B) L'importance cruciale des autorités
nationales des États membres participants dont la monnaie n'est pas
l'Euro dans le cadre d'une coopération rapprochée avec la BCE
Conformément à l'article 139 du TFUE, certains
Etats membres de l'Union européenne ne figurent
143 Article 4(2) du Règlement (UE) n° 468/2014 de la
Banque centrale européenne du 16 avril 2014
144 Jl rapporto tra BCE e autorità nazionali
nell'esercizio della vigilanza-Intervento di Carmelo Barbagallo, 26
février 2014
145 Article 12(4) du Règlement (UE) n°1024/2013 du
Conseil du 15 octobre 2013
146 The single supervisory mechanism or «SSM«, part
one of the Banking Union by Eddy Wymeersch
53
pas dans la zone euro. Cependant, il n'est pas exclu qu'ils
puissent participer au Mécanisme de surveillance unique par le biais
d'une coopération rapprochée. Le régime de la
coopération rapprochée se terminerait logiquement dans le cas
où un Etat membre antérieurement en dehors de la zone euro venait
à intégrer cette dernière conformément à
l'article 140 du TFUE. Mais évidemment, la coopération peut se
terminer pour d'autres raisons. Cette coopération comporte
néanmoins des différences de régime substantielles.
La raison qui peut pousser un Etat membre hors de la zone euro
à rejoindre le Mécanisme unique pourrait être l'influence
des marchés de capitaux pour lesquels une réglementation, ainsi
qu'une surveillance unique, sont un gage de qualité. Cela pourrait aider
les banques des pays en coopération rapprochée à faire
parvenir des capitaux à des conditions préférables.
Dans le cadre de la coopération rapprochée, la
Banque centrale européenne n'a pas le pouvoir d'agir directement
auprès des établissements de crédit, fussent-ils
importants147. Elle doit donc passer par les autorités
nationales des États membres participants hors de la zone euro (1). Ces
dernières n'ont, de plus, pas de contraintes réelles quant
à la bonne application des instructions qui leur seront données
par la BCE (2).
1) L'impossibilité pour la banque centrale
européenne d'agir directement auprès des établissements de
crédit importants situés dans des États membres
participants au MSU dont la monnaie n'est pas l'Euro
D'après le règlement cadre, lorsque la Banque
centrale souhaite adopter une mesure liée à ses missions, elle
doit, dans le cas d'une entité importante, adresser une instruction
« générale ou spécifique, une demande ou une
orientation » demandant la prise d'une décision de
surveillance prudentielle à l'égard de cette entité
importante. Lorsqu'est en cause une entité moins importante, la BCE ne
peut adresser qu'une instruction générale ou une
orientation148.
L'autorité compétente doit ensuite prendre
toutes les mesures nécessaires pour se conformer aux instructions de la
Banque centrale et l'informer des mesures qu'elle a prises149.
La Banque centrale européenne n'a donc pas de prise
directe sur les établissements de crédit importants hors de la
zone euro. Elle doit passer par les autorités nationales qui ont alors
un rôle primordial.
147 Article 107(2) du Règlement (UE) n° 468/2014 de
la Banque centrale européenne du 16 avril 2014
148 Article 108(2) du Règlement (UE) n° 468/2014 de
la Banque centrale européenne du 16 avril 2014
149 Article 108(5) du Règlement (UE) n° 468/2014 de
la Banque centrale européenne du 16 avril 2014
54
Ce même schéma se vérifie également
lorsque la BCE est censée adresser une décision à une
entité importante. Elle ne peut le faire directement dans le cadre de la
coopération rapprochée et doit pareillement adresser des «
instructions à l'autorité compétente nationale
». Cette dernière transmet une décision à
l'établissement conformément aux instructions150.
L'importance des autorités nationales prend encore plus
d'ampleur lorsqu'il s'agit d'effectuer des enquêtes dans des
établissements importants hors de la zone euro. En effet, la BCE ne
pourra procéder à ces enquêtes et ne fera qu'adresser des
instructions aux autorités nationales qui en seront chargées.
Cependant, il est prévu que des membres du personnel de la BCE soient
désignés en tant qu'observateurs de toute
enquête151.
Quelle conséquence aura le non respect, par
l'autorité nationale, des diverses instructions qui lui sont
adressées par la BCE ?
2) L'absence de conséquences coercitives réelles
en cas de manquement par une autorité nationale en coopération
rapprochée à une instruction de la BCE
Selon le règlement MSU, lorsque l'autorité
nationale ne respecte par les instructions de la BCE, cette dernière lui
adresse un avertissement et, au bout de quinze jours, elle peut décider
de suspendre ou de résilier la coopération
rapprochée152. La BCE n'a donc aucun moyen d'agir
auprès des entités hors de la zone euro et n'a, comme seul moyen
de pression, que la résiliation. Il ne devrait pas être fait
souvent application de cette mesure en raison du fait que la Banque centrale
n'a pas intérêt à faire sortir les États membres de
la zone MSU. Il est préférable, pour la BCE, que les
autorités n'appliquent ses instructions que partiellement plutôt
que nullement. De plus, cette disposition n'est pas reprise dans le
règlement cadre censé donner des précisions de
l'application du règlement MSU concernant les rôles respectifs des
autorités nationales et de la Banque centrale.
