L'union africaine et l'accompagnement du développement politique en Afrique

Section2 : Le fonctionnement du Mécanisme Africain d'Évaluation par les Pairs

Le Mécanisme africain d'évaluation par les pairs (MAEP) est cette structure peu connue et singulière qui vise principalement les États africains, afin que l'évaluation soit une source d'amélioration et d'inspiration, à travers le partage de bonnes pratiques en matière de gouvernance. Créé en 2003 par le Nouveau Partenariat pour le développement de l'Afrique (NEPAD) et indépendant de toute structure régionale, il regroupe aujourd'hui 34 États africains sur 54, qui ont adhéré volontairement au dit mécanisme. Le processus d'évaluation se compose en plusieurs phases, dont les principales sont la réalisation d'une auto-évaluation par l'État de ses pratiques de gouvernance, d'une deuxième évaluation réalisée par des experts extérieurs nommés par les structures du mécanisme et d'une présentation d'un rapport final compilant l'ensemble des données récoltées devant l'ensemble des chefs d'État et de gouvernements. L'évaluation par les pairs s'opère au stade du rapport final et donne lieu à la formulation de recommandations au pays évalué, afin qu'il puisse procéder à des réformes si nécessaires. La mise en oeuvre de ces recommandations est examinée, théoriquement, tous les cinq ans, faisant du MAEP un processus continu de longue durée.

La création du MAEP s'inscrit dans la vision du développement en cours depuis le milieu des années 1990, époque à laquelle a été mis en lumière un lien de causalité entre la bonne gouvernance et le développement. La mise en place du mécanisme permet aux États évalués, de s'approprier un concept d'abord développé et utilisé par les institutions et bailleurs internationaux. Les quatre domaines explorés sont : la démocratie, et la gouvernance politique, la gouvernance et la gestion économique, la gouvernance d'entreprise et le développement socio-économique. Ainsi nous avons un panorama clair sur le fonctionnement du MAEP.

I- De la participation au financement du processus d'évaluation

Le Mécanisme africain d'évaluation par les pairs est un instrument de l'Union africaine (UA) pour l'accompagnement des États membres vers le développement politique, économique et des entreprises. Midrand /Johannesburg/ Afrique du Sud 21 mars 2011 dans une déclaration , les membres du panel des Éminentes personnalités du MAEP expriment leurs vives préoccupations par rapport à la situation critique que vivent certains pays du continent ces derniers temps « les différentes revendications populaires qui se déroulent ici et là ont pour point commun les questions liées à la gouvernance dans toutes ses composantes », explique le professeur Mohamed-Séghir Babès, Président du panel, révélant cette conjoncture politique^49(*). Le MAEP pour l'UA peut seul tirer l'Afrique de ses problèmes en passant par la participation des États membres au Mécanisme.

A- Participation et financement du Mécanisme Africain d'évaluation par les pairs

Pour la participation au processus d'évaluation entre pairs, tous les États membres de l'Union africaine peuvent participer au processus. Après l'adoption, par l'Union africaine, de la Déclaration sur la gouvernance démocratique, politique, économique et des entreprises, les pays désireux de participer au MAEP peuvent en notifier le Président du Comité des chefs d'État et de gouvernement chargé de la mise en oeuvre du NEPAD. Par cette notification, les États membres concernés s'engagent à se soumettre à ces évaluations et à être guidés à cet égard par les paramètres convenus pour la bonne gouvernance politique, économique et des entreprises.

Le document de base du MAEP stipule que le financement du Mécanisme proviendra des contributions évaluées des États membres participants (paragraphe 26). Un plan quinquennal pour toutes les opérations du MAEP sera conçu et soumis au forum du MAEP pour étude. Des prévisions budgétaires seront élaborées sur la base de l'hypothèse que tous les pays qui accèdent au processus seront probablement évalués pendant cette période. Les dispositions seront également prises pour toutes autres formes d'évaluations sollicitées par les pays ou pour des situations de crises anticipées. Le communiqué de la trente cinquième Session de la commission/ Conférence des ministres africains des Finances et de l'Économie du Plan et du Développement, convoquée par la commission Économique des Nations Unies pour l'Afrique (CEA) à Johannesburg, Afrique du Sud, 21-23 octobre, 2002, a pris acte que le MAEP sera mis en oeuvre « avec les ressources qui proviendront principalement de l'Afrique ».

