁶² NEPAD(2003), « Mécanisme Africain d'Évaluation par les Pairs : Organisation du processus », Sixième Sommet des Chefs d'État et de Gouvernement Chargés de la mise en oeuvre du NEPAD, Abuja, Nigérian, mars, p.18. (NEPAD/ HSGIC/03-2003/APRM/GUIdeline/0&P 09 Mars 2003).

* ⁶³ .BABATOUDE LAtoundjii (A), Mise en oeuvre du Mécanisme Africain d'Évaluation par les Pairs en Afrique de l'ouest ; L'implication de la communauté internationale ; Rapport de recherche préparatoire à la conférence, du 1^er février 2011, Université du Québec à Montréal. p. 6.

* ⁶⁴ Extrait du document du Mécanisme Africain d'Évaluation entre Pairs (MAEP) mars 2003 p.1.

* ⁶⁵ MAEIA(2005).

* 63 MAEIR du Togo.

* ⁶⁶ Confère http : //www. Forumextra1maep. Bj/ discours pr. pdf pour les détails. Consulté le 5 mai 2015.

* ⁶⁷ Ibid Consuté le 6 mai 2015.

* ⁶⁸ Confère http://wwwforumextra1maep.bj/Allocution mme angélique SAVANE.pdf Consulté le 5 mai 2015.

* ⁶⁹ Cette précision sur la période de lancement du processus d'évaluation du Benin est tirée du rapport d'évaluation du pays ; p. 1.

* ⁷⁰ Voir l'allocution du Ministre chargé des Affaires Étrangères lors de la cérémonie de l'installation Officielle de la Commission Nationale Indépendante de mise en oeuvre du Bénin.

* ⁷¹ Confère arrêté N°...../MAEIA/DC/SGM/DAJDH/DIA portant création, attribution, composition, organisation et fonctionnement de la « commission Nationale Indépendante de Mise en oeuvre du MAEP ».

* ⁷² SEDEDJI(P), Rapport de référence en vue de la préparation de la conférence sous régionale d'opérationnalisation du centre régional pour l'avancement du MAEP en Afrique de l'OUEST (CRAMAO). P5.

* ⁷³ Pour plus de détails, confère rapport de mission du Panel d'expert du 15 juillet au 5 aout 2007 au Bénin.

* ⁷⁴ Confère http:/www.forumextra1maep. bj/discours pr.pdf. Consulté le 4 mars 2015.

* ⁷⁵ Confère http://www.forumextra1maep.bj/Allocution mme angélique SAVANE.pdf consulté le 5 mai 2015.

* ⁷⁶ Confère décret n°2009-226 du 05 juin 2009(modifiant celui n°2008-378 du 24 juin 2008) portant création, attributions organisation et fonctionnement de la Commission Nationale de Gouvernance dans le cadre du MAEP. Ce décret du 05 juin a été élaboré par la CNG et soumis à l'adoption des autorités compétentes.

* ⁷⁷ SEDEDJI (P), Rapport de référence en vue de la préparation de la Conférence Sous-Régionale d'opérationnalisation du Centre Régional pour l'avancement du MAEP en Afrique de l'Ouest (CRAMAO)

* ⁷⁸ SEDEDJI(P), Rapport de Référence en vue de la Préparation de la Conférence Sous Régionale d'Opérationnalisation du Centre Régional pour l'Avancement du MAEP en Afrique de l'Ouest (CRAMAO).