L'autorité nationale peut, à tout moment «
dès l'expiration d'une période de trois ans après la
date de publication » de la décision concernant la
coopération rapprochée, demander à la BCE de
résilier la coopération rapprochée153.
Cependant, cette configuration est exclusive du cas où il y aurait un
désaccord entre la BCE et l'autorité nationale.
150 Article 110(3) du Règlement (UE) n° 468/2014 de
la Banque centrale européenne du 16 avril 2014
151 Article 114 du Règlement (UE) n° 468/2014 de la
Banque centrale européenne du 16 avril 2014
152 Article 7(5) du Règlement (UE) n°1024/2013 du
Conseil du 15 octobre 2013
153 Article 7(6) du Règlement (UE) n°1024/2013 du
Conseil du 15 octobre 2013
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D'après le règlement cadre, lorsque
l'autorité compétente nationale n'est pas en accord avec le
projet de décision du conseil de surveillance prudentielle de la BCE
qu'elle est censée appliquer, elle peut notifier au Conseil des
gouverneurs le motif de son désaccord. Ce dernier se prononce sur la
question et informe l'autorité des motifs de sa décision.
Ensuite, L'État membre participant en coopération
rapprochée « peut demander à la BCE de mettre un terme
avec effet immédiat à la coopération rapprochée
»154. L'État n'est alors plus lié par aucune
décision ultérieure et n'a pas besoin d'attendre le délai
de trois ans sus-cité.
Il en va de même lorsque le désaccord porte sur
une objection du Conseil des gouverneurs à un projet de décision
du conseil de surveillance prudentielle. Dans ce cas, si le conseil des
gouverneurs décide de confirmer son objection, l'autorité
nationale peut, « dans un délai de cinq jours »
décider qu'elle ne sera plus liée par aucune décision
« prise à la suite de la modification du projet complet de
décision initial ayant donné lieu à l'objection du conseil
des gouverneurs ». Dans ce dernier cas, la BCE semble
également pouvoir envisager l'éventuelle suspension ou fin de
coopération rapprochée155.
Il n'existe donc pas de réelle sanction du non-respect,
par l'autorité nationale en coopération rapprochée, des
instructions de la BCE. En effet, en cas de désaccord, la seule
conséquence est la fin de la coopération rapprochée. Il
est néanmoins possible d'avoir diverses interprétations de ces
dispositions. Dans le premier cas l'autorité nationale semble pouvoir se
retirer immédiatement de la coopération rapprochée sans
même devoir exécuter la décision avec laquelle elle n'est
pas en accord. Malgré tout, le règlement parle de
décisions ultérieures ; faut il alors en conclure que la fin de
la coopération rapprochée ne prendra effet qu'à la suite
de la mise en oeuvre de la dernière décision ? Cette
interprétation est peu plausible puisque la BCE n'a pas de
compétence directe sur les entités situées hors de la zone
euro et ne peut donc pas contraindre l'autorité nationale. Dans la
seconde situation, le schéma est plus clair puisque le règlement
dispose que la coopération rapprochée prendra fin à la
suite de l'application de la décision ayant donné lieu au
désaccord, bien qu'il soit difficile de comprendre comment la BCE pourra
obtenir l'application effective de la décision modifiée à
la suite de l'opposition du Conseil des gouverneurs.
Il sera intéressant d'analyser le comportement des
acteurs dans le cadre de la coopération rapprochée. La Banque
centrale devra sans doute se contenter d'une application partielle de ses
instructions par les autorités nationales. Il est probable qu'elle ne
sanctionne pas leur non respect par des ruptures
154 Article 118 du Règlement (UE) n° 468/2014 de la
Banque centrale européenne du 16 avril 2014
155 Article 119 du Règlement (UE) n° 468/2014 de la
Banque centrale européenne du 16 avril 2014
56
systématiques de la coopération. Les
autorités nationales, quant à elles, n'ont pas
particulièrement intérêt à se retirer de la
coopération si elles souhaitent attirer davantage de capitaux. Il en
résulte donc que tant la BCE que les autorités nationales auront
intérêt à rester dans le cadre de la coopération
rapprochée.
Les autorités nationales ont donc beaucoup plus de
poids lorsqu'elles sont en dehors de la zone euro puisqu'elles agissent
directement auprès des établissements importants sur instruction
de la BCE. De plus le non respect de ces instructions ne semble pas avoir de
conséquences coercitives pour les autorités qui, en cas de
désaccord, sont libres de se retirer sans forcément craindre une
remise en cause de la coopération par la BCE. Ces schémas se
justifient en fait car les États membres en dehors de la zone euro ne
sont pas représentés au sein du Conseil des gouverneurs et n'ont
donc pas de force réelle sur les diverses prises de
décision156. Il est normal qu'ils puissent sortir à
tout moment de la coopération.
Le fonctionnement du MSU semble également accorder une
place principale aux autorités nationales lorsqu'elles agissent
auprès d'entités moins importantes. Dans quelle mesure
conserveront-elle un pouvoir de surveillance directe ?
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