Toutefois, il s'avère important que le MAEP n'ait pas à défendre des partenariats seraient les bienvenus s'ils sont gérés de manière qui respecte la propriété africaine du MAEP et de tous les processus. Les appuis des partenaires extérieurs doivent être recherchés particulièrement pour la mise en oeuvre du programme d'Action du pays et du renforcement des capacités en vue d'améliorer la performance dans les domaines faibles. Un mécanisme ou une formule de financement basé sur les estimations du plan quinquennal du MAEP devrait être conçu par les pays participants qui préciseront les contributions requises de leur part. Les exigences financières doivent être connues des pays, et les pays participants que l'on espère voir s'engager doivent s'attendre à contribuer au financement du MAEP dès leur adhésion. Le Forum de l'EAP approuvera en avance le budget annuel que lui soumettra le Panel de L'EAP^50(*). Que dire du processus d'évaluation du Mécanisme Africain d'Évaluation par les Pairs (MAEP) ?

B) Processus d'évaluation entre Pairs

Préalablement au déroulement du processus, l'État souhaitant participer au MAEP doit signifier son intérêt au Forum des chefs d'État et de gouvernement et signer le protocole d'entente du MAEP^51(*). Une fois que les États y adhérent, le processus peut commencer. Lors de cette première phase, de type préparatoire, des discussions s'engagent entre le secrétariat et le pays afin de convenir ensemble du déroulement de l'évaluation. Puis, une mission de soutien dirigée par un membre du Panel se déroule sur le territoire de l'État afin que ce dernier signe un protocole d'accord sur les modalités de la mission d'évaluation qui aura lieu sur son territoire et afin également de l'aider à préparer son auto-évaluation. Ainsi par exemple, au Mali, la mission de soutien s'est tenue du 23 au 25 juin 2007, menée par un membre du Panel des éminentes personnalités et composée de sept personnes venant du PNUD, du secrétariat du MAEP, de la commission économique de Nations Unies pour l'Afrique et de la Banque africaine de développement.

Cette mission a permis de désigner le protocole d'accord visant à lancer le processus du MAEP dans le pays. Cette équipe a rencontré le point focal, des ONG, des syndicats, des médias et des représentants du secteur privé^52(*). C'est d'ailleurs autour de cette période que l'État organise le point focal et la commission nationale de gouvernance. L'auto-évaluation se fait à partir d'un questionnaire^53(*)fourni par le MAEP. Ce questionnaire, très complet, est un « modèle et (un) guide pour analyser la gouvernance », reprenant les 4 axes^54(*).

Il répertorie les traités et les codes dans le domaine de la gouvernance. L'État doit ainsi indiquer s'il y a ratification de ces instruments et si ses derniers ont été incorporés dans le droit national. Les questions permettent de savoir si les pratiques étatiques atteignent les objectifs de bonne gouvernance dans chacun des domaines. Afin de répondre à ces questions, des consultations nationales sont menées auprès de la société civile et les informations récoltées sont traitées par les institutions techniques. Ce sont ces informations données par l'État et par les instituts de recherche qui permettent à la commission nationale de gouvernance de produire le rapport d'auto-évaluation et le plan d'action national. Au Burkina Faso par exemple, quatre instituts ont été mandatés pour collecter ces données et les analyser : le centre pour la gouvernance démocratique, le centre d'analyse des politiques économiques et sociales, l'Institut national de la statistique et de la démographie et l'Institut supérieur des sciences de la population. Leurs missions étaient de « procéder à une revue documentaire large et approfondie ; rencontrer les différents acteurs et autres intervenants pertinents dans la gouvernance du pays ; produire un rapport et un programme d'action préliminaire relatifs à la gouvernance au Burkina Faso »^55(*).

L'auto-évaluation donne lieu à la rédaction d'un rapport et d'un plan d'action national afin de présenter les mesures visant à améliorer les politiques de gouvernance. Parallèlement, le Secrétariat élabore un document de base sur la situation du pays, une fiche technique à partir de ce document et du programme d'action national. En se basant sur cette analyse, un plan de travail est établi pour l'équipe d'évaluation, ainsi que la composition de celle-ci, qui est soumise au Forum.

Dans un deuxième temps, l'équipe d'évaluation effectue des consultations, durant sa mission sur place, auprès des secteurs gouvernementaux, politiques, de la société civile et du monde entrepreneurial. Le but de ces consultations est de pouvoir confronter les données établies par le rapport d'auto-évaluation national, désigné par le sigle RAEN. Ainsi, à titre d'exemple, au Nigeria, la mission d'évaluation nationale (MEN) a eu lieu du 3 février au 2 mars 2008, a été dirigée par un membre du Panel de l'époque, l'ambassadeur Kiplagat, originaire du Kenya. « La MEN s'est saisie de l'occasion fournie par les apparitions publiques et les entretiens dans les médias pour faire des observations sur le processus du MAEP. Il ressort des comptes -rendus de ces observations que la MEN a jugé que le RAEN était crédible et reflétait la nature du processus de gouvernance au Nigéria. D'après la MEN, ce rapport est autocritique et indique ce qui est positif et ce qui est problématique au niveau de la performance du Nigéria dans les quatre domaines thématiques du MAEP »^56(*).

La troisième étape est la rédaction du rapport de mission, qui reprend à la fois les données collectées lors de la mission et des éléments du rapport indépendant préparé en premier lieu par le secrétariat. L'équipe d'évaluation transmet les conclusions de ce document au pays. Celui-ci peut ensuite émettre des commentaires, qui seront annexés au rapport mais qui ne modifieront pas son contenu. Ce rapport de l'équipe d'évaluation et le rapport d'auto-évaluation doivent permettre au pays de préciser son plan d'action national.

La quatrième étape est celle de l'évaluation par les pairs. Le rapport de l'équipe d'évaluation ainsi que le plan d'action national finalisé sont présentés au Forum par le membre du panel responsable de la mission d'évaluation et par le chef d'État et de gouvernement examine ces documents et font leurs recommandations.

La dernière étape est la présentation et la publication du rapport final dans les structures régionales et sous régionales (Union africaine, Parlement panafricain, Conseil de paix et de sécurité ...). Ces cinq étapes constituent le premier cycle du MAEP.

Le MAEP continue à suivre les progrès du pays, notamment la modification de son programme d'action nationale et sa mise en oeuvre au cours d'examens périodiques, qui doivent théoriquement avoir lieu tous les cinq ans. La publication du rapport d'auto-évaluation national et du plan d'action est laissée à la discrétion du pays^57(*). Néanmoins, les États fournissent des rapports relatant les progressions de la mise en place de leur plan d'action^58(*), disponible sur le site de l'institution.

L'évaluation par les pairs est un processus à durée variable en fonction des États. Le temps le plus court a été pour l'Afrique du Sud : moins de deux ans, du lancement national à l'examen final ; à l'opposé, l'Ile Maurice a commencé son auto-évaluation nationale en 2004 et le rapport final n'a été publié qu'en juillet 2010.

Sur les 34 États qui ont aujourd'hui adhéré au MAEP, la moitié a déjà effectué une évaluation par ses pairs : l'Algérie, le Bénin, le Burkina Faso, l'Éthiopie, le Ghana, le Kenya, le Lesotho, le Mali, l'Ile Maurice, le Mozambique, le Nigéria, le Rwanda, la Sierra Leone, l'Afrique du Sud, la Tanzanie, l'Ouganda et la Zambie ; par contre le Cameroun à cette date n'avait pas encore publié son rapport final.

II-Les Structures du mécanisme et les partenaires du MAEP

Mécanisme Africain d'Évaluation entre Pairs est un instrument de l'Union Africaine qui accompagne les États dans la marche vers le développement politique, économique et des entreprises. Il a des structures qui permettent de comprendre son dispositif sur le plan continental et national ainsi que les partenaires qui soutiennent son apport dans le développement intégral des États membres de l'UA.

A) Les Structures du Mécanisme Africain d'Évaluation par les Pairs

Le Mécanisme comporte une double structure institutionnelle, au niveau continental et national.

Au niveau continental, le Forum des chefs d'États et de gouvernement est l'organe décisionnel. Il nomme les membres du panel des éminentes personnalités, examine et adopte les rapports d'évaluation, les transmet à l'Union africaine (UA) et émet des recommandations au pays évalué. Le Panel des éminentes personnalités supervise les évaluations et garantit l'indépendance du mécanisme. Il est composé de 5 à 7 personnalités, nommées pour 4 ans par le Forum, qui « doivent être des africains qui se sont distingués dans des carrières qui sont pertinentes aux travaux du MAEP »^59(*).

Pour l'année 2014, le panel est composé de l'Ambassadeur Fatuma Ndangiza Nyirakobwa, d'origine rwandaise, également présidente du panel en 2013, et qui fait partie du Panel des éminentes personnalités depuis 2012. Elle fait partie du bureau de gouvernance au Rwanda, a été ambassadeur du Rwanda et secrétaire exécutive de la commission nationale unité et réconciliation entre 2002 et 2009. L'Ambassadeur Mohamed Ashraf Rashed est vice-président du panel ; D'origine égyptienne, il a été conseiller en charge des Affaires africaines et européennes auprès du ministre égyptien des Affaires Étrangères et coordinateur pour la coopération euro-méditerranéenne.

Depuis 2012, le Docteur Mustapha Makideche, vice-président du conseil national économique et social algérien et expert en économie et conseiller ministre de l'énergie algérien a été nommé, ainsi que Joseph Tsang Mang Kin, d'origine mauricienne. Ce dernier est philosophe et a été ministre de la culture et des Arts dans son pays. Edem Kodjo, également membre du panel a été secrétaire général de l'Organisation de l'Unité africaine et Premier ministre du Togo. Les deux autres personnalités du Panel sont les professeurs Al-Amin Abu-Manga, d'origine soudanaise, et Mahamoud Youssouf Khayal du Tchad. Ils sont respectivement spécialisés dans les domaines linguistique et scientifique, Mahamoud Youssouf Khayal étant directeur du Centre national d'appui à la recherche au Tchad.

Dans le cadre de l'évaluation d'un État, une personnalité supervise le travail des membres de l'équipe d'évaluation et formule des recommandations au Forum. L'équipe d'évaluation est composée d'experts mis à disposition par les partenaires stratégiques qui ne sont pas originaire du pays en question- afin de veiller à l'indépendance de leur travail. Cette équipe conduit les missions et fournit le rapport d'évaluation ainsi que les rapports détaillant les avancées du pays lors du suivi de la mise en oeuvre du plan d'action.

Le Secrétariat, basé en Afrique du Sud, fournit l'appui administratif et coordonne les activités. Des institutions partenaires apportent un soutien technique, en mettant à la disposition des experts qui participent aux missions de soutien (qui précèdent et organisent le processus d'auto-évaluation) et à l'évaluation technique dans les pays. Ce sont la commission économique des Nations Unies pour l'Afrique (CEA)) en ce qui concerne la gouvernance économique, Banque africaine de développement (BAD) pour les normes bancaires et financières, le Programme des Nations Unies pour le développement(PNUD). Les entités de l'Union africaine appropriées s'occupent quant à elles des droits de l'homme. Ces institutions partenaires soutiennent aussi financièrement les États et structures continentales du MAEP par l'intermédiaire soit du compte du MAEP géré par la Banque de développement de l'Afrique du Sud, soit par le fonds destiné au MAEP géré par le PNUD.

Au niveau étatique, chaque État organise un Point focal (souvent installé dans un ministère), agent de liaison entre le Secrétariat du MAEP et le pays, qui doit gérer le processus national. La commission nationale de gouvernance (CNG), dont les membres sont nommés par le chef d'État, est composée de représentants du gouvernement du pays évalué, du parlement, de membres de la société civile et d'entités du secteur privé. Elle supervise le processus d'auto-évaluation, le rapport national d'auto-évaluation et le plan d'action national qui en résulte, sur lesquels se basera la mission d'évaluation des experts internationaux du MAEP. Parfois, un Secrétariat national soutient administrativement la commission. Enfin, dans le cadre de l'auto-évaluation et de la mise en oeuvre du programme d'action national, le pays doit avoir recours à des Institutions Techniques de Recherche (ITR) pour traiter et analyser les informations collectées lors des consultations menées auprès de la population lors de l'auto-évaluation^60(*). Que dire des partenaires stratégiques du MAEP ?

B) Partenaires stratégiques du MAEP

Les partenaires stratégiques du processus de mise en oeuvre du MAEP sont la Banque Africaine de Développement (BAD), le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), et la Commission Économique des Nations Unies pour l'Afrique (UNECA). Ils fournissent une assistance technique. En collaboration étroite avec l'Union Africaine, ces trois partenaires stratégiques du MAEP à savoir, la BAD, la CEA, et le PNUD ont jusqu'à présent apporté beaucoup de soutien au processus dans les pays africains ayant adhéré au processus. Les contributions en nature des- dits partenaires sont conséquentes. Elles ont financé la participation de ces institutions dans les Missions de Soutien et d'évaluation du MAEP. Les contributions au MAEP sont effectuées soit par le biais du compte d'exploitation du MAEP, géré par la Banque Sud-africaine de Développement, l'institution qui accueille actuellement le Secrétariat du NEPAD et du MAEP, soit par l'intermédiaire du Fonds de dépôt PNUD-MAEP. Afin de rendre possible la participation de la communauté internationale, un Fonds, commun a été créé le fonds fiduciaire du MAEP. Ce fonds, qui est logé au PNUD, est devenu opérationnel en 2005. Il est géré d'une manière conforme au principe directeur du MAEP selon lequel le mécanisme est une propriété africaine qui doit être à l'abri des manipulations.

Le MAEP a également pour partenaire la société civile et le parlement. Ceux qui ont élaboré le projet du MAEP ont voulu que les organisations de la société civile (OSC) soient vraiment associées à la réalisation du processus. Ils ont fait de cette participation un des points forts de leur projet. Ils reconnaissent ainsi le rôle indispensable de la société civile dans la promotion de la bonne gouvernance et du développement. Cette participation doit renforcer le dialogue entre l'État et les citoyens et permettre une plus grande transparence et une grande confiance entre eux.

La société civile est constituée d'un grand nombre d'associations et d'organisations : ligues des droits de l'homme, organisations non gouvernementales(ONG), syndicats, Églises. Dans le même sens, le parlement joue un rôle important dans la mise en place du MAEP à travers l'interpellation du gouvernement pour l'adhésion de l'État dans le processus d'évaluation.

* ⁴⁹ www.nepad.org/...les-membres-du-panel-du-maep-très préoccupés-par-.

* ⁵⁰ 6eme SOMMET DU COMITE DES CHEFS D'ETAT ET DE GOUVERNEMENT CHARGE DE LA MISE EN OEUVRE DU NEPAD 09 mars 2003, Abuja, NIGERIA.

* ⁵¹ Mémorandum d'entente relatif au MAEP, 9 mars 2003, NEPAD/HGSI/03-2003/APRM/MOU.

* ⁵² Le MAEP au Mali Une évaluation critiqué. Bani TouréET AsséDiara, Open Society Initiave for southern Africa, Novembre 2010, p.9-10.

* ⁵³ Revised Country Self-Assessment questionnaire for the African Peer Review Mechanism.

* ⁵⁴ MAEP : Trousse à outils.

* ⁵⁵ Le Mécanisme africain d'évaluation par les pairs. Une compilation d'études sur le processus dans neuf pays, Ozias Tungawara et al, Open Society for Southern Africa, 2010, p.169-170.

* ⁵⁶ .Ibid. p.337-339.

* ⁵⁷ . Bani Touré et AIssé Diara, op. Cit. , p.8.

* ⁵⁸ . Rapport sur l'état d'avancement de la mise en oeuvre du programme d'action national du MAEP 2010-2012, République de Mozambique, avril 2013, p.8, ou Rapport d'étape 2012 de la mise en oeuvre du plan national d'action, Benin, novembre 2013.

* ⁵⁹ . Mécanisme africain d'évaluation par les pairs. Organisation et Processus, 9 mars 2003,6^e Sommet des chefs d'État et de gouvernement chargés de la mise en oeuvre du NEPAD, article 3 §6.

* ⁶⁰ . Magnoux(C), Le Mécanisme africain d'évaluation par les Pairs : un outil au service de la gouvernance. Note d'Analyse du GRIP, 12 septembre 2014, Bruxelles.

http://www. Grip. Org/fr/node/1354. Consulté le 5 mai 2